美國：放松管制的成功嘗試

莫頓·凱勒說：“盡管這個國家具有最強(qiáng)烈的個人主義、自愿主義地方主義以及反對政府過于主動的傳統(tǒng)，但它卻發(fā)展出一套最精致最廣泛的依法管制體系?！?/p>

管制框架

在美國，出租車行業(yè)受州或市政當(dāng)局的管制，出租車管制通常涉及牌照、費率、服務(wù)和安全標(biāo)準(zhǔn)等方面。

一是牌照數(shù)量管制，這種管制旨在限制出租車或出租車經(jīng)營者的數(shù)量，數(shù)量管制的依據(jù)通常是某種“客觀”標(biāo)準(zhǔn)。有的地方按照出租車數(shù)量與人口數(shù)的某個比例制定出租車的數(shù)量上限，有的地方按照出租車的人證明其營業(yè)的開展對本地公眾有益或必要。事實上，在實施數(shù)量控制的城市，申請開辦出租車公司都是十分困難的事情，出租車行業(yè)長期鮮有或沒有新的經(jīng)營者進(jìn)入。數(shù)量管制在許多地方實際上就是市場禁入，要經(jīng)營出租車只能購買已有的經(jīng)營牌照或者加入已有的公司。

二是費率管制。費率管制在有些地方表現(xiàn)為管制當(dāng)局規(guī)定最高或最低費率，更多的地方則實行固定費率。

三是服務(wù)和安全標(biāo)準(zhǔn)管制。這種管制旨在確保出租車的服務(wù)和安全水平達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

1983年美國對103個城市(5萬人口以上)的調(diào)查顯示：30％的城市將出租車數(shù)量限制在某個固定的范圍內(nèi)；9％的城市按照出租車數(shù)量和入口數(shù)的固定比例限制在某個固定范圍內(nèi)；9％的城市按照特許經(jīng)營的方式發(fā)放牌照，向經(jīng)營者收取特許費用(如洛杉磯)；17％的城市沒有牌照數(shù)量控制，僅規(guī)定最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(如首都華盛頓)。

為自由而訴

自1947年以來，美國科羅拉多州丹佛市的出租車行業(yè)一直由三家公司壟斷，沒有人能獲得許可創(chuàng)辦新的出租車公司。瓊斯是非洲裔美國人，他在丹佛的出租車公司已經(jīng)開了兩年車，因?qū)敬龊妥赓U經(jīng)營的方式不滿而辭職。1992年7月，瓊斯與其他三人成立了一家小公司，向管理當(dāng)局申請許可，但管理當(dāng)局組織的聽證會駁回了公司的申請。

1993年1月，瓊斯等四人向駐科羅拉多的美國聯(lián)邦地區(qū)法院提起公民權(quán)訴訟指控管理當(dāng)局的TOMMER等委員侵犯其依據(jù)聯(lián)邦憲法第14條修正案享有的公民特權(quán)和豁免權(quán)、實質(zhì)性正當(dāng)程序保護(hù)以及平等法律保護(hù)，請求法院判決科羅拉多州的出租車管制法案違憲。此外，原稿還請求法院發(fā)布禁令，禁止被告依據(jù)管制法規(guī)限制原告在丹佛地區(qū)從事出租車業(yè)務(wù)。

盡管瓊斯的訴訟在一審未能勝訴，但是他們的行動和呼聲引起了廣泛關(guān)注，州立法機(jī)構(gòu)主動修改了法律，松動了數(shù)量管制。鑒于州議會已經(jīng)修改了一審所爭議的法律，二審法院認(rèn)為，上訴的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，判決駁回上訴，撤銷地區(qū)法院的判決。

放松管制的成功案例

印第安納波利斯(以下簡稱印市)是美國印第安納州首府。1994年7月，印市議會決定放松出租車業(yè)管制，取消牌照數(shù)量管制，設(shè)定入行資質(zhì)要求，改最低費率管制為最高費率管制。印市的放松管制經(jīng)常被引為美國放松出租車管制的成功案例。

此前，如同其他美國大型城市，印市出租車的牌照數(shù)量和費率均受美國政府的嚴(yán)格管制。出租車行業(yè)的大門長期封閉，形成了一個寡頭壟斷型市場。印市共有392輛注冊出租車，規(guī)模排前5名的5家公司擁有其中的326輛。而最大的一家公司擁有201輛。印市出租車僅提供電話約車和站點候客服務(wù)，沒有在街道上的巡游服務(wù)。

印市出租車的服務(wù)令當(dāng)?shù)厥忻駱O度不滿。服務(wù)質(zhì)量和費率是最受指責(zé)的兩個方面。消費者打電話叫車，出租車總是姍姍來遲，甚至不加理會。出租車的運費(尤其是較長距離的運費)高于其他許多大城市。由于沒有競爭壓力，出租車服務(wù)具有明顯的選擇性；低收入市民聚居的社區(qū)和犯罪高發(fā)區(qū)的居民很難得到服務(wù)。

另一類非常需要出租車服務(wù)卻常常叫不到車的消費者是殘疾人。因為服務(wù)類別受到管制，出租車公司沒有動力購置承載輪椅的出租車，而費率管制也使司機(jī)無激勵提供額外服務(wù)，例如為殘疾乘客搬運輪椅。因此，許多殘疾人出行時不得不租用昂貴的救護(hù)車。然而，在美國，低收入者和殘人士恰恰是最需要出租車服務(wù)的群體。

事實上，印市的392輛注冊出租車只有22.5輛投入運營。因為，出租車公司為保持供不應(yīng)求的市場態(tài)勢，將其余167個牌照閑置起來。與此形成對照的是，控制市場而無競爭之憂的幾家出租公司卻賺取了豐厚的利潤。

1991年，印市市長高德·史密斯成立了一個名為“管制調(diào)研委員會”的機(jī)構(gòu)，對印市的各種管制予以調(diào)查和研究，力圖改革那些嚴(yán)重制約城市發(fā)展的不合理管制。

管制調(diào)查委員會通過大量調(diào)查，了解了民眾對出租車行業(yè)的真實評價，建議市政府除保留一些與乘客安全有關(guān)的措施外，取消一切不合理的管制，包括牌照數(shù)量管制和費率管制。為了取得足夠的政治和社會支持，委員會做了大量宣傳和溝通工作，使政界人士和民眾認(rèn)識到改革出租車管制的必要性。令委員會意想不到的是，最支持放松管制改革的人是殘障人士和少數(shù)族群，前者需要更多的出租車服務(wù)，后者希望出租車業(yè)提供更多的工作機(jī)會。

1994年5月，印市議會以21票贊成、7票反對通過了放松出租車業(yè)管制的方案。法案的首要內(nèi)容是，取消數(shù)量限制，規(guī)定入行標(biāo)準(zhǔn)。入行標(biāo)準(zhǔn)包括：司機(jī)和車輛須符合安全標(biāo)準(zhǔn)，司機(jī)須通過背景審查，有符合要求的責(zé)任保險等。另須繳納102美元申請費。

法案將最低費率管制改為最高費率管制，經(jīng)營者可以根據(jù)市場需求制定多元化價格。最高費率管制允許經(jīng)營者在最高價之下進(jìn)行價格競爭，同時，最高價格對消費者具有保護(hù)作用。法案同時允許出租車提供巡游服務(wù)。

法案取消了原有的對出租車營運的不當(dāng)限制。包括要求司機(jī)佩戴指定的胸牌和帽子，規(guī)定出租車的座位數(shù)以及每個座位上坐幾名乘客等。這些限制與服務(wù)質(zhì)量沒有直接關(guān)系，取消了它們，可以降低執(zhí)法成本，將節(jié)省的資源用于安全監(jiān)管。

效果評價

開放數(shù)量和費率管制僅僅30天，出租車經(jīng)營者的數(shù)量就增加了50％，有幾家出租車提供的費率已比改革前的政府定價低了10％。無論新老出租車，服務(wù)水平均有提高。乘客的候車時間縮短了，投訴也消失了。幾乎在一夜之間，司機(jī)們?nèi)拥袅隋謇镥邋莸腡恤衫，換上了整潔的襯衣，有的還戴上領(lǐng)結(jié)；車輛變得清潔明亮，街道上的出租車多了起來。

開放管制兩年后，根據(jù)印市官方統(tǒng)計，注冊的出租車公司從放松管制前的26家增加到74家，出租車總計約500輛，大多數(shù)新公司都是只有1～2輛車的小企業(yè)。其中，至少40家公司由少數(shù)族群人士或婦女開辦。隨著大量小出租車公司的出現(xiàn)，兩家派車合作社也相繼設(shè)立。這些新成立的小公司大多都加入派車合作社，這樣就提高了預(yù)約的服務(wù)效率。

出租車的平均費率比放松管制前下降了7％，服務(wù)水平得到提升。雖然出租車數(shù)量比數(shù)量管制期間增加了一倍，但管理當(dāng)局收到的投訴卻減少許多。電話約車的平均等候時間從放松前的45分鐘縮短為20分鐘。此外，巡游服務(wù)也給消費者帶來了方便。

印市解除數(shù)量管制后，出租車和經(jīng)營者的數(shù)量均有增加(新經(jīng)營者主要是小公司或個體業(yè)主)，但其出租車的安全和服務(wù)水平并未下降。這與印市保留了適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)官職有很大關(guān)系。這也是該市與20世紀(jì)80年代那些放松管制城市的不同之處。