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    實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動

    2009-12-31 00:00:00遲樹清
    理論前沿 2009年14期

    [摘要]實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動,是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前,需要在強(qiáng)化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能,強(qiáng)化政府的社會服務(wù)功能的基礎(chǔ)上,健全、完善兩者間的銜接和互動機(jī)制。

    [關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理; 村民自治; 有效銜接; 良性互動

    [中圖分類號]D693.62 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007—1962(2009)14—0030—02

    黨的十七大報(bào)告指出:深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度,實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月,國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動,是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點(diǎn)。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關(guān)問題。

    一、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

    十一屆三中全會后,隨著改革開放的深入,我國經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化,在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾,迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利,村民自治順時(shí)而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位,1987年11月,六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》,對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實(shí)踐,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實(shí)施。它對“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個(gè)民主”的提出及完善,對指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實(shí)踐活動發(fā)揮了重要作用。

    實(shí)現(xiàn)村民自治,實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求:一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù),發(fā)展為真正意義上的自治組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系;另一方面也要求基層治理隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此,進(jìn)人新世紀(jì)以后,黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施,諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)制度方面的改革、加強(qiáng)基層執(zhí)政能力建設(shè)等,來推進(jìn)兩個(gè)目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn),以探索新的農(nóng)村管理體制,構(gòu)建和諧農(nóng)村社會。但從總體上看,這兩個(gè)方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想狀態(tài)。

    首先,從村民自治的發(fā)展來看,村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展,但自治效果并不理想。問題主要有:(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī),其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高,村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯灾巍保踔裂葑優(yōu)榇妩h支部書記或村委會主任一個(gè)人說了算。(2)農(nóng)村社會治理難度加大,對村民自治能力提出更高的要求。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會分化和心理意識多元化,農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會階層,如村干部、農(nóng)民勞動者、農(nóng)民工、個(gè)體私營企業(yè)主等,不同階層有著不同的利益取向,從而導(dǎo)致村民集體意識逐漸淡化和薄弱,自我中心意識明顯上升,家族中心主義凸顯,對農(nóng)村社會治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看,大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維,開展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對上負(fù)責(zé),將工作指標(biāo)層層分解下壓,甚至強(qiáng)制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠,村民委員會成為準(zhǔn)政府組織,淪為實(shí)現(xiàn)行政命令的一種工具。

    綜上所述,村民自治在發(fā)展中面臨一些難題,亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強(qiáng)自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差;與此同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后,重管治、輕服務(wù),甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事,其管治方面的越位、錯(cuò)位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對村民自治產(chǎn)生極大侵蝕,也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

    二、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點(diǎn)

    實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動,重點(diǎn)需要從以下兩個(gè)方面入手:

    (一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動范圍和工作內(nèi)容,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會的能力和水平;同時(shí)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系。加強(qiáng)群眾監(jiān)督,調(diào)動群眾參與行政管理的積極性。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色,強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識,把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。具體來說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能:積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加強(qiáng)以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè),增強(qiáng)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力;發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)社會事業(yè),加強(qiáng)農(nóng)村污染治理,建設(shè)疾病預(yù)防控制體系,強(qiáng)化農(nóng)村的自我發(fā)展能力;加強(qiáng)社會治安綜合治理,推進(jìn)治安防控體系建設(shè),增強(qiáng)人民群眾的安全感。同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利,嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情,不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù),應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)支付方式。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何,工作績效如何,群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績自我評估體系,建立群眾評估制度,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此,要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度,建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序,增強(qiáng)行政決策透明度和公眾參與度,使決策切實(shí)集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制,暢通群眾監(jiān)督渠道,尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

    (二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求,進(jìn)一步完善村民自治制度,以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù);同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助,提高村民自治水平和能力,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。

    村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求,把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處。要強(qiáng)化村民自治組織能力建設(shè),建立民主選舉與競爭上崗相結(jié)合的選人用人機(jī)制,拓寬選人用人渠道,增強(qiáng)村民自治組織的生機(jī)和活力。要完善村務(wù)公開制度,凡涉及農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要事項(xiàng),尤其是重大村務(wù)和財(cái)務(wù)。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定,提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、互助性經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立開展活動的自主權(quán),保障各類經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強(qiáng)村民自治功能,擴(kuò)大村民自治范圍,積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能,在和諧社會建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。

    村民自治的效果如何,在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報(bào)制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度,真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放,鼓勵(lì)和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實(shí)體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則,為村民服務(wù),為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施,為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費(fèi)和條件,并對工作實(shí)績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展實(shí)際,不斷加強(qiáng)對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強(qiáng)化其法治觀念和民主意識,增強(qiáng)村民自治能力,提高村民自治水平,使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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