“１＋４”農(nóng)村民主管理監(jiān)督模式的探索與實踐

[摘要]中國農(nóng)村蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力，而推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)則是激發(fā)這種潛力的重要動力源泉。本文從山東省日照市五蓮縣推行“1+4”農(nóng)村民主管理監(jiān)督模式、主要做法、實踐成效和啟示等方面對加強(qiáng)農(nóng)村民主管理監(jiān)督、推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行了闡述。

[關(guān)鍵詞]民主管理； 監(jiān)督模式； 縣域經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號]D422.61 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)14-0047-02

2007年以來，在五蓮縣委領(lǐng)導(dǎo)下，五蓮縣紀(jì)委牽頭按照選舉、分權(quán)、監(jiān)督三位一體推進(jìn)農(nóng)村民主政治的思路。從優(yōu)化農(nóng)村權(quán)力治理結(jié)構(gòu)人手，以民主監(jiān)督為突破口，探索推行了“1+4”農(nóng)村民主管理監(jiān)督模式(以下簡稱“1+4”模式)，“I”即建立村級民主管理監(jiān)督委員會(以下簡稱村監(jiān)委會)，“4”即配套推行農(nóng)村財務(wù)雙代管、勤廉雙述、村務(wù)公開、公章管理四項制度。五蓮縣通過推行這一模式，推進(jìn)了農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定，為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。

一、認(rèn)真調(diào)研分析。創(chuàng)新農(nóng)村民主管理監(jiān)督新機(jī)制

(一)加強(qiáng)農(nóng)村民主管理監(jiān)督，是新的歷史階段破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制“瓶頸”、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的內(nèi)在要求。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包改革30年來，農(nóng)村生產(chǎn)力得到極大解放，農(nóng)民不僅成為了生產(chǎn)經(jīng)營的主體和財產(chǎn)主體，而且廣大村民的民主意識也不斷增強(qiáng)，普遍要求有知事、議事和決事的權(quán)利。從縣域情況看，隨著農(nóng)村的稅費改革、土地制度改革、一系列惠農(nóng)政策的普及，農(nóng)民要求加強(qiáng)自我管理、民主管理的覺悟日益高漲，對農(nóng)村干部科學(xué)管理、民主管理的要求越來越高。但與此不相適應(yīng)的是，有些基層組織仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理方法，由此引發(fā)了一些新矛盾、新問題，影響到了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和農(nóng)民增收?！肮芾砻裰鳌笔切罗r(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和政治保障，沒有管理民主，新農(nóng)村建設(shè)就難以做到科學(xué)決策，也難以調(diào)動群眾參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性。落實當(dāng)前中央關(guān)于“三農(nóng)”的重大決策部署，推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，更加需要廣大農(nóng)民群眾的參與和監(jiān)督。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村民主管理監(jiān)督，是新的歷史階段加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)、最大限度消除不和諧因素的迫切需要。科學(xué)發(fā)展觀蘊(yùn)含著按規(guī)律發(fā)展，既包含著四個文明協(xié)調(diào)全面推進(jìn)，又包含著民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督協(xié)調(diào)推進(jìn)。但長期以來，農(nóng)村民主政治建設(shè)形成了一種“頭重腳輕”的現(xiàn)象——“四個民主”中“民主選舉”單方突進(jìn)，后三個“民主”相對滯后。“選舉”單方突進(jìn)使得農(nóng)民的民主權(quán)利觀念獲得提升，但是也凸現(xiàn)出決策、管理、監(jiān)督上的制度供給滯后，往往容易造成農(nóng)村民主選舉前后的權(quán)力爭奪和不正當(dāng)競爭增加，圍繞權(quán)力利益爭奪帶來的沖突造成農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。而且選舉后因為村民沒有更多有效途徑監(jiān)督村干部，容易導(dǎo)致有些村財務(wù)不清和干部作風(fēng)不民主甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)方面問題而引發(fā)糾紛矛盾和上訪。這些問題都會影響到農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會穩(wěn)定和諧的大局。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村民主管理監(jiān)督，是新的歷史階段優(yōu)化農(nóng)村權(quán)力治理結(jié)構(gòu)、健全監(jiān)督體系的制度選擇。農(nóng)村的權(quán)力架構(gòu)應(yīng)分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但目前只有決策、執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)，而監(jiān)督權(quán)相對弱化。特別是在民主選舉過程中，強(qiáng)調(diào)兼職，減少職數(shù)，雖有提高效率、減少負(fù)擔(dān)的有利一面，但權(quán)力過于集中和權(quán)力監(jiān)督不到位的矛盾比較突出。近年來五蓮縣在農(nóng)村民主監(jiān)督管理方面做了大量工作，取得了一定效果。但現(xiàn)實情況是，村民議事會和理財小組由于沒有經(jīng)過法定的選舉等程序，進(jìn)人不了農(nóng)村基層組織的權(quán)力架構(gòu)，其監(jiān)督作用大多局限于事后監(jiān)督、臨時監(jiān)督，效果不理想。從制度層面看，勤廉雙述、村務(wù)公開、村財鄉(xiāng)管等工作分屬紀(jì)委、民政局、農(nóng)業(yè)局、財政局等管理，監(jiān)督工作有階段性、局限性，難以發(fā)揮綜合性監(jiān)督效果。

經(jīng)過反復(fù)研究、綜合論證，五蓮縣制定出臺了《五蓮縣委縣政府關(guān)于成立農(nóng)村民主管理監(jiān)督委員會的意見》等“兩個意見”、“五個辦法”，由縣紀(jì)委牽頭、有關(guān)部門配合，在全縣探索推行“1+4”模式。

二、建立“1+4”模式，為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供體制保障

(一)村村成立監(jiān)委會，明確工作職能，調(diào)動群眾參與發(fā)展的積極性。監(jiān)委會主要履行議事、監(jiān)督、理財、聯(lián)絡(luò)四項職責(zé)，在同級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，獨立行使監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、違紀(jì)舉報權(quán)。參與監(jiān)督的內(nèi)容包括：列席村兩委會，監(jiān)督村廉政建設(shè)制度落實和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等重大問題的決策，建議村委會就有關(guān)問題召開村民代表會議，參與村級事務(wù)、財務(wù)公開清單和報賬前憑證審核工作，負(fù)責(zé)做好群眾的聯(lián)系溝通、說服教育等工作。

(二)推行四項制度，規(guī)范監(jiān)督行為，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度支持。一是推行村務(wù)公開制度，強(qiáng)化村級事務(wù)監(jiān)督。對涉及農(nóng)民群眾切身利益的事情都進(jìn)行公開，特別是群眾關(guān)心的熱點問題，都列入公開內(nèi)容，達(dá)到了統(tǒng)一公開欄樣式、統(tǒng)一審批程序、統(tǒng)一公開時間、統(tǒng)一公開內(nèi)容、統(tǒng)一簿冊格式的“五個統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)。二是推行勤廉雙述制度，強(qiáng)化村級干部監(jiān)督。按照“承諾、雙述、問詢、評議、反饋、獎懲”六步程序開展雙述工作，把村干部的評判權(quán)交給群眾，建立交流平臺，規(guī)范干部行為，避免決策失誤。三是推行農(nóng)村財務(wù)“雙代管”制度，強(qiáng)化村級財務(wù)監(jiān)督。四是推行村級公章委托代管制度，強(qiáng)化村級權(quán)力監(jiān)督。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“村級公章管理辦公室”，實行“兩把鎖”管理，嚴(yán)格使用程序，村級重大事務(wù)經(jīng)過監(jiān)委會履行監(jiān)督程序后方能使用。

(三)“1+4”模式綜合推進(jìn)，形成新的監(jiān)督機(jī)制，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造有利條件。“1”是體制變革、是核心，“4”是制度設(shè)置、是載體，“1+4”綜合實施、整體推進(jìn)，在縣一級形成了縣委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣紀(jì)委牽頭，財政、民政、農(nóng)業(yè)等部門積極參與，既分工負(fù)責(zé)又統(tǒng)一管理的體制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級形成了由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委監(jiān)督，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算中心為依托的組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制；村一級形成了以村監(jiān)委會為主體，以四項制度為保障，通過發(fā)揮村監(jiān)委會的作用，參與監(jiān)督村財鄉(xiāng)管、勤廉雙述、村務(wù)公開、公章管理等農(nóng)村民主管理的新監(jiān)督模式。新的監(jiān)督體系，健全了監(jiān)督權(quán)，完善了決策權(quán)，規(guī)范了執(zhí)行權(quán)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步提供了有力保障。

三、“1+4”模式實踐成效和啟示

五蓮縣推行“1+4”農(nóng)村民主管理監(jiān)督兩年來，雖然還有一些問題需要進(jìn)一步完善規(guī)范，但總體運行良好，農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)得到加強(qiáng)，干部作風(fēng)有了明顯轉(zhuǎn)變，群眾建設(shè)新農(nóng)村的積極性得到提高。

一是優(yōu)化了農(nóng)村權(quán)力治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了對權(quán)力運行的監(jiān)督，促進(jìn)了農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)。二是加強(qiáng)了村級事務(wù)民主管理，調(diào)動了群眾民主參與的積極性，維護(hù)了群眾民主權(quán)益。三是搭建了溝通交流新平臺，增進(jìn)了干群間的理解信任，最大限度地消除了不和諧因素。四是促進(jìn)了農(nóng)村干部工作方式的轉(zhuǎn)變，提高了執(zhí)政水平和能力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。推行該模式，從制度上改變了村干部的思維方式、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，使村干部在處理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、興辦公益事業(yè)、解決群眾反映的問題等方面，能夠主動問計于民，實行集體決策。

通過推行“1+4”模式的實踐，得到以下幾點啟示：

1 農(nóng)村政治體制改革必須隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷深化，與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)。在縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，既要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心加快發(fā)展，又要不斷擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，更好地保障農(nóng)民群眾的民主權(quán)益。

2 在新形勢下，必須不斷探索完善村民自治形式，使村民參與決策、管理、監(jiān)督的要求具體化、常態(tài)化、制度化，充分調(diào)動群眾參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性、創(chuàng)造性。

3 農(nóng)民制度性政治參與是維護(hù)社會穩(wěn)定、化解社會矛盾的有效手段，建立使農(nóng)民成為現(xiàn)實政治的積極參與者的機(jī)制，是解決社會問題及社會沖突的有效途徑。

4 內(nèi)部監(jiān)督是最根本的監(jiān)督，內(nèi)生性監(jiān)督相對于外部監(jiān)督、上級監(jiān)督更有力、更有效。新的監(jiān)督模式產(chǎn)生的內(nèi)生力量是從源頭上預(yù)防腐敗、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。