外國征地制度對中國的啟示

近年來，隨著中國城市改造和農(nóng)村城鎮(zhèn)化步伐的加快，土地征收越來越不可避免，且征收數(shù)量越來越多。然而，由于各種原因，土地征收過程中侵犯農(nóng)民土地利益的現(xiàn)象時有發(fā)生，據(jù)中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社會科學基金課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權抗爭活動的焦點，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體性事件，已占全國農(nóng)村群體性事件的65％以上，成為當前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題。①因征地而引發(fā)矛盾和問題的原因是多方面的，其中現(xiàn)行農(nóng)村征地制度的不完善是導致失地農(nóng)民土地權益受到侵害的根本原因。從國際經(jīng)驗看，無論土地所有制性質(zhì)如何，嚴格界定的“公共利益”范疇，完善的征地補償制度和設定規(guī)范的征地程序都是征地制度的核心要件，也是防止征地權濫用的有效途徑。因此，結(jié)合中國實際，有選擇地借鑒一些其他國家的相對更為成熟、合理的做法，可為進一步完善中國的征地制度。

盡管各國的政治制度和土地制度差別巨大，但征地權的基本屬性是基本相同的：征地權行使的前提必須是出于公共利益的需要(公益性)；征地是國家(政府)單方面的意志表達，無須征得土地所有人的同意即可發(fā)生法律效力，對土地所有人具有強制的拘束力，使其承擔服從的義務(強制性)。②征地權特有的公益性和強制性屬性，決定了征地權如果不加以嚴格限定，必然會導致政府在征地過程中的自由裁量權過大，征地權濫用的現(xiàn)象難以得到遏制。為了有效防止征地權的濫用，一些國家在長期的征地活動和司法實踐中逐步形成了一些較為普遍的做法，即在征地制度中，法律對于土地征收權的行使，從目的和程序上都作出了嚴格的規(guī)定，即征地必須是為了公共利益的目的，必須嚴格依照法律規(guī)定的程序，必須予以公正的補償。其目的在于對被征收者的土地權益實施多角度的保護，從而緩和了征收者與被征收者之間的矛盾。這些做法對中國有很好的借鑒，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

明確界定“公共利益”的內(nèi)容和范圍

很多國家的土地市場是建立在土地私有制基礎之上的，企業(yè)取得土地所有權或使用權的來源不具唯一性，包含若干渠道。在市場經(jīng)濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來源，各國(地區(qū))政府都將“非公共目的”用地和“公共目的”用地區(qū)別對待:對前者的流動不過多干預，對后者，政府則充分運用特權，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，就是在法律法規(guī)上明確界定“公共目的”的內(nèi)容和范圍，進而采取不同政策，否則就無法將兩類用地區(qū)分開來。因此，各國法律都把公共利益的需要作為政府征地的依據(jù)，將不同目的的土地使用區(qū)分開來，并分別適用不同的法律。為了防止對“公共利益”理解不當，各國對此都加以解釋。有的國家采取了概括的方式:例如《法國民法典》規(guī)定“為了公共利益的需要，包括直接的公共工程建設和間接滿足公共利益的建設，以及政府進行宏觀調(diào)控的需要”，可以由政府對私有土地進行征收；有的采取列舉的方式：例如日本《土地征收法》規(guī)定“為了興辦各種社會公共事業(yè)，如：道路、公園、堤防以及港灣建設等”，可以征收私有土地。

土地征收應以“公共利益”的需要為目的，是世界各國通行的做法，這在中國《憲法》、《物權法》和《土地管理法》中也都有明確的規(guī)定。但是，同其他國家相比，中國法律對于“公共利益”的解釋模糊不清，對征地目的和范圍也沒有作出明確的界定。《土地管理法》不僅未對“公共利益的需要”作出明確的闡釋和界定，還進一步規(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，從而將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目。一些地方在具體執(zhí)行時，將“公共利益”從公共設施、公益事業(yè)等狹小范圍擴大到所有的經(jīng)濟建設和商業(yè)開發(fā)，使征地范圍既包括了國家公益性的建設項目，也包括了經(jīng)營性建設項目。從國家大型重點建設項目用地到小型企業(yè)用地，凡涉及農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地的，一律動用國家征地權。一些非國家建設的工商經(jīng)營性用地尤其是房地產(chǎn)開發(fā)用地，也是通過征地取得的。這樣用行政權力強行征地造成了很大的弊端：首先是難以控制自由裁量權的任意行使，對政府動用征地權沒有作出限制。其次是征地范圍的隨意擴大使農(nóng)民的生存基礎可能被輕易地剝奪，對農(nóng)民造成傷害。

為此，筆者認為中國應借鑒其他國家的做法，對征地權的“公益目的”進行更明確的規(guī)定和闡釋，具體可以采取概括兼列舉式的方法。這樣既具有操作性，又不乏靈活性;既保留了現(xiàn)有的原則性條款，又明確規(guī)定了“公共利益”的具體范圍。

強調(diào)征地必須予以補償

在各國的憲法中，均規(guī)定征收征用土地必須予以補償，另外，關于補償?shù)念~度也是憲法層面上需要加以明確規(guī)定的一項重要內(nèi)容。因為補償額度不僅明確回答了被征地者的土地被征收征用時要不要補償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家對被征地者補償?shù)某潭?。?993年的俄羅斯憲法第35條第3款規(guī)定:“為國家需要而把財產(chǎn)強制性地劃歸公有，只有在事先等值補償下才能進行。”在多數(shù)國家和地區(qū)，土地征收方都給土地所有者以較為滿意的補償，征收補償通常由兩部分組成：土地征收費和土地賠償額。其中土地征收費相當于土地價值，一般按照征收時的市場價格給足補償；土地賠償額是對土地權利人因土地被征收而造成的經(jīng)濟及其他損失的補償。法律給予被征地者的補償往往要超過土地的市場價值，這既有利于保證被征地者原有的生活水準不降低，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。目前在國外，單一的補償方式已經(jīng)不為多見，而是采取以金錢補償為主，實物補償為輔的多樣化的補償方式。

由于目前中國的征地補償機制不合理，導致征地補償?shù)汀㈤L期穩(wěn)定生活得不到保障等已成為失地農(nóng)民普遍反映的問題之一。這種法定的征地補償機制存在的問題主要表現(xiàn)在：

第一，征地補償?shù)姆秶M窄、標準偏低、方式單一。從中國《土地管理法》的規(guī)定來看，征地補償費僅以與征收有關的直接損失為限，不包括間接損失和其他附帶損失，具體包括土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費四個部分。這一補償范圍大大小于其他國家的規(guī)定。按照中國《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費計算方法采取“產(chǎn)值倍數(shù)法”，是極不科學的。由于土地利用方式、種植制度、市場情況、區(qū)域差異等條件的不確定性，這種測算方法難以準確地反映被征地的本質(zhì)特征。從現(xiàn)實情況來看，這一補償標準明顯偏低，即使按照最高標準，也不能從根本上保障農(nóng)民的生活。中國土地征收中多采取現(xiàn)金補償?shù)姆绞?，沒有考慮土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，造成土地增值分配的不合理，從而使農(nóng)民的長遠生計無法得到解決。

第二，征地補償忽視農(nóng)民集體土地權利。從《土地管理法》的規(guī)定來看，現(xiàn)行土地征收補償范圍并不包括對土地所有權的補償，忽視了農(nóng)民集體作為集體土地產(chǎn)權主體的權利，是一種不平等的產(chǎn)權轉(zhuǎn)移行為。不僅如此，由于中國立法未明確界定土地發(fā)展權制度，現(xiàn)行土地征收補償費用未能反映土地發(fā)展權的價值因素，特別是在經(jīng)營性項目用地的土地征收中，土地發(fā)展權事實上無償歸于經(jīng)營性項目的開發(fā)者，農(nóng)民不僅沒有因失去土地而獲得發(fā)展利益補償，也因此失去了發(fā)展機會。

第三，征地補償費的分配不合理。現(xiàn)行征地補償費包括土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費四個部分，而實際上農(nóng)民能直接得到的補償費僅限于地上附著物和青苗補償費，土地補償費歸農(nóng)民集體所有，安置補償費給了安置單位。

對此，中國可以借鑒西方發(fā)達國家的相關做法，在明確土地征收必須給予補償?shù)幕A上，確立征地的補償額度原則，并適當擴大征收補償范圍，將殘余地分割損害、正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失列入補償范圍，以確保被征地人的合法權益不受侵犯。

嚴格規(guī)定土地征收的條件與程序

世界上許多國家和地區(qū)如波蘭、日本及中國香港、中國臺灣，以概括與列舉相結(jié)合的方式明確規(guī)定了土地征收的適用情形，具有很強的針對性和可操作性，對于脫離公益目的的違法征地行為有著強有力的監(jiān)督作用，這一做法值得我們借鑒。概括而言，各國土地征收程序大體都包括這樣四個階段：第一階段，事業(yè)的認定。即確認用地申請人的擬用事業(yè)是否符合憲法和土地法規(guī)定的征收目的，以解決侵害第三人土地所有權的公共利益根據(jù)。各國一般在立法形式上都規(guī)定對公共利益的認定權屬于中央行政官署，也有少數(shù)國家將該權限交給一個專門委員會或委托給地方行政機關。第二階段，征收范圍的確定。第三階段，損失補償金的決定。對此，大多數(shù)國家的法律規(guī)定，征收范圍的決定與損失補償金的決定要依不同的程序進行。如法國，前者屬于司法機關的職權范圍，后者則由陪審官會議決定;而在德國，前者屬于地方行政官署的權限，后者為司法判決。第四階段，征收的完成。一般來說，隨著補償金的支付，征收便發(fā)生物權效力，土地權利就當然地屬于需用地人。在權屬轉(zhuǎn)移的時間上各國立法的規(guī)定有所不同，有的國家規(guī)定在征收判決時即發(fā)生物權變動的效力，有的在支付補償金后還需要公告使發(fā)生物權效力，還有的規(guī)定支付補償金后，須進行不動產(chǎn)登記才發(fā)生物權效力。

目前，中國的征地程序明顯缺乏對被征地一方農(nóng)民權利的保障，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，缺乏完善的征地目的合法性的審查機制。征地目的審查機制包括征地申請獲得批準前有關機關對征地目的的合法性的事前審查，以及征地申請被批準后，被征收人認為征地目的不具有合法性時的救濟機制，也可以稱之為事后審查。中國《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省級人民政府批準，對被征收人認為征地不合法的救濟機制卻未作任何規(guī)定。

第二，征地程序缺乏透明度，使得土地權利人不能很好地參與到征地過程中來，征地行為缺乏有效的監(jiān)督機制。國家對農(nóng)村集體土地的征收是單方的行政行為，在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。在征地補償方面，法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制訂后才公告告知農(nóng)民，這極大地限制了農(nóng)民的參與權，沒有給農(nóng)民實際參與聽證的法律規(guī)定。

第三，缺乏農(nóng)民自身利益訴求機制。即現(xiàn)有的征地補償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟途徑。從《土地管理法實施條例》和《征用土地公告辦法》的有關規(guī)定可以看出，法律將征地補償標準爭議的最終裁決權賦予了批準征地的人民政府。這種制度安排給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。在相關法律缺失的情況下，一旦發(fā)生征地補償糾紛，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，導致農(nóng)民告狀無門；有些案件即使法院受理了，但在案件審理過程中，常常受到來自于地方保護主義的壓力，老百姓很難勝訴。

程序合法是各國土地征收制度公認的一項重要原則，而制定完善具體的程序是保障征收行為程序合法的基本前提。各國（地區(qū)）嚴格的征地審批依據(jù)、征地程序及合理的機構權限劃分保證了征地的合理性，在以下幾方面值得中國借鑒：

第一，針對土地征收目的建立嚴格的合法性審查機制。首先，應取消省級以下地方政府的征地審批權。規(guī)定國家重點建設項目和地方性大型建設項目需要征地時，必須由國務院審批，其他地方性建設項目由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。其次，借鑒法國、德國等國家的做法，在省、自治區(qū)、直轄市人民政府設立由法律專家、經(jīng)濟學家等專業(yè)人員組成的專門委員會，對土地征收是否符合公益性目的進行審查，只有經(jīng)該專門委員會審查通過后，才能提交政府土地管理部門根據(jù)國家和市政建設以及土地利用的總體規(guī)劃決定應否批準其征地申請。

第二，完善監(jiān)督程序，增強征地過程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。在對征地申請審批前，應將申請人擬征地的范圍、用途等有關事項予以公告，社會公眾和被征地人無異議時，才進行審查批準。在申請獲得批準后、補償方案確定前，應再次進行公告，聽取相關各方的意見。其次，完善聽證制度。聽證制度的設立是為了保障被征地人尤其是農(nóng)民能積極參與征地過程，維護自己的合法權益。應規(guī)定政府主管部門依職權主動組織聽證程序，允許土地所有者、其他權利人和一般公眾發(fā)表意見，政府在聽取公眾意見和就征收行為所帶來的利弊進行分析后，作出決策，以便更好地維護廣大農(nóng)民的利益。

第三，完善救濟程序。法律應明確規(guī)定被征地人及其他利害關系人對土地征收決定不服時，可以通過申訴、行政復議或行政訴訟等方式主張救濟。只有法律規(guī)定征地方和被征地方具有同等權利，才可能形成農(nóng)民得到公正、政府依法行政的雙贏局面，才可能形成既嚴格保護耕地，又保證社會穩(wěn)定、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的條件。

（作者系首都經(jīng)濟貿(mào)易大學人文學院副教授）

（責任編輯：王棟）

① 金正帥：“論現(xiàn)行征地補償安置制度的缺陷及其完善”，《邊疆經(jīng)濟與文化》，2006年第6期，第27—30頁。

② 陳泉生：“海峽兩岸土地征用制度之比較”，《云南法學》，1999年第3 期，第38—43頁。