出租車罷運(yùn)、公司制與政府管理理念

出租車罷運(yùn)的日益普遍和高發(fā)，提醒我們它已經(jīng)不是少數(shù)城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題，而似乎是壟斷的出租車管理體制下難以避免的結(jié)果。

近年來，早已有之的出租車罷運(yùn)事件出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。一是發(fā)生頻繁加快，二是發(fā)生了強(qiáng)迫罷工的暴力行為，如砸搶未停運(yùn)出租車，毆打出工司機(jī)等，相應(yīng)地，警方也開始對暴力分子追究法律責(zé)任，事態(tài)有了一定程度的升級。三是罷運(yùn)司機(jī)的訴求不再局限于降低車份、調(diào)高運(yùn)價、給予補(bǔ)貼等，而是出現(xiàn)了對現(xiàn)行出租車管理制度的懷疑和挑戰(zhàn)，要求政府取消出租車的經(jīng)營形式限制和數(shù)量限制，使目前向公司繳納押金和車份的司機(jī)可以轉(zhuǎn)為個體經(jīng)營。這雖然尚未成為主流，但有抬頭之勢。此外，實(shí)行個體經(jīng)營制的溫州出租車司機(jī)的罷運(yùn)，個體車主對政府主導(dǎo)的經(jīng)營權(quán)收回、調(diào)整不滿引發(fā)的罷運(yùn)，呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣化的趨勢。

出租車罷運(yùn)的日益普遍和高發(fā)，提醒我們它已經(jīng)不是少數(shù)城市因行政能力低下造成的特殊和具體的問題，而似乎是壟斷的出租車管理體制下難以避免的結(jié)果。要預(yù)防和徹底解決罷運(yùn)問題，必須對公司制的出租車管理模式進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革。而模式是管理理念的產(chǎn)物，公司制的變革必須從轉(zhuǎn)變政府管理理念開始。

國際模式多樣化

將中國出租車行業(yè)的公司制放到世界范圍內(nèi)比較，其特別之處非常明顯。世界上出租車行業(yè)的管理并無一定之規(guī)，而是多種模式共存。既有完全開放的市場，也存在不同的限制。主要是市場準(zhǔn)入限制，它包括對經(jīng)營者(許可權(quán))的限制——主要體現(xiàn)在是否允許個體戶經(jīng)營者存在，對數(shù)量控制的控制——主要通過限制牌照進(jìn)行，標(biāo)準(zhǔn)限制——比如對司機(jī)和出租車型等的要求，以及地區(qū)限制。還包括租價管制，以及政府是否給予出租車行業(yè)稅費(fèi)減免、油價等補(bǔ)貼等。而在中國的公司制下，實(shí)行的是嚴(yán)格的經(jīng)營方式限制和數(shù)量限制，兩者同時并存，這在世界各國也是比較少見的。大多數(shù)國家并不禁止個、人成為出租業(yè)經(jīng)營者，世界主流是個人和小型企業(yè)、合作社等經(jīng)營形式，大公司只是例外。這一點(diǎn)上與中國公司制最相類似的是新加坡，但該國不存在數(shù)量限制，也就較難發(fā)生高額車份的情況。

細(xì)究之下，會發(fā)現(xiàn)不同國家和地區(qū)對各種限制手段的取舍，與政府對出租車行業(yè)的定位以及政府在行業(yè)管理中的角色定位有本質(zhì)關(guān)系。日本、中國臺灣、愛爾蘭、荷蘭等地，不將出租車行業(yè)看成特殊行業(yè)，而是交由開放市場充分競爭。韓國將出租車行業(yè)作為解決社會就業(yè)的一個重要渠道，因此不但限制較少，還實(shí)行低稅收政策。印度政府認(rèn)為出租車承擔(dān)公共交通任務(wù)，作為生活的必需品政府應(yīng)讓司機(jī)與乘客都享受到好處，因此對個體經(jīng)營的低檔出租車不收取任何稅費(fèi)，并且對個人經(jīng)營者買車提供補(bǔ)貼。香港則因人多地少實(shí)行數(shù)量控制。由此可見，政府對于出租車行業(yè)的不同觀念，對不同模式的形成起到?jīng)Q定的作用。公司制：壟斷下的麻煩制造者

中國也不例外。公司制基本成型于20世紀(jì)90年代初期，原因是政府認(rèn)為從業(yè)者過多，空駛率高，占用城市路面且污染空氣，另外出租車作為城市的窗口，從業(yè)者應(yīng)具備較高的素質(zhì)，而個體戶的零散狀況不利于管理。這確實(shí)代表了政府當(dāng)年的典型執(zhí)政思維。思想仍受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，對市場力量不信任，不相信充分競爭能帶來合理的數(shù)量和利潤，輕率地動用行政力量去干預(yù)市場，帶來了數(shù)量控制。大政府即管理型政府的定位，使其不信任司機(jī)能夠在儀表、不拒載等方面進(jìn)行個人自律和同業(yè)自律，而是需要自上而下地“管”起來。由于面對眾多個體從業(yè)者政府在管理上存在困難，才傾向于采用公司制，而不再發(fā)展個體制。這種理念的進(jìn)一步發(fā)展，就是由政府主導(dǎo)的公司兼并重組，為將公司“做大做強(qiáng)”，犧牲了小型的出租車公司。

目前，公司制已形成了嚴(yán)重的壟斷。想成為出租車司機(jī)，只能加入某一公司，而不可能自己申請到執(zhí)照。而出租車公司也不是可以隨便開辦的，基本上申請成立新的公司很難。新增的出租車牌照也基本上是在現(xiàn)有公司內(nèi)部分配。這種壟斷不但是公司這種經(jīng)營形式的壟斷，更是幾家特定的公司壟斷，并趨向于向幾家大公司集中。造成了企業(yè)非市場主體地位、行業(yè)管理非市場機(jī)制的現(xiàn)狀。壟斷的后果無須多言，無非是行業(yè)整體的高利潤和行業(yè)內(nèi)公司與司機(jī)的利益分配失衡。

但是，值得注意的是，高發(fā)的罷運(yùn)事件說明公司制已不能完成分擔(dān)政府管理職能的重任，反而成為一種“麻煩制造者”。原因在于壟斷制度保證了其對司機(jī)的“壓榨”，司機(jī)在不勝重負(fù)后，因其悲慘境地是市場管制的結(jié)果，就會要求作為政策制定者的政府出面解決問題，而不是去找公司。在缺乏溝通渠道的情況下，因政府對公眾利益即大眾出行負(fù)有責(zé)任，就會采取罷運(yùn)等方法來“要挾”政府而非公司。政府成為罷運(yùn)事件的一方主角，而不像資本主義國家那樣，罷工是勞資雙方矛盾的爆發(fā)。政府如果滿足司機(jī)訴求提高運(yùn)價，將行業(yè)內(nèi)利益分配冷熱不均轉(zhuǎn)化為進(jìn)一步謀取行業(yè)壟斷利益，就會損害廣大乘客的利益。又因其很難禁止數(shù)量限制產(chǎn)生的“黑車”問題，又會給罷運(yùn)的司機(jī)以口實(shí)。因此，壟斷制下，在司機(jī)被逼到罷運(yùn)之前，政府似乎通過公司的管理而得到了低成本高效率，而在罷運(yùn)之后，卻值得注意的是，罷運(yùn)事件說明公司制已不能完成分擔(dān)政府管理職能的重任，反而成為一種“麻煩制造者”。還是要由其自己承擔(dān)壟斷制帶來的負(fù)面影響和麻煩。政府、司機(jī)和乘客都可能成為受害者，而得益者只有公司。

出租車現(xiàn)行管理模式背后的政府理念既已過時，公司制也起不到分擔(dān)政府管理壓力的作用，這就要求政府樹立新的出租車管理理念，并以此指導(dǎo)新的管理模式的形成。中國的政府部門在出租車行業(yè)中的職責(zé)，我認(rèn)為只有兩點(diǎn)：一是將出租車行業(yè)作為基本公交事業(yè)的補(bǔ)充，滿足公眾出行的需要，以維護(hù)公共利益。二是提供就業(yè)機(jī)會，保證司機(jī)的基本勞動條件和收入。具體地說，要求政府對出租車屬于公共事業(yè)或市場行為進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的定性，如作為公共事業(yè)發(fā)展，則不能與民爭利，而要盡量減少稅收多給司機(jī)提供補(bǔ)貼，如作為市場行為，則不要過多地用行政權(quán)力去干涉。對各項(xiàng)有“拍腦袋”之嫌的限制措施，要對其后果進(jìn)行全面準(zhǔn)確的科學(xué)評估。政府更不能將自己的管理方便與否，作為對市場準(zhǔn)入進(jìn)行限制的理由。

而出租業(yè)其他各方的目標(biāo)也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。企業(yè)不要再試圖依靠壟斷賺取無風(fēng)險的利潤，而是賺取合理的管理和服務(wù)費(fèi)用。司機(jī)要正視出租車行業(yè)低門檻、低技術(shù)含量的現(xiàn)實(shí)，調(diào)低收入希望值，將訴求轉(zhuǎn)為合理的收入、合法的勞動強(qiáng)度，其努力的方向是成為個體經(jīng)營者從而獲得更高的收益。

改革制度慣性

轉(zhuǎn)變觀念才能找到合適的目標(biāo)，目標(biāo)正確才能形成適當(dāng)?shù)某鲎廛嚬芾砟Ｊ?。我建議從以下幾個方面加以考慮。

第一，在市場準(zhǔn)入方面，取消經(jīng)營方式限制和數(shù)量限制，同時加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)限制。以打破現(xiàn)有的行業(yè)壟斷，逐步實(shí)現(xiàn)市場化，同時避免“休克療法”的陣痛。對于個體車主，可以要求其必須已是出租車司機(jī)，并且已連續(xù)運(yùn)營數(shù)年無事故，具體的年限根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r決定。在韓國這個年數(shù)是5年，而日本則高達(dá)lO年。對于出租車司機(jī)，可以設(shè)置更加嚴(yán)格的資格考試。在日本，公司司機(jī)要求至少有3年駕駛經(jīng)驗(yàn)并考取“接待旅客許可證”；新加坡在通過考試外，還不得有犯罪前科在倫敦，據(jù)說取得出租車司機(jī)資格的難度不亞于取得律師執(zhí)照。這樣，可以讓被壟斷體制“剝削”的老司機(jī)，優(yōu)先成為出租車主，以彌補(bǔ)體制缺陷帶給其的損失，也避免過多人員一下?lián)砣脒@個行業(yè)。而對司機(jī)資格加以限制，有利于提高共個人素質(zhì)，保證服務(wù)質(zhì)量。

此外，還可以設(shè)立等級經(jīng)營。在韓國，連續(xù)10年無事故的出租車司機(jī)可以申請“模范出租車”經(jīng)營許可，從而收取較高的車費(fèi)。這既可鼓勵司機(jī)遵守交規(guī)、提高服務(wù)質(zhì)量，也可以給老司機(jī)提供一種制度性的補(bǔ)償。

另一個思路是在取消經(jīng)營方式限制和數(shù)量限制后，轉(zhuǎn)而對出租車營業(yè)地區(qū)加以限制。這主要是將現(xiàn)存“黑車”納入法制軌道，通過將其營業(yè)范圍限制在城市公共交通的“死角”和薄弱之處，既可以滿足民眾出行的需要，還不會對現(xiàn)有出租車秩序帶來過大的沖擊。在香港，不同顏色的出租車代表不同的營業(yè)地區(qū)范圍，紅色不存在限制，新界、九龍和香港島都可以去；綠色的限在新界地區(qū)營業(yè)；藍(lán)色的只能留在偏僻的大嶼山。而隨著營業(yè)地區(qū)的縮小，管理費(fèi)也相應(yīng)降低。這個經(jīng)驗(yàn)值得我們吸取。當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)限制和地區(qū)限制最好是選擇關(guān)系，而不是同時宴行。否則限制就會過嚴(yán)，而達(dá)不到“開放”市場之目的。

第二，禁止經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)租，對個體經(jīng)營者設(shè)置本人運(yùn)營時間要求，公司經(jīng)營者只允許直接雇用司機(jī)，而不得轉(zhuǎn)包。中國貧窮的剩余勞動力過多，即使市場開放，也會有人無力買車而只能當(dāng)司機(jī)。如不加以限制，還是會出現(xiàn)現(xiàn)有公司制下高額車份和溫州模式下的層層轉(zhuǎn)租問題。美國紐約規(guī)定，獨(dú)立車主本人運(yùn)營時間每年不得少于210天，也就是基本保證個體經(jīng)營者與司機(jī)身份的重臺，避免其成為純粹的食利階層。這是可借鑒的。

第三，鼓勵或者要求個體經(jīng)營者成立合作社或者加盟某一公司。意大利羅馬出租行業(yè)實(shí)行合作制，個體車主加入某臺作社并繳納一定服務(wù)費(fèi)，相關(guān)費(fèi)用自行承擔(dān)，收入也全部歸自己。臺灣有名的“臺灣大車隊(duì)”也是個體經(jīng)營者自己組織的。澳大利亞則實(shí)行加盟制，雖然牌照只能由個人購買，但必須加入一家公司運(yùn)營，公司承擔(dān)管理工作并負(fù)擔(dān)所有費(fèi)用，車主收取利潤分紅。這種制度下，雙方是合同關(guān)系。個體車主能保障自己的收益不被中間層盤剝，也可以改變業(yè)者過于零散缺乏競爭力的問題。

第四，引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)其在出租車登記、車價等政策制定、行業(yè)管理與培訓(xùn)方面的作用，以中立的地位來緩沖政府部門與出租車經(jīng)營者之間的直接沖突。日本的“財(cái)團(tuán)法人東京出租車中心”、“東京旅客乘用車協(xié)會”和香港的“交通咨詢委員會”和“優(yōu)質(zhì)的士服務(wù)督導(dǎo)委員會”都是很好的例子。

第五，加強(qiáng)出租車司機(jī)工會的建設(shè)，允許其成立自己的組織。以方便其維護(hù)自己的利益，并加以合理有效的表達(dá)。世界主要國家和地區(qū)出租車管理模式中，可以說基本上不存在沒有工會和行業(yè)組織的情況。組織化能有效反映司機(jī)和個體車主的訴求，平等的談判地位有助于抵制公司和政府的不合理規(guī)定，能通過表達(dá)、協(xié)商、妥協(xié)來尋找到各方利益的平衡點(diǎn)，就不會輕易舉行罷運(yùn)等事件。即使發(fā)生，也較為有序，而不像我們這種“群龍無首”、難以尋找對話對象的罷運(yùn)。不過，任何組織的形成，都離不開先行者和活躍分子的存在。從這個角度說，現(xiàn)在處理群體性事件時，傾向于嚴(yán)辦“一小撮”來“殺雞駭猴”，可能不利于司機(jī)組織的建設(shè)。

其實(shí)，我的這些建議也并非什么“創(chuàng)新”之舉，要求政府放棄壟斷讓市場完全競爭，在一定程度上早已是社會共識。但即使是對罷運(yùn)事件處理較好的重慶市，其措施也還限于公司讓一點(diǎn)車份、政府多一點(diǎn)“體貼”的套路上，而拒絕了部分司機(jī)自行成立公司的要求。公司制難以得到實(shí)質(zhì)性改變，原因我看一是長期以來形成的制度慣性，二是既得利益者的勢力強(qiáng)大。目前看來，罷運(yùn)給政府施加的維穩(wěn)和保證大眾出行的壓力，被“一手硬。一手軟”所暫時化解，未能促動制度的變革，政府已經(jīng)坐在了火山口上，將要面對更多、甚至是重復(fù)性的罷運(yùn)事件。