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    土地流轉(zhuǎn)中地方政府的道德責(zé)任

    2009-12-31 00:00:00徐黎明李虎成
    理論前沿 2009年16期

    [摘要]土地流轉(zhuǎn)中,地方政府作為土地的管理者,本身的特殊地位和擁有的權(quán)力決定了其在這一過(guò)程中承擔(dān)著不可推卸的道德責(zé)任。近年來(lái),隨著我國(guó)農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)和一些與農(nóng)用土地相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生,地方政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中不可避免地面臨著一系列的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此,地方政府必須保證自己的行為在土地流轉(zhuǎn)中代表人民的利益,恪守政府的道德操守,維護(hù)政府的良好形象。

    [關(guān)鍵詞]地方政府; 土地流轉(zhuǎn); 政府道德

    [中圖分類(lèi)號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)16-0021-03

    在當(dāng)前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)中,地方政府作為本地區(qū)的社會(huì)服務(wù)者和土地管理者,其行為涉及土地流轉(zhuǎn)中多方的利益,必將引起人們對(duì)政府道德的更多關(guān)注。因此,在土地流轉(zhuǎn)中,地方政府必須保證自己的行為符合政府的道德操守,切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

    一、土地流轉(zhuǎn)中政府道德要求的必然性

    道德作為一種社會(huì)意識(shí)形態(tài),是社會(huì)中人們共同生活及其行為的一種準(zhǔn)則和規(guī)范。道德的作用在于通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)社會(huì)共同生活起約束作用。政府作為現(xiàn)代人類(lèi)社會(huì)功能性的主體,其本身對(duì)廣大人民所承擔(dān)的責(zé)任和擁有的權(quán)力決定了政府道德的客觀存在。

    (一)政府道德是土地流轉(zhuǎn)中政府代表人民利益的內(nèi)在要求。

    在社會(huì)生活中,政府道德源于人民對(duì)政府的信任和政府對(duì)人民所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。在現(xiàn)代民主社會(huì)中,國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民,人民授予政府權(quán)力的同時(shí)也要求政府權(quán)力的行使必須符合相應(yīng)的道德性。因此,在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,政府的行為只有符合相應(yīng)的道德操守,為人民的利益而工作,政府的行為才能得到人民的廣泛認(rèn)可,否則只能遭到人民的普遍反對(duì)和抵制。

    (二)土地流轉(zhuǎn)中政府的特殊社會(huì)地位決定了政府的道德責(zé)任。

    作為土地流轉(zhuǎn)中土地的管理者和社會(huì)的服務(wù)者,政府特殊的社會(huì)地位決定了政府在履行管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)、制定政策等職能的時(shí)候會(huì)關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)中各方面的利益,特別是廣大農(nóng)民的利益。因此。土地流轉(zhuǎn)中各利益相關(guān)方對(duì)于政府的道德操守都有著更高的要求。政府本身也必須確保自己的行為符合相應(yīng)的道德觀念,扮演好自己的社會(huì)角色,為廣大人民的利益服務(wù)。

    (三)政府道德在土地流轉(zhuǎn)中起到維護(hù)社會(huì)道德風(fēng)尚的重要作用。

    就政府道德的影響而言,政府道德在整個(gè)社會(huì)道德體系中處于最高位置,直接影響著社會(huì)的其他職業(yè)道德和社會(huì)公德,關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的構(gòu)建。這就要求在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中。政府必須成為社會(huì)道德的表率。以自己的言行支持并維護(hù)積極健康的社會(huì)道德風(fēng)尚,表現(xiàn)出政府的責(zé)任感和公信力,努力維護(hù)政府在全社會(huì)中的信譽(yù)和形象。

    二、在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中我國(guó)地方政府所面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)

    實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理流動(dòng),是我國(guó)農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必然選擇。但是圍繞著土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行,我國(guó)農(nóng)村中長(zhǎng)期積累下的一些有關(guān)土地的問(wèn)題也更加突出。這些問(wèn)題的存在,不僅不利于農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn),而且也極大地增加了政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。

    (一)地方政府角色不當(dāng),在土地流轉(zhuǎn)中缺乏對(duì)農(nóng)民進(jìn)行正確引導(dǎo)和政策性保護(hù)。

    地方政府是土地的管理者,其基本職責(zé)在于依法開(kāi)展對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的指導(dǎo)和管理工作,制定相應(yīng)規(guī)章制度以規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。但在不少地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)未能得到貫徹和落實(shí),甚至個(gè)別地區(qū)發(fā)生了地方政府運(yùn)用行政手段強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的行為。對(duì)農(nóng)民而言,如何進(jìn)行合理的土地流轉(zhuǎn)本身就存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)性。作為社會(huì)生活的服務(wù)者,人民利益的代言人,指導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)民進(jìn)行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的土地流轉(zhuǎn)是政府不可推卸的責(zé)任,而政府在這一方面不作為甚至亂作為的行為。不但會(huì)給農(nóng)民造成經(jīng)濟(jì)損失,而且造成了政府自身道德的缺失。

    (二)少數(shù)地方政府道德責(zé)任意識(shí)淡薄,侵害農(nóng)民利益的事件時(shí)有發(fā)生。

    政府作為社會(huì)的管理者和服務(wù)者,在維護(hù)農(nóng)民利益方面有著不可替代的作用。但是少數(shù)地方政府出于對(duì)政績(jī)的追求及少數(shù)政府官員的腐敗。盲目地追求土地流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大,甚至作為一個(gè)利益主體從中牟利。更有少數(shù)地方政府非但未能忠實(shí)履行自己的職責(zé),反倒作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益代言人,打著土地流轉(zhuǎn)的旗號(hào)瞞天過(guò)海,擅自改變農(nóng)用土地的性質(zhì),致使農(nóng)民失去了土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)有的地位,失去了憲法和法律賦予的權(quán)利,最終成為土地流轉(zhuǎn)中的利益受損者。少數(shù)地方政府由于政府道德的缺失,非但沒(méi)有成為農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)者,反倒成為農(nóng)民利益的侵害者。這種政府道德嚴(yán)重缺失的行為,不但使政府形象遭到損害,而且增加了土地流轉(zhuǎn)中政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。

    (三)大量失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題加重了地方政府在土地流轉(zhuǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

    上世紀(jì)90年代以來(lái),由于工業(yè)化、城市化過(guò)程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地,全國(guó)每年至少有300萬(wàn)農(nóng)民成為失地農(nóng)民。累計(jì)失地農(nóng)民已達(dá)4000萬(wàn)一5000萬(wàn),成為一個(gè)龐大的社會(huì)弱勢(shì)群體,其中完全失去土地、沒(méi)有工作的農(nóng)民至少在1000萬(wàn)人以上,占失地農(nóng)民的20%。如此龐大的失地農(nóng)民數(shù)量,對(duì)于社會(huì)就業(yè),特別是農(nóng)民工就業(yè)產(chǎn)生巨大壓力。由于近些年來(lái)城市對(duì)于外來(lái)勞動(dòng)力的需求日趨飽和,特別是2008年以來(lái),受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響,城市對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的需求已經(jīng)開(kāi)始大幅減少,大批進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的就業(yè)問(wèn)題難以解決,這就使得如何轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力成為一個(gè)關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的政治問(wèn)題。加之當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制尚不完善,如何保證轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)民生活水平不至于下降。是政府不容回避的責(zé)任。近些年來(lái)因?yàn)橥恋丶m紛而產(chǎn)生的矛盾積累越來(lái)越多,個(gè)別地區(qū)甚至發(fā)生了由于土地糾紛而引發(fā)的群體性事件,這類(lèi)事件的發(fā)生不但威脅到社會(huì)穩(wěn)定,也為土地流轉(zhuǎn)中政府的道德責(zé)任敲響了警鐘。

    三、當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中對(duì)政府道德責(zé)任的具體要求

    由于政府及其工作人員對(duì)社會(huì)公共權(quán)力的掌握,因此在土地流轉(zhuǎn)中政府對(duì)廣大農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)有著不可推卸的道德責(zé)任。政府的道德操守直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益,這就對(duì)政府的道德責(zé)任提出了嚴(yán)格的要求,具體的來(lái)說(shuō)有以下三個(gè)方面:

    (一)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī),保障土地流轉(zhuǎn)利益分配的公平正義。

    在土地流轉(zhuǎn)中,為農(nóng)民利益而工作,代表農(nóng)民利益,維護(hù)農(nóng)民利益是政府道德中最核心的內(nèi)容。黨中央在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中著重指出“必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本,尊重農(nóng)民意愿,著力解決農(nóng)民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,保障農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)益,提高農(nóng)民綜合素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展,充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神。緊緊依靠?jī)|萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。

    為此,各級(jí)政府應(yīng)該作為農(nóng)民利益的保護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者,充分發(fā)揮政府職能,做好土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)工作。首先,各級(jí)地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格遵守國(guó)家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī),時(shí)刻不忘農(nóng)民的利益,依法辦事,堅(jiān)決杜絕政府工作人員在土地流轉(zhuǎn)中違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。其次,政府需要對(duì)自身進(jìn)行正確的定位,積極引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn),為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的中介信息,協(xié)調(diào)農(nóng)民與各種社會(huì)組織的關(guān)系,搞好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作。再次,政府需要為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)良好環(huán)境,堅(jiān)決打擊土地流轉(zhuǎn)中各種形式的坑農(nóng)騙農(nóng)行為,確保農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的股權(quán)和按時(shí)獲取股息。第四,政府需要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度,著重解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,保障農(nóng)民生活水平提高,實(shí)現(xiàn)順利向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化,不斷增加農(nóng)民收入。

    (二)誠(chéng)實(shí)守信,廉潔自律,恪守政府的道德操守。

    在政府道德中,誠(chéng)信是政府道德的首要內(nèi)容。誠(chéng)信是保障公共行政能夠健康運(yùn)行的道德基礎(chǔ),在現(xiàn)代社會(huì)中具有重大意義。但是在少數(shù)地區(qū),地方政府“政策多變”、“形式主義”、“弄虛作假”、“欺上瞞下”等有悖于政府道德的行為卻屢見(jiàn)不鮮,這些行為不但干擾了社會(huì)秩序的正常進(jìn)行,也助長(zhǎng)了少數(shù)政府工作人員貪污腐敗的不正之風(fēng),更嚴(yán)重的是損害了整個(gè)政府系統(tǒng)在社會(huì)中的公信力。

    在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,各級(jí)政府應(yīng)該努力增強(qiáng)政府的公信力和提高政府的社會(huì)責(zé)任感,尊重人民群眾的知情權(quán),接受人民群眾的監(jiān)督,恪守政府的道德操守。首先,政府應(yīng)該完善誠(chéng)信政府的建設(shè),嚴(yán)格踐行政府在土地流轉(zhuǎn)中所頒布的規(guī)章制度,不能隨意變更,更不能通過(guò)土地流轉(zhuǎn)更改農(nóng)用土地性質(zhì)。其次,對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程,政府的行為要公開(kāi)化、透明化,形成一套自我約束的機(jī)制,杜絕“官商勾結(jié)”等不正之風(fēng)并且要自覺(jué)接受社會(huì)輿論的監(jiān)督,尊重人民群眾的意見(jiàn)和建議。再次,政府要建立相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中的決策失誤要敢于承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,不掩蓋、不推卸,要給予土地流轉(zhuǎn)中由于政府決策失誤而損失的一方相應(yīng)的補(bǔ)償,維護(hù)政府在全社會(huì)中的信譽(yù)和形象。

    (三)實(shí)事求是,因地制宜。

    地方政府根據(jù)本地區(qū)具體情況,充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,機(jī)動(dòng)靈活地制定土地流轉(zhuǎn)的政策措施,為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)提供更多的便利條件,解決土地流轉(zhuǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益,是對(duì)政府道德責(zé)任最具體的要求。

    各地在實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中面臨著不同的具體情況,需要地方政府根據(jù)國(guó)家政策和上級(jí)政府的指導(dǎo),在法律框架內(nèi)因地制宜、靈活處理。不顧地方具體實(shí)際,把上級(jí)政府指導(dǎo)性意見(jiàn)奉為真理而生搬硬套地運(yùn)用或盲目推行其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn),都有可能給本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)造成損失,給農(nóng)民利益造成侵害。這不但是政府工作中的錯(cuò)誤,更是政府道德缺失的表現(xiàn)。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題,毛澤東同志曾經(jīng)一針見(jiàn)血地指出“盲目地表面上完全無(wú)異議地執(zhí)行上級(jí)的指示,這不是真正在執(zhí)行上級(jí)的指示,這是反對(duì)上級(jí)指示或者對(duì)上級(jí)指示怠工的最妙方法”。在土地流轉(zhuǎn)中。各級(jí)地方政府需要對(duì)本地區(qū)實(shí)際情況作出具體的調(diào)研,并且要根據(jù)調(diào)研結(jié)果,結(jié)合上級(jí)政府的指導(dǎo)性意見(jiàn),對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)事求是的制定出相關(guān)規(guī)劃和具體措施。實(shí)事求是不僅僅是政府在土地流轉(zhuǎn)中所要堅(jiān)持的基本原則之一,更是政府對(duì)人民負(fù)責(zé)和政府避免決策失誤提高公信力的來(lái)源。亦是對(duì)政府道德的具體要求。

    責(zé)任編輯 余巖

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