美國政府救助金融危機(jī)的措施及對我國的啟示

摘要:在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，源于次級貸款產(chǎn)品的美國次貸風(fēng)波迅速席卷全球#65377;以美國為代表的發(fā)達(dá)國家采取力度空前的救助措施，暫時避免了金融體系的徹底崩潰#65377;認(rèn)真梳理研究美國的救市機(jī)制，有助于增強(qiáng)我國金融體系的危機(jī)應(yīng)對能力，進(jìn)一步提高我國金融體系的穩(wěn)健性#65377;本文通過分析金融危機(jī)下美國政府的各項(xiàng)救助措施，總結(jié)了此次危機(jī)救助的特點(diǎn)，并提出了對我國金融維穩(wěn)的啟示#65377;

關(guān)鍵詞:金融危機(jī);直接干預(yù);間接干預(yù);金融維穩(wěn)

中圖分類號:F831.59 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)07-0054-04

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，源于次級貸款產(chǎn)品的美國次貸風(fēng)波迅速席卷全球，演變?yōu)榘倌暌挥龅慕鹑谖C(jī)#65377;以美國為代表的發(fā)達(dá)國家采取力度空前的救助措施，暫時避免了金融體系的崩潰#65377;

一#65380;金融危機(jī)下美國政府的救助措施

(一)美國政府的直接救助措施

1.政府接管與直接注資入股#65377;美國政府于2008年9月正式接管發(fā)生巨額虧損#65380;陷入全面危機(jī)的房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)，政府持有“兩房”各79.9%的股份#65377;同期，美聯(lián)儲向陷于破產(chǎn)邊緣的AIG提供850億美元有效期24個月的緊急貸款，由此獲得79.9%股份，并有權(quán)否決普通和優(yōu)先股股東的派息收益提議#65377;與接管不同，政府直接注資不能達(dá)到控股份額#65377;2008年10月14日，美國財(cái)政部#65380;美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)聯(lián)合制定總額高達(dá)2500億美元的銀行業(yè)注資計(jì)劃 ，其中半數(shù)用于購買美國九大銀行優(yōu)先股 ;注資的條件是獲得注資機(jī)構(gòu)3年內(nèi)不能增加派息，回購股票須先征得財(cái)政部同意，給每位高管的免稅薪酬額度不得超過50萬美元，不得設(shè)置“鼓勵不必要的過度風(fēng)險”的薪酬方案，不得給予高管“黃金降落傘”的優(yōu)厚離職補(bǔ)償#65377;政府接管與直接注資措施均相當(dāng)于向銀行提供一定的國家信用支持#65377;

2.批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型#65377;2008年9月，美聯(lián)儲史無前例地批準(zhǔn)危機(jī)后幸存的摩根士丹利和高盛集團(tuán)兩大投行轉(zhuǎn)型為銀行控股公司，使其有權(quán)申請?jiān)O(shè)立可吸收存款的分支機(jī)構(gòu)，還可與其他商業(yè)銀行一樣永久享受從美聯(lián)儲獲得貼現(xiàn)窗口融資和緊急貸款的權(quán)利，獲得更穩(wěn)定的融資渠道#65377;轉(zhuǎn)型后，摩根士丹利和高盛同時受美國證券交易委員會(SEC)#65380;美聯(lián)儲#65380;美國貨幣監(jiān)理署和FDIC監(jiān)管#65377;2008年11月，美聯(lián)儲還批準(zhǔn)信用卡巨頭美國運(yùn)通公司轉(zhuǎn)型為銀行控股公司#65377;

3.放寬機(jī)構(gòu)入股銀行的限制#65377;為幫助陷入資金困難的銀行獲取更多資金，鼓勵私募股權(quán)基金等機(jī)構(gòu)入股，2008年9月22日美聯(lián)儲放寬了長期以來限制私募股權(quán)基金和私人投資者大量入股銀行的規(guī)定，允許投資者持有最多33%(原規(guī)定為25% )的銀行股權(quán)(其中具有投票權(quán)的普通股可以達(dá)到15%)，并且允許投資者占有董事會席位#65377;

(二)美國政府的流動性干預(yù)措施

1.傳統(tǒng)的貨幣政策工具干預(yù)#65377;一是除通常采用的隔夜回購交易以外，美聯(lián)儲多次使用14日回購交易等手段，向市場注入流動性;二是從2007年9月18日起，連續(xù)調(diào)低聯(lián)邦基金基準(zhǔn)利率，在一年多時間內(nèi)將聯(lián)邦基金利率從5.25%下調(diào)至0.25%;三是先后十余次降低貼現(xiàn)率;四是2008年10月6日起向存款機(jī)構(gòu)的法定和超額存款準(zhǔn)備金支付利息#65377;另外，美聯(lián)儲還將與其他主要央行貨幣互換的額度從有限調(diào)升為無限，以平抑離岸市場的美元拆借利率#65377;

2.推動銀行業(yè)聯(lián)手增加市場流動性#65377;2007年10月16日，為了避免8月間信貸緊縮的局面再次出現(xiàn)，在美國財(cái)政部的推動之下，以花旗集團(tuán)#65380;摩根大通和美洲銀行為首的數(shù)家美國金融機(jī)構(gòu)共同出資800億美元，建立名為“超級流動性增級管道”(Master Liquidity Enhancement Conduit，M-LEC)的新平臺，購買各家銀行旗下金融投資工具持有的資產(chǎn)，聯(lián)手增加市場流動性#65377;

3.剝離銀行業(yè)不良資產(chǎn)#65377;2009年3月23日，財(cái)政部推出“公私協(xié)同投資計(jì)劃”(Public-Private Investment Program)，擬將問題資產(chǎn)救助計(jì)劃(TARP)項(xiàng)下資金(占比85%)與來自美國財(cái)政部和私人投資者的其余資金(占比15%)組合起來，通過FDIC成立基金向私人投資者貸款(其中貸款金額的85%無追索權(quán))，用于清理金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表中的遺留貸款和抵押貸款支持債券，希望以此改善金融體系的資產(chǎn)負(fù)債狀況#65377;

4.創(chuàng)新型流動性管理工具#65377;2007年12月建立的定期拍賣工具(Term Auction Facility，TAF)，通過招標(biāo)拍賣方式向合格的存款類金融機(jī)構(gòu)主動提供融資，貸款利率由拍賣過程決定，可避免單個銀行求助時的聲譽(yù)問題和擠兌風(fēng)險#65377;截至2008年底，已為商業(yè)銀行提供1萬多億美元資金#65377;2008年3月推出的定期證券借出工具(Term Securities Lending Facility，TSLF)，交易商可用聯(lián)邦機(jī)構(gòu)券#65380;住房抵押貸款支持證券等非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)債券作抵押 ，通過招標(biāo)方式從美聯(lián)儲借出高流動性國債#65377;TSLF與TAF主要區(qū)別在于后者限于存款類金融機(jī)構(gòu)，而TSLF面對的是深陷困境的投資銀行#65377;

貝爾斯登事件直接催生出一級交易商信貸工具(Primary Dealer Credit Facility，PDCF)，該金融工具允許美聯(lián)儲在緊急狀況下向一級交易商提供隔夜貸款#65377;它與貼現(xiàn)窗口最重要的區(qū)別是貼現(xiàn)窗口只由商業(yè)銀行使用，PDCF則為一級證券交易商(主要為投資銀行)提供流動性#65377;

美國第四大投行雷曼兄弟倒閉以后，規(guī)模3萬多億美元的美國貨幣市場基金流動性出現(xiàn)問題#65377;美聯(lián)儲于2008年9月19日推出資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)貨幣市場基金流動性工具(Asset-Backed Commercial Paper MMMF Liquidity Facility，AMLF)，通過向銀行貸款，使其能夠從貨幣市場基金購入高質(zhì)量的商業(yè)性資產(chǎn)支持票據(jù)，以此提高資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)市場乃至整個貨幣市場的流動性#65377;

2008年10月，美聯(lián)儲設(shè)立“特殊目的機(jī)構(gòu)”(Special Purpose Vehicles，SPV)，啟動商業(yè)票據(jù)融資工具(Commercial Paper Funding Facility，CPFF)#65377;即在財(cái)政部的支持下，SPV可直接通過一級交易商向合格發(fā)行者購買高質(zhì)量的商業(yè)票據(jù)和未擔(dān)保的資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)，以此緩解信貸緊縮#65377;貨幣市場投資人融資工具(the Money Market Investor Funding Facility，MMIFF)是美聯(lián)儲通過向上述SPV發(fā)放貸款，幫助其從投資人(主要是希望出售這些票據(jù)的貨幣市場基金)手中買入商業(yè)票據(jù)及存單信用證#65377;兩者的主要區(qū)別在于CPFF是直接從票據(jù)發(fā)行者手中購入票據(jù)，而MMIFF是從投資者手中購入，此舉相當(dāng)于變相向企業(yè)提供貸款，改變了美聯(lián)儲自20世紀(jì)30#65380;40年代以來從未向非金融類機(jī)構(gòu)放貸的歷史#65377;

(三)美國政府的其他干預(yù)措施

1.暫停賣空交易#65377;賣空(Shorting)是指交易者賣出當(dāng)時并不實(shí)際擁有的股票#65377;2008年7月15日，在房利美和雷曼等大型金融股連續(xù)大跌的背景下，SEC緊急推出限制“裸賣空”的禁令，杜絕對19家主要金融機(jī)構(gòu)股票的賣空;9月19日進(jìn)一步擴(kuò)展到799只金融股;10月2日又將暫停時間延長至30天，以防止股市劇烈波動#65377;

2.減稅#65377;為避免經(jīng)濟(jì)衰退，美國政府于2008年2月采取總額約為1680億美元的大幅退稅方案;10月提出總額高達(dá)1100億美元的#65380;面向企業(yè)和中產(chǎn)階級的減稅方案，為可再生能源業(yè)提供170億美元稅收優(yōu)惠，為2000萬受到替代性最低稅沖擊的納稅人提供1年稅收優(yōu)惠延期等#65377;另外，美國政府還降低了薪俸稅和消費(fèi)稅稅率#65377;

3.全球監(jiān)管協(xié)作#65377;美聯(lián)儲多次與歐洲#65380;加拿大#65380;日本等央行聯(lián)手采取擴(kuò)大貨幣互換協(xié)議為市場注資#65380;向金融機(jī)構(gòu)拍賣美元資金#65380;同步降息等舉措，涉及金額高達(dá)4000多億美元#65377;2008年10月美聯(lián)儲宣布將無限制提供美元給英格蘭銀行#65380;歐洲及瑞士央行，用以向私人金融機(jī)構(gòu)提供短期美元資金借貸#65377;美聯(lián)儲同時表示各國央行將持續(xù)合作，準(zhǔn)備采取任何必須措施，為短期資金市場注入足夠流動性#65377;

二#65380;此次危機(jī)美國政府救助的主要特點(diǎn)

此次美國政府救助措施的規(guī)?？涨?，為1929年以來的最大一次，與過去相比呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)#65377;

1.救助方式更加多元化#65377;不僅悉數(shù)運(yùn)用傳統(tǒng)救助方式，還大量使用逆向拍賣#65380;創(chuàng)新型流動性管理工具等新方法，甚至罕見地向大型投資銀行開放“貼現(xiàn)”窗口，并通過商業(yè)票據(jù)融資工具直接向商業(yè)企業(yè)提供流動性#65377;此外，美國國會還投票通過汽車業(yè)救助議案，向通用#65380;福特和克萊斯勒三家汽車廠商提供最多140億美元聯(lián)邦貸款#65377;救助工具之多#65380;范圍之廣在歷史上開創(chuàng)了先河[1]#65377;

2.救助措施緊跟形勢變化，呈現(xiàn)出累進(jìn)式特征#65377;在危機(jī)初期，救助以降息#65380;降低貼現(xiàn)率#65380;向金融市場注入流動性等措施為主#65377;隨著危機(jī)不斷加劇，美國政府被迫接管金融機(jī)構(gòu)或向金融機(jī)構(gòu)注資，美國國會最終通過了總額為7000億美元的“2008經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定緊急法案”，大規(guī)模的金融救援方案陸續(xù)出臺#65377;在危機(jī)的不同階段對銀行國有化救助方案的不同態(tài)度也反映出救助的遞進(jìn)特征#65377;危機(jī)初期，美國政府對銀行國有化方案未予考慮;隨著危機(jī)深入，國有化被提上議程;到最后，美國政府承認(rèn)，實(shí)行國有化是防止系統(tǒng)性危機(jī)的唯一出路，直接注資#65380;購買金融機(jī)構(gòu)股權(quán)是更有力和更快解決問題的方式[2]#65377;

3.救助措施有較強(qiáng)的針對性#65377;逆向拍賣#65380;定期證券借出工具#65380;一級交易商信貸工具等都是對少數(shù)問題金融機(jī)構(gòu)的定向救助，具有很強(qiáng)的精準(zhǔn)性#65377;鑒于贖買因次貸危機(jī)而受影響的問題債券和金融產(chǎn)品難以有效解決信貸緊縮，同時存在程序復(fù)雜#65380;定價爭議等問題，美國政府及時對以“不良資產(chǎn)救助計(jì)劃”為核心的7000億美元救市方案進(jìn)行了重大調(diào)整，改為向銀行及其它金融機(jī)構(gòu)注資，以及支持銀行系統(tǒng)外的證券化信貸市場，以緩解非金融企業(yè)的融資困難，提高了紓困金融機(jī)構(gòu)的效率#65377;

4.金融機(jī)構(gòu)去杠桿化加大了救助難度#65377;2002年以來美國金融機(jī)構(gòu)的桿杠率一路上升，投資銀行的桿杠率一度超過40倍#65377;危機(jī)來臨后，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“去桿杠化”，以降低整體負(fù)債比率，其本質(zhì)是信用收縮，2008年美國銀行信貸增長率由過去5年的平均11%下降到5%左右#65377;而糾正過度杠桿效應(yīng)導(dǎo)致了一個惡性循環(huán):竭力出售資產(chǎn)拉低了資產(chǎn)價格，使得資產(chǎn)更難售出，迫使公司出售更多的資產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行更大幅度的資產(chǎn)減計(jì)#65377;“去桿杠化”放大了此次金融危機(jī)，也增加了救援成本#65377;

5.全球救市協(xié)調(diào)密度空前#65377;此次金融危機(jī)席卷全球，不論發(fā)達(dá)還是發(fā)展中國家的金融市場均出現(xiàn)大幅波動，各國經(jīng)濟(jì)增長速度急轉(zhuǎn)直下，全球金融危機(jī)需要全球聯(lián)手救助#65377;為穩(wěn)定市場信心，主要國家頻繁進(jìn)行雙邊和多邊協(xié)調(diào)，兼顧各方利益訴求，加強(qiáng)信息交流#65380;宏觀政策配合，為共同應(yīng)對危機(jī)奠定了合作基礎(chǔ)#65377;與20世紀(jì)30年代大蕭條時有關(guān)國家各自為政#65380;以鄰為壑的做法相比，此次危機(jī)救助過程中全球的協(xié)調(diào)力度大大增強(qiáng)#65377;

6.打破美國傳統(tǒng)的自由市場理念#65377;國有化金融機(jī)構(gòu)#65380;禁止賣空#65380;救助投資銀行#65380;救助汽車公司等措施，顯然有悖于美國市場經(jīng)濟(jì)的基本原則，有悲觀者認(rèn)為，少數(shù)融資者的利益將損害資本主義體系的基本運(yùn)作#65377;為減少阻力，美國政府強(qiáng)調(diào)對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)在規(guī)模#65380;范圍和時間上都是有限制的#65377;但是，這次救助仍將在較大程度上影響美國市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，美國的市場基礎(chǔ)和市場參與主體的行為預(yù)期也已被動搖#65377;

三#65380;對我國金融維穩(wěn)的啟示

據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)80年代至90年代末，全球共發(fā)生108次金融危機(jī)，絕大多數(shù)發(fā)展中國家都難逃金融危機(jī)的厄運(yùn)#65377;認(rèn)真總結(jié)美國等國家金融危機(jī)救助的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對于維護(hù)我國金融穩(wěn)定具有重要意義#65377;

1.危機(jī)救助的時機(jī)至關(guān)重要#65377;金融危機(jī)具有蔓延快#65380;影響大的特點(diǎn)#65377;國際貨幣基金組織曾提出危機(jī)救助的3“T”標(biāo)準(zhǔn)，即針對性(Targeted)#65380;暫時性(Temporary)和及時性(Timely)#65377;適當(dāng)?shù)臅r機(jī)和有力的措施對切斷危機(jī)發(fā)生和擴(kuò)散傳導(dǎo)的路徑，對于在短期內(nèi)幫助市場恢復(fù)信心至關(guān)重要#65377;市場普遍認(rèn)為，危機(jī)發(fā)生后美國出臺《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》#65380;向銀行注資和美聯(lián)儲購買商業(yè)票據(jù)等救市措施姍姍來遲，救助措施對重建信心的作用大打折扣[3]#65377;

2.要力爭在第一時間恢復(fù)市場流動性和信心#65377;從國際金融危機(jī)的歷史中可以發(fā)現(xiàn)，金融危機(jī)首先表現(xiàn)為流動性危機(jī)#65377;在危機(jī)救助時，要本著“急則治表，緩則治本”的原則，在第一時間恢復(fù)市場流動性#65377;解決流動性危機(jī)的辦法，主要是確保銀行和其他金融機(jī)構(gòu)可以從央行無限制地籌集到所需資金，消除金融市場的恐慌，恢復(fù)市場信心，此即19世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴杰特提出的“在中央銀行承諾的支持下自由借款”，被稱為“巴杰特法則”#65377;

3.嚴(yán)格限制救助范圍，防止道德風(fēng)險#65377;救助可能導(dǎo)致金融利潤私有化而風(fēng)險和損失社會化，引發(fā)道德風(fēng)險，破壞市場紀(jì)律#65377;因此，宜將救助范圍限制于有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)，以及有償付能力但遭遇流動性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu);在救助部分機(jī)構(gòu)的同時，也應(yīng)讓一部分機(jī)構(gòu)依法破產(chǎn)#65377;在我國，出于維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，對一些資不抵債的機(jī)構(gòu)往往不得不墊付存款人的存款，但要嚴(yán)厲追究責(zé)任人的民事和刑事責(zé)任，加強(qiáng)問責(zé)制#65377;

4.妥善處理好金融創(chuàng)新和風(fēng)險監(jiān)管的關(guān)系#65377;此次危機(jī)暴露出美國金融創(chuàng)新超出對風(fēng)險的識別#65380;控制能力以及監(jiān)管部門的監(jiān)管能力#65377;金融創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動力，也是金融體系發(fā)展的必由之路，尤其在我國金融業(yè)發(fā)展相對滯后#65380;金融創(chuàng)新明顯不足的國情下，深化金融創(chuàng)新仍然是我國的一項(xiàng)長期任務(wù)#65377;借鑒美國金融危機(jī)的教訓(xùn)，我們有必要在穩(wěn)步推進(jìn)金融創(chuàng)新的同時，提高對金融創(chuàng)新風(fēng)險管理和監(jiān)管的有效性，做到“管得住#65380;放得開”，把金融創(chuàng)新的風(fēng)險限制在可控范圍內(nèi)#65377;

5.建立有效的問題金融機(jī)構(gòu)處置制度和程序#65377;目前，我國有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和處置的立法和程序尚不完善#65377;現(xiàn)實(shí)中，我國金融機(jī)構(gòu)的退出基本上由地方政府主導(dǎo)，以行政手段為主，處理金融機(jī)構(gòu)時缺乏統(tǒng)一的程序，通常是一事一議，隨意性較大#65377;因此，建議在新的《破產(chǎn)法》基礎(chǔ)上盡快制訂有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的行政法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算的程序加以明確#65377;監(jiān)管機(jī)構(gòu)要積極探索和積累問題金融機(jī)構(gòu)處置的實(shí)踐，提高處置效率#65377;

參考文獻(xiàn):

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US Government Rescue Plans in Sub-prime Debt Crisis and the Lessons from Them

XIE Ling-ling

(Planning and Development Center，Office of the Corporate Banking Management

Committee，China Minsheng Banking Corporation，Beijing 100026，China)

Abstract: Due to the excessive lending in the housing market， the sub-prime debt crisis has brought an unprecedented catastrophe to the US and global economy. The governments of advanced countries， especially the United State， have taken various rescue plans， making efforts to avoid the possible economic meltdown. To learn the rescue mechanism by heart， will help to improve the ability to deal with any possible complicated situation， and maintain financial stability in China.

Key words: fnancial cisis;rscue plan; direct intervention; indirect intervention; financial stability