貿(mào)易報復(fù)傷害誰？國會對華政策反思

編輯：楊政文

2007年，一項關(guān)于中國操縱貨幣的新證據(jù)又被提交到國會。盡管中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)展不錯，但只要提案發(fā)起人不撤銷提案，提案還是會贏得眾多國會議員的支持?，F(xiàn)在，脆弱的美國經(jīng)濟(jì)和中國的反抗能夠?qū)鴷兴|動嗎?

最近，即便貨幣問題沒有提交給國會，但其他問題也足以產(chǎn)生類似的影響。美國國會主要是借助一些懲罰性措施企圖對中國的行為產(chǎn)生影響。比如反傾銷和關(guān)稅報復(fù)，向世貿(mào)組織提出申訴等，不過，一些國會議員也在尋求其他的解決辦法。

中美兩國經(jīng)濟(jì)體雙邊關(guān)系的發(fā)展和碰撞是希望對中國采取報復(fù)行為的人無法想象的。美國的懲罰措施在一定條件下可能影響中國對美國市場的占有，但更有可能是一無所獲的。不過，這些措施對美國自己會產(chǎn)生傷害卻是肯定的，還會激起中國尋求在世貿(mào)組織框架內(nèi)的報復(fù)行為。

中美兩目的雙邊貿(mào)易和投資迅速發(fā)展，成果斐然，使兩國均從中受益，一些關(guān)鍵問題根植于兩國的實(shí)際交往中，假如這樣的合作關(guān)系戛然而變，連基礎(chǔ)都不存在了，即使花費(fèi)了巨大代價，也不一定能取得好的效果。兩國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和彼此競爭主要依賴自己健康的國內(nèi)政策，而不能采用過于激進(jìn)好斗的態(tài)度，美國不能對中國出口的增長采取敵視態(tài)度，動不動就要報復(fù)。這樣看來，國會應(yīng)該重新思考自己的政策目標(biāo)。

可行的辦法是改變稅收政策，提高美國企業(yè)的競爭力，增加美國居民儲蓄。中美關(guān)系的處理中，美國應(yīng)當(dāng)使用雙邊和多邊手段鼓勵中國經(jīng)濟(jì)改革，防患于未然，對于一些重要的競爭行為和價格爭議，不能僅靠政策和經(jīng)濟(jì)干預(yù)來解決，應(yīng)該加強(qiáng)美國企業(yè)的競爭力，這樣有助于改善中美貿(mào)易的不平衡問題。

緊張的源頭

毫不奇怪，國會希望對中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行立法規(guī)范。中美間龐大的投資貿(mào)易量使兩國受益無窮，但經(jīng)濟(jì)的差異和雙邊關(guān)系存在的一些問題也為兩國經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展埋下了隱患。中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系中最明顯的問題是存在大量的、長期的貿(mào)易不平衡(2008年中國對美貿(mào)易順差達(dá)到2660億美元)。2008年年底，中國官方已經(jīng)積累了1.95萬億美元外匯儲備，自從鄧小平30年前開啟了中國改革開放的大門以來，中國外匯儲備規(guī)模便逐年增長。過去20年里，中國對美貿(mào)易盈余達(dá)到1.86億美元的規(guī)模。在這種情況下，中國的外部經(jīng)濟(jì)關(guān)系引起了人們的注意，特別是美國的反應(yīng)比較強(qiáng)烈。

貿(mào)易不平衡有時候被描述為美元從美國流入中國，被看做是美國損失了工作機(jī)會。不錯，美元是流入了中國，但商品也叢中國流入美國，這樣的貿(mào)易是劃算的，美國消費(fèi)者和美國公司實(shí)際上每天都在進(jìn)行這樣的交易。

失業(yè)是一個很難討論清楚的問題，但有一點(diǎn)是可以肯定的，美國的失業(yè)問題取決于國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)變化，而不是中美關(guān)系。對美國人來說，衣服、家具、玩具等制造業(yè)已經(jīng)沒有多少利潤空間，美國的勞動生產(chǎn)率也不可能退回到這些低利潤的行業(yè)中去。在處理中美貿(mào)易問題時，國會如果對這些問題避而不談，就會失去更好方案和機(jī)會。

然而，討論中美貿(mào)易鴻溝本身其實(shí)并沒有多少實(shí)際意義，這個數(shù)據(jù)反映的是兩國經(jīng)濟(jì)的不平衡，特別是美國儲蓄不足，中國消費(fèi)不足的反差特別巨大。從短期來看，中美間的巨大不平衡有著必然原因。美國對中國的貿(mào)易赤字更深刻地反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的扭曲，其替罪羊就是中國所謂操縱匯率的問題，這是引起美國國會憤怒的源頭之一。

人民幣匯率的爭論顯得雜亂無章。人民幣兌美元匯率實(shí)際上取決于人民幣與其他貨幣的幣值。2005年7月，人民幣匯率小幅變化，3年中，人民幣兌美元升值了18％，兌其他貨幣綜合升值11％。全球?qū)χ袊呐e動表現(xiàn)出歡迎姿態(tài)，這不是因為人民幣一下子升值了多少，而是表明中國愿意在匯率問題上作出讓步。不幸的是，后來的情況又向不平衡方向發(fā)展。2008年7月以來，人民幣真實(shí)匯率又上升了11％，但人民幣對美元的匯兌仍被嚴(yán)格控制，這使國會再一次燃起了憤怒的火焰。

除了匯率問題，奧巴馬政府和國會已經(jīng)將氣候變化問題引入雙邊談判，一美國高級官員已經(jīng)為氣候問題開始了北京之旅，但直到現(xiàn)在仍沒有多少實(shí)質(zhì)性結(jié)果，多是外交語言。雙方如果要在削減溫室氣體排放問題上取得真正的進(jìn)展，就必然會對中國經(jīng)濟(jì)造成巨大影響，因為自從2000年以來，中國占全世界溫室氣體排放增量三分之二。有人建議，要使中國自愿接受溫室氣體排放要求，只能通過二氧化碳關(guān)稅才能達(dá)到目的。

另一方面，更傳統(tǒng)的貿(mào)易問題首先表現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量方面，北京加入WTO時已經(jīng)對世界作出了承諾。最近4年來，中國出口產(chǎn)品頻出安全問題，比如兒童玩具和含鉛涂料。中美貿(mào)易規(guī)模巨大，類似的問題不少，需要雙方協(xié)商才能得到解決。

從2001年年底中國加入世界貿(mào)易組織以來，中國是否履行承諾一直是全世界十分關(guān)注的問題。中國從一開始就對外資銀行的擴(kuò)展采取了抑制行為，不愿意給外資銀行國民待遇。此外，中國在汽車零部件問題上的行為，也同WTO規(guī)則有所沖突，引起世界的廣泛批評。最終，中國表面上接受了世貿(mào)規(guī)則。

類似的問題也出現(xiàn)在中國內(nèi)部的主要經(jīng)濟(jì)部門。中央控制的企業(yè)實(shí)際上是政府部門代表行使控制權(quán)，它們是實(shí)際上的所有者。這些國有企業(yè)常常在人事上接受部門的指派，并從政府那里享受競爭方面的保護(hù)，它們還從國有銀行獲得廉價貸款，土地對它們來說也很容易獲得。中國政府在中美貿(mào)易糾紛中扮演了十分強(qiáng)有力的作用，比如匯率控制，經(jīng)濟(jì)的虛假刺激，這些手段使中國貿(mào)易盈余急劇擴(kuò)大。

很多國會成員都希望采取有影響的行動。早在經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)前就有一些議員希望延遲中國作為WTO成員國的權(quán)利和資格，還有部分議員要為雙邊經(jīng)濟(jì)活動設(shè)置障礙。

橫生枝節(jié)的匯率和產(chǎn)品問題

經(jīng)濟(jì)危機(jī)和美國貿(mào)易赤字的迅速擴(kuò)大使要求對中國采取懲罰措施的聲音越來越強(qiáng)烈，一些人也致力于對華貨幣政策的報復(fù)行動。美國國會參眾兩院提出的旨在迫使人民幣匯率升值的法案H.R.237g已取代了2007年的H.R.782。這些法案通過列出一大堆恐怖的懲罰性關(guān)稅來懲罰中國的貨幣操縱行為，而貨幣操縱下幣值的低估實(shí)際上成為中國對國內(nèi)出口企業(yè)的“非法”補(bǔ)貼。由于美國財政部不愿意在貨幣問題上再找中國的麻煩，這些議員就通過商務(wù)部向中國施壓。

他們目的很明顯，就是要迫使中國對人民幣重估。不過，現(xiàn)在匯率和貿(mào)易赤字之間的關(guān)系越來越不明顯了，在這種情況下，議員的行動可能會很難達(dá)到自己的目的。2005年72后的3年中人民幣升值了20％，人民幣升值前的12個月中，美國對華貿(mào)易赤字為1860億美元，而升值19％后，2007－2008年的12個月間，貿(mào)易赤字達(dá)到了2610億美元。這樣看來，人民幣升值其實(shí)和縮小中美貿(mào)易不平衡沒有多少直接的關(guān)系。其原因是中國經(jīng)濟(jì)非市場化表現(xiàn)，對這個問題，美國國會已經(jīng)在其他法案中有所關(guān)注。對中國政府來說，受管制的匯率不過是一項利用的工具。NT匯率，中國還有其他工具足以用來抵消升值對美元的影響。

美國國會議員對中國就匯率問題的一切反應(yīng)都十分關(guān)心。如果中國是在美國的壓力下升值人民幣，那么它也會提高出口退稅抵消掉匯率對出口產(chǎn)生的不利影響。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)危機(jī)對全球需求產(chǎn)生緊縮作用，中國已經(jīng)利用這個辦法刺激出口了。

為了達(dá)到目的，國會必須報復(fù)中國出口退稅的提案合法化。這些做法正是美國商界和貿(mào)易合作伙伴最反對的貿(mào)易保護(hù)主義。糟糕的是，中國出口退稅在世貿(mào)組織那里已經(jīng)合法化了，美國的報復(fù)措施根本沒有起到任何作用。由于許多國家都對外匯進(jìn)行管制，如果美國對中國采取行動，這些國家會擔(dān)心下一個被報復(fù)的是自己。

人民幣管制實(shí)際上對美國也不全是壞處。在本輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，很多東亞國家的貨幣都是可自由兌換的。上一輪金融危機(jī)爆發(fā)的20世紀(jì)90年代，中國承諾人民幣不貶值實(shí)際上幫了美國的忙，如果人民幣在那個時候隨市場貶值，美國及其盟國的經(jīng)濟(jì)利益將受到極大的損害。在過去幾年里，懲罰中國的貨幣管制行為是不明智的，不會給美國帶來多少實(shí)際利益。

H.R.2155法案以產(chǎn)品質(zhì)量和安全為由禁止向中國進(jìn)口鋼材、水泥和裝修涂料，這是美國國會對中國近年來屢屢出現(xiàn)的產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的必然反應(yīng)。議員們以安全為由列舉了11種禁止的中國產(chǎn)品名單，以后他們還會提出更多的名單。在這一點(diǎn)上，產(chǎn)品安全問題會給中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系帶來更大的麻煩，因為這個問題已經(jīng)不單純是貿(mào)易保護(hù)主義了。比如H.R.2155法案將中國的水泥和涂料列為危險產(chǎn)品，后來由于美國鋼鐵業(yè)為逃避來自中國的競爭向國會施壓，鋼鐵也被列入名單，這也是貿(mào)易保護(hù)主義和產(chǎn)品安全的綜合結(jié)果。

中國市場經(jīng)濟(jì)的地位

國會對中國的行動越來越深入和廣泛，已經(jīng)挑戰(zhàn)了雙邊貿(mào)易的基本原則。比如，《非市場化經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易補(bǔ)償法案2009》(Nonmarket EconomyTrade Remedy Act of 2009.H.R.499)將中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)視為扭曲的市場，對中國采用一般性的關(guān)稅稅則，關(guān)稅名錄中含有很多政府強(qiáng)制要求，使執(zhí)行部門無法慮及這樣的政策會產(chǎn)生怎樣的后果。這些強(qiáng)制的條款禁止諸多美國公司與非市場經(jīng)濟(jì)國家進(jìn)行交易。盡管H.R.499法案觸及了中美雙邊貿(mào)易的核心，對中國經(jīng)濟(jì)整體的非市場經(jīng)濟(jì)問題也作了描述，但該法案對中國的經(jīng)濟(jì)特性還是缺乏足夠的理解。

美國不會通過國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接干預(yù)與中國競爭，更不會從中受益。北京和中國地方政府為了應(yīng)付H.R.499法案下的系列關(guān)稅懲罰，會通過增加補(bǔ)貼抵消其作用。法案實(shí)際上明顯對那些沒有采取補(bǔ)貼手段進(jìn)行競爭的企業(yè)進(jìn)行了懲罰，使那些獨(dú)立于政府運(yùn)營的中國企業(yè)深受其害，結(jié)果是強(qiáng)化了對方利用非市場手段戰(zhàn)勝關(guān)稅報復(fù)的做法。在這種情況下，國會還會加重關(guān)稅報復(fù)，從而陷入貿(mào)易保護(hù)的惡性循環(huán)。這樣，H.R.499在中美關(guān)系中的作用將走向反面。

盡管中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，但基本的貿(mào)易原則還是適用的。無論是否符合世貿(mào)規(guī)則，所有進(jìn)口限制政策最終傷害的都是消費(fèi)者。確實(shí)，中國受到懲罰，美國的消費(fèi)者也同樣受到了傷害。

美國應(yīng)該怎么做

2009年前5個月里，美國國際貿(mào)易委員會將部分中國產(chǎn)品列入了調(diào)查名單，這些名單的開列，美國對中國的態(tài)度好像比其他國家更堅決，而這些措施也有可能違背WTO原則。美國國際貿(mào)易委員會還對中國的工會問題感興趣，因為一些美國人認(rèn)為，中國工會制度的缺陷對美國產(chǎn)品構(gòu)成了威脅。即便受指控的中國公司沒有傾銷和補(bǔ)貼嫌疑，工會問題也會成為美國報復(fù)的借口。

很多決定天然就是愚蠢的。更嚴(yán)重的是，這樣做將使美國在國際貿(mào)易談判中站在錯誤的一邊，從而破壞美國為建立開放的全球市場體系所作的努力。

全球貿(mào)易體系中，中國在供應(yīng)鏈條中的地位由于采用廉價勞動力而備受爭議。首先，來自中國的進(jìn)口商品的競爭力主要體現(xiàn)在價格上，懲罰性關(guān)稅的最終結(jié)果也只能被轉(zhuǎn)嫁到終端消費(fèi)者，最終受害的也只能是這些消費(fèi)者。其次，來自中國制造業(yè)的競爭足夠強(qiáng)大，美國有這樣的對手有其有利的一面，可以借以提高美國企業(yè)自身的競爭力。再次，也就是最重要的一點(diǎn)，針對中國的貿(mào)易保護(hù)主義根本不會增加美國就業(yè)機(jī)會。如果中美貿(mào)易達(dá)到平衡，來自墨西哥、越南和其他對中國構(gòu)成競爭的國家的進(jìn)口將大為增加，這些產(chǎn)品的生產(chǎn)成本仍比美國國內(nèi)要便宜得多。相反，現(xiàn)在中國的勞動成本將有所增加：出口到美國的產(chǎn)品價格也會有所上揚(yáng)。如果美國對華采取嚴(yán)厲的制裁措施，美國貿(mào)易赤字或許會減少，但這樣的貿(mào)易關(guān)系仍然會被其他國家所替代，情況不會從根本上好轉(zhuǎn)。假如對中國采取粗暴的制裁，用不了多久，國會就會聽到要求制裁其他貿(mào)易伙伴的聲音。貿(mào)易保護(hù)主義對全球化百害而無一利，甚至連保護(hù)的目的都不能達(dá)到。更嚴(yán)重的是，針對中國的貿(mào)易保護(hù)將激起中國對美國進(jìn)口的貿(mào)易報復(fù)。

美國無能為力了嗎?實(shí)際上，國會已經(jīng)對中國經(jīng)濟(jì)中非市場化缺陷了解至深。中國在這方面的進(jìn)步將為中美雙方帶來切實(shí)的利益。不過，國會開出的藥方對中國經(jīng)濟(jì)的市場化改革和美國經(jīng)濟(jì)的改進(jìn)都沒有好處，國會應(yīng)該重新思考自己的思路。

一些國會提案對中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系的維護(hù)也是有好處的。比如H.R.2310，有助于鼓勵美國小公司向中國出口，這比單純限制從中國進(jìn)口的效果要好得多。H.R.2312鼓勵中美能源和環(huán)境合作，特別是二氧化碳回收技術(shù)。在氣候變化問題上，中美之間進(jìn)入了良性合作軌道，因為二氧化碳的回收處理比單純征收排放稅和其他限制手段的效果要好得多。

國會應(yīng)該在處理問題的效果上下工夫。美國同中國的貿(mào)易額從1998年不到美國GDP的1％增加到2008年的3％。這樣，大量跨國公司涉足中美貿(mào)易，出一些產(chǎn)品安全問題也不足為怪。

不過，如果缺乏健全的質(zhì)量控制體系，貿(mào)易中也會不可避免地出一些問題，甚至演變成悲劇?，F(xiàn)在，在新規(guī)則的調(diào)整下承受一些小型的貿(mào)易摩擦，可能要比引起公眾憤怒要好些。對中國來說，加強(qiáng)產(chǎn)品安全建設(shè)不僅在政治上有利，對長期的商業(yè)擴(kuò)張也是有好處的。

中美雙邊的主要問題還是雙方經(jīng)濟(jì)的重組，彼此摩擦的根源在于各自內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)問題。對美國來說，要處理好的國內(nèi)問題，包括提高企業(yè)競爭力，增加居民儲蓄意愿，提高勞動力質(zhì)量。要減少貿(mào)易赤字，美國就必須增加國內(nèi)居民儲蓄，國會也應(yīng)該以鼓勵儲蓄為目的，對稅收和利率政策進(jìn)行調(diào)整。

在這種情況下，美國企業(yè)才會在中國進(jìn)口面前表現(xiàn)出競爭力，為中國提供更好的商品和服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，美國必須簡化公司稅制。如果雙方都把貿(mào)易赤字放在優(yōu)先解決地位，那么事情就好辦了。這樣做不會對累進(jìn)的個人所得稅產(chǎn)生影響，在沒有政府干預(yù)的情況下對減少貿(mào)易赤字和增加就業(yè)機(jī)會也是有好處的。

幫助工人就業(yè)需要政府采取行動，扭曲的市場卻會惡化就業(yè)形勢。由于勞動力相對昂貴，美國對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的需求不再強(qiáng)烈，在這種情況下，一些商品從中國進(jìn)口就成為必需，同時對其他國家的進(jìn)口需求也在增加，所以將報復(fù)目標(biāo)對準(zhǔn)中國解決不了問題。相反，增加對工人的培訓(xùn)和教育可以使美國比較優(yōu)勢相對維持較長的時間。

WTO也是協(xié)調(diào)中美貿(mào)易必不可少的渠道。美國應(yīng)該在使用WT0手段解決無效的情況下再采用懲罰措施。比如，運(yùn)用WTO現(xiàn)有的規(guī)則，盡可能對這些規(guī)則進(jìn)行延展利用，使多啥回合的成果規(guī)則化。當(dāng)金融服務(wù)信息被規(guī)范之后，WTO規(guī)則就可以利用來約束中國政府對市場的干預(yù)。此外，利用WTO協(xié)調(diào)中美貿(mào)易爭端還可以在爭議惡化之前就處理好補(bǔ)貼問題。

如果美國政府和國會最終決定單方面采取措施，他們也應(yīng)該對相關(guān)動機(jī)和懲罰措施加以說明。假如籠統(tǒng)地將中國經(jīng)濟(jì)作為懲罰的對象，不認(rèn)真加以鑒別，結(jié)果將弄巧成拙。任何對華經(jīng)濟(jì)報復(fù)的單方面措施都將使中國經(jīng)濟(jì)受到最大程度的歪曲。這是國會應(yīng)該重點(diǎn)調(diào)整的地方。

中國應(yīng)該怎么做

過去幾年來，中國在市場化改革上的松懈留下了很多問題，對中美關(guān)系產(chǎn)生了不良影響。匯率就是一個問題。中國應(yīng)該在實(shí)踐中放松緊盯美元的匯率制度，而不只在理論和口頭上表達(dá)出來，長期目標(biāo)應(yīng)該是完全實(shí)現(xiàn)人民幣的可自由兌換。2005年，北京宣布放松匯率管制，但人民幣緊盯美元而與歐元相反的錯誤仍在延續(xù)。這樣，在目前爆發(fā)的危機(jī)之下，很多中國高級官員又將問題歸結(jié)到美元身上，對美元多有抱怨，但他們并沒有想想，中國的匯率制度在其中起到了什么作用。

現(xiàn)在，中國首先要考慮的是將自己的經(jīng)濟(jì)從對匯率的依賴中解脫出來，放寬對人民幣的限制。對美國而言，粗暴地要求中國人民幣升值的做法也是簡單和錯誤的。中國央行每天都對人民幣匯率的運(yùn)行進(jìn)行指導(dǎo)，對美元匯率可以草率地更改，比如2008年夏天就是這樣。美國國會將中國作為非市場經(jīng)濟(jì)體系的判斷也不是沒有道理，市場化的解決途徑就是人民幣的自由兌換。

匯率問題是經(jīng)濟(jì)自由化中最容易鑒別的項目，但它不是最重要的內(nèi)容。對中美貿(mào)易影響最大的是中國國有企業(yè)從政府那里得到的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。比如零利息貸款，地租超低廉，對其他進(jìn)口產(chǎn)品的價格控制，地方控制下的壟斷利潤等。很多中國企業(yè)向美國輸入價格低廉的商品，但他們?nèi)匀挥绣X可賺，因為他們的生產(chǎn)成本實(shí)在是太低了。

中國企業(yè)最大的補(bǔ)貼來源是國有銀行。目前，資本成本很高，但在經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)之前這個問題根本沒有暴露出來。對那些貸款人和貸款的實(shí)際償還者來說，資本成本幾乎為零。在中國，資本流動顯得廉價而低效。在目前的匯率政策下，央行必須采用寬松的利率政策。但是，行政指令下的貸款和資本流動卻無法形成真正的市場利率。即便經(jīng)濟(jì)仍不景氣，中國的經(jīng)濟(jì)刺激計劃卻能掀起一場貸款狂潮，可以想象，其中很多貸款都無法償還，而銀行在考慮貸款的時候，政治因素仍然是優(yōu)先的。