統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場建設進行時

黨的十七大報告從加快推進經(jīng)濟社會建設的高度，明確要求“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。

《就業(yè)促進法》規(guī)定，“縣級以上人民政府培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場，為勞動者就業(yè)提供服務?！?/p>

國務院辦公廳批復的人力資源和社會保障部“三定”方案，明確要求“加強統(tǒng)籌人才市場和勞動力市場整合職責，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場”。由此，統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場建設工作提上日程。

我國人力資源市場的發(fā)展歷程，大致經(jīng)歷了如下幾個階段:

第一階段:起步探索時期(1979年至1991年)

這一時期的主要特征是統(tǒng)包統(tǒng)配的人力資源配置制度開始打破，企業(yè)開始實行勞動合同制，人事部門在全國開展了調(diào)整用非所學專業(yè)技術人員、人才余缺調(diào)劑工作，人力資源配置領域的服務開始發(fā)端，市場出現(xiàn)萌芽。20世紀70年代末，勞動人事部門開始創(chuàng)立并組織勞動服務公司，解決返城知青等待業(yè)人員的就業(yè)問題，并逐步演進為就業(yè)服務機構。1979年北京外企人力資源服務公司(FESCO)成立。1983年沈陽市人才服務公司成立。1984年勞動人事部成立了全國人才交流咨詢中心，之后各地紛紛建立類似的人力資源服務機構。1987年，浙江溫州出現(xiàn)第一家民營人才職業(yè)介紹機構。1990年，國務院制定下發(fā)《勞動就業(yè)服務企業(yè)管理規(guī)定》，勞動部和人事部分別制定下發(fā)了《職業(yè)介紹暫行規(guī)定》和《關于加強人才招聘管理工作的通知》。

第二階段:全面展開時期(1992年至2000年)

這一時期的主要特征是勞動力市場和人才市場得到正式確立，圍繞就業(yè)、人才資源優(yōu)化配置的各類服務機構規(guī)模不斷擴大，服務業(yè)態(tài)不斷豐富。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次明確提出勞動力市場的概念，提出把開發(fā)利用與合理配置人力資源作為發(fā)展勞動力市場的出發(fā)點。1994年8月，中組部、人事部聯(lián)合下發(fā)了《加快培育和發(fā)展我國人才市場的意見》，明確提出發(fā)展人才市場的總體目標。原勞動保障部、原人事部分別于1995年和1996年出臺了《職業(yè)介紹規(guī)定》和《人才市場管理暫行規(guī)定》，確立了市場的管理制度。人力資源服務機構經(jīng)營模式呈現(xiàn)多樣化，服務領域不斷擴大，民營性質(zhì)的人力資源服務機構取得了較快的發(fā)展，外資開始進入我國人力資源服務領域。

第三階段:改革創(chuàng)新時期(2001年至2006年)

這一時期的主要特征是勞動部門和人事部門都進行了所屬服務機構的體制改革，政府管理部門的職能開始從辦市場向管市場，為市場發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境轉(zhuǎn)變。2002年、2003年，《境外就業(yè)中介管理規(guī)定》(原勞動保障部)和《中外合資人才中介機構管理暫行規(guī)定》(原人事部)先后出臺。2003年底，全國人才工作會議召開，中共中央、國務院制定下發(fā)了《關于進一步加強人才工作的決定》，提出科學的人才觀，并要求“遵循人才資源開發(fā)規(guī)律，堅持市場配置人才資源的改革取向”，“消除人才市場發(fā)展的體制性障礙，使現(xiàn)有各類人才和勞動力市場實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)貫通，加快建設統(tǒng)一的人才市場。健全專業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、國際化的人才市場服務體系。”勞動部門所屬服務機構開始向公共就業(yè)服務轉(zhuǎn)變，并取得了財政的有力扶持，建立起比較完善的公共就業(yè)服務制度。人事部門先后提出了“管辦分離”、“事企分開”、“公共服務與市場經(jīng)營性服務分離”的改革要求，探索了多種發(fā)展模式。

第四階段:統(tǒng)籌發(fā)展的新時期(2007年以來)

2007年3月，國務院印發(fā)的《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》首次將人才服務業(yè)作為服務業(yè)中的一個重要門類，強調(diào)要“發(fā)展人才服務業(yè)，完善人才資源配置體系”，“扶持一批具有國際競爭力的人才服務機構”。2007年8月，《就業(yè)促進法》出臺，首次在國家法律層面明確提出“人力資源市場”的概念。同年10月，黨的十七大報告從加快推進經(jīng)濟社會建設的高度，明確要求“建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”。此次機構改革，從國務院機構改革方案說明再到地方機構改革意見，都明確提出要建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，促進人力資源合理流動和有效配置。人力資源市場建設進入了在堅持市場配置人力資源改革取向的同時，更好地服務于市場就業(yè)和人力資源開發(fā)的新時期。

按照原有的工作運行體制，人力資源配置服務領域形成了人才市場和勞動力市場兩套相對完整的服務體系。從原有統(tǒng)計口徑看，截至2007年底的具體情況為:

——原人事部統(tǒng)計:全國共建立各類人才服務機構6833家，其中政府人事部門所屬服務機構3417家，行業(yè)主管部門所屬607家，民營機構2730家，中外合資機構79家。從業(yè)人員59008人，其中民營和中外合資約33000人。

——原勞動保障部統(tǒng)計:全國共建立職業(yè)中介機構37897家，其中公共職業(yè)介紹機構24806家(其中縣以上的3870家，街道6171家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)14765家)，占總數(shù)的65%;其他組織舉辦的2926家;公民個人舉辦的10165家。從業(yè)人員128821人。

總的來看，截至2007年底，全國共建立各類人力資源服務機構4.5萬家，人力資源服務行業(yè)從業(yè)人員18.8萬人，初步形成了有形市場和無形市場相結合、各類人力資源服務機構并存發(fā)展的多層次、多元化的人力資源市場服務體系，滿足了不同層次服務主體的需求。

人力資源市場面臨著更加艱巨的任務

作為重要的生產(chǎn)要素市場，人力資源市場的發(fā)展程度和水平對整個社會主義市場體系的發(fā)展和完善有著重要的影響。無論是促進社會就業(yè)還是更好地發(fā)揮我國人力資源的優(yōu)勢，都需要大力推動統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場發(fā)展。

1.實現(xiàn)更加充分的就業(yè)和建設人力資源強國，要求更大程度地發(fā)揮市場的基礎性作用

當前，我國就業(yè)形勢比較嚴峻，實現(xiàn)更加充分的就業(yè)，是擺在當前黨和國家工作突出位置的一項工作。更好地實施人才強國戰(zhàn)略，建設人力資源強國，也迫切要求優(yōu)化人才資源配置，不斷提高人才隊伍與經(jīng)濟布局和社會發(fā)展需求的適應性、匹配度。在這些工作中，人力資源市場都承載著重要的職能。一方面需要進一步進行改革，加強人力資源市場建設的統(tǒng)一性和規(guī)范性，按照統(tǒng)一開放、競爭有序的要求加快市場培育和完善。另一方面，需要針對市場運行過程中出現(xiàn)的比較尖銳的供求矛盾、大規(guī)模盲目流動、失業(yè)集中爆發(fā)，以及勞動關系中畸強畸弱現(xiàn)象，進行必要的宏觀調(diào)控調(diào)節(jié)，運用法律、經(jīng)濟、行政等手段對市場進行干預。

2.解決廣大勞動者就業(yè)問題和應對失業(yè)危機，要求必須堅持發(fā)展和大力強化公共就業(yè)服務

我國勞動力供給總量龐大，其中下崗失業(yè)人員困難就業(yè)群體人數(shù)集中、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)壓力巨大、城鎮(zhèn)新成長勞動力特別是高校畢業(yè)生就業(yè)問題日益突出。解決這些問題，需要公共就業(yè)服務承擔起更為繁重的促進就業(yè)工作任務。需要有計劃、有步驟地推動，并穩(wěn)妥地整合原兩個部門公共服務體系，發(fā)揮整體優(yōu)勢，進一步健全完善公共就業(yè)服務體系，提供更加及時、高效的公益性就業(yè)服務。

3.建立更加完善的人力資源配置服務體系，要求加強對人力資源服務業(yè)的理論研究和政策支持

促進社會就業(yè)和人力資源的合理流動、優(yōu)化配置，要求強大的人力資源服務體系作為支撐，大力發(fā)展人力資源服務業(yè)已成為市場建設的重要內(nèi)容。我國的人力資源服務業(yè)剛剛起步，尚處在發(fā)展的初期階段，尤其是與發(fā)達國家相比還有很大差距。推進人力資源服務業(yè)的發(fā)展，需要加強理論研究，科學界定公共服務與市場服務的地位和作用，明確人力資源服務業(yè)發(fā)展方向等;需要確立人力資源服務業(yè)相對獨立的地位，健全完善相關政策，形成鼓勵支持其發(fā)展的良好環(huán)境，推動公共服務與經(jīng)營性服務的合作等。

人力資源市場發(fā)展中面臨的突出問題

與新形勢的要求相比，我國人力資源市場建設還存在著許多需要解決的問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.市場存在著體制性分割

一是市場中還存在著城鄉(xiāng)分割 。農(nóng)村進城務工人員不能享受到均等的公共服務，甚至在就業(yè)機會、工作條件和環(huán)境上存在著歧視問題。二是存在著身份分割。人員求職、流動的制度已經(jīng)建立，但相關管理和制度安排，還有很多是以身份為界限。三是存在著地區(qū)分割。人力資源開發(fā)管理上的屬地性，形成了一定的地方壁壘，造成了手續(xù)的接轉(zhuǎn)不暢、資格的不互認等問題，限制了人力資源的合理流動，影響總體配置效率。四是存在著管理分割。由于歷史的原因，在我國人力資源管理和開發(fā)領域形成了勞動和人事兩套相對獨立的管理體制，在工作中一方面是適應了市場分層的要求，但另一方面也造成了人力資源市場的分割，造成了一定程度的資源浪費和市場管理制度的交叉。

2.市場服務能力與經(jīng)濟社會發(fā)展的需求還有較大差距

一是公共就業(yè)服務能力有待提高。公共服務經(jīng)費投入不夠，尤其是在市縣基層，其服務場所、隊伍素質(zhì)、公共服務投入都不能得到有效保障。公共服務功能和服務手段短缺，激勵機制不健全，難以實現(xiàn)高質(zhì)高效的服務。二是服務方式粗放。當下的服務，多集中于一般性的人才招聘、職業(yè)介紹服務，而高層次高質(zhì)量的服務不僅功能不足，水準也欠缺。三是服務人員隊伍整體素質(zhì)不高，沒有建立起專業(yè)的服務人員隊伍。

3.人力資源市場監(jiān)管力度不夠

一是立法層次較低。尚未制定出臺行政法規(guī)層次以上的人力資源市場管理法規(guī)。相關法律中有關市場的規(guī)定，可操作性不強。二是市場監(jiān)管體系還沒有建立起來。市場監(jiān)管隊伍遠未健全，致使服務市場中損害勞動者和用人單位權益的事情屢有發(fā)生。執(zhí)法檢查手段較為單一，日常管理缺乏有效的手段。三是管理政策體系不健全。原有人才市場和勞動力市場管理的相關規(guī)定存在差異，沒有統(tǒng)一起來。在信息網(wǎng)絡服務、招聘會管理、檔案管理等方面的規(guī)定不夠細化，沒有制定專門的管理辦法。

4.促進人力資源服務業(yè)發(fā)展的政策尚未形成

一是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。在一定程度上還存在著管辦不分的情況，阻礙了市場的發(fā)展空間。二是在鼓勵加大對人力資源服務領域投資力度方面無具體措施。對行業(yè)發(fā)展缺乏政策引導。行業(yè)協(xié)會的作用發(fā)揮還不夠充分。三是引導人力資源服務創(chuàng)新、加快服務品牌建設方面的措施還不到位，尤其是針對高層次人才配置開發(fā)的服務能力還十分薄弱。同時面臨著外資機構壟斷的威脅。

總體目標:五大任務

——管理體制的統(tǒng)一。形成人力資源市場統(tǒng)一的管理體制、統(tǒng)一的法律法規(guī)體系、統(tǒng)一的政策制度。結合經(jīng)濟體制改革的進一步深化和戶籍制度、勞動人事制度、工資福利制度、社會保險制度的改革，逐步打破人力資源市場中存在的城鄉(xiāng)分割、身份分割和地區(qū)分割，推進人力資源市場管理體制與政策制度的統(tǒng)一。

——運行機制的健全。形成政府部門宏觀調(diào)控、市場主體公平競爭、中介組織規(guī)范服務的運行格局。充分發(fā)揮用人單位和勞動者的市場主體作用，為實現(xiàn)各類用人單位通過市場自主擇人和各類勞動者通過市場自主擇業(yè)創(chuàng)造條件和提供服務。

——公共服務的完善。形成服務體系健全、財政保障有力、運行效率較高的公共服務體系，為城鄉(xiāng)各類勞動者提供均等和優(yōu)質(zhì)的服務，為就業(yè)困難群體提供就業(yè)援助。

——人力資源服務行業(yè)的健康發(fā)展。形成專業(yè)化、信息化、國際化的人力資源市場服務體系。鼓勵市場經(jīng)營性人力資源服務機構更廣泛地參與到促進就業(yè)和推進人力資源開發(fā)領域，形成與公共服務優(yōu)勢互補的格局，滿足不同層次主體的服務需求。促進人力資源服務的規(guī)范化、標準化，引導其服務創(chuàng)新。

——政府職能的轉(zhuǎn)變。形成公平透明、競爭有序、規(guī)范運作的市場環(huán)境。推進政府部門所屬機構的體制改革，實現(xiàn)公共服務與市場經(jīng)營性服務的分離，使政府職能從辦市場轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造市場發(fā)展良好環(huán)境和建立市場運行公平秩序。加快人力資源市場法制化建設，建立健全人力資源市場監(jiān)管體系。

方法和步驟:三步走

推進改革要統(tǒng)籌考慮，分步實施。特別是要與地方機構改革做到有機結合，統(tǒng)一思路，穩(wěn)步推進。

第一步，首先要結合地方機構改革，實現(xiàn)人力資源市場管理的統(tǒng)一。省市兩級應將原來兩個市場的管理職能進行歸并，設立統(tǒng)一的人力資源市場管理處室，承擔本行政區(qū)域的人力資源市場建設的規(guī)劃制定與實施、行政許可、市場監(jiān)管等職能。這一階段，原有兩個服務機構暫時不變，依據(jù)原定的職能，面向社會提供就業(yè)和人才資源配置服務，重點推進公共服務的相關政策和制度的統(tǒng)一。

第二步，推進公共服務與市場經(jīng)營性服務的分離。對原兩個部門所屬的服務機構，在事業(yè)單位總體改革推行過程中，省級、副省級城市、省會城市的政府所屬人才服務機構、公共職業(yè)介紹機構，原則上要實現(xiàn)公共服務與經(jīng)營性服務分開。把經(jīng)營性服務劃出去，使現(xiàn)有的所屬服務機構成為一個承擔公共服務的全額撥款事業(yè)單位。對劃出去的經(jīng)營性服務，由一個隸屬于人才中心的企業(yè)性質(zhì)的機構按照市場規(guī)律依法經(jīng)營，在條件成熟時完全實現(xiàn)社會化。

第三步，實現(xiàn)公共服務職能的重組與服務載體的整合。結合地方機構的總體進程，指導各地對原兩個部門所屬的公共職業(yè)介紹機構和人才服務機構的公共服務職能進行梳理、分類，根據(jù)新職能的劃分實現(xiàn)公共服務載體的整合與重組，構建統(tǒng)一的公共就業(yè)服務職能職責和機構體系。

發(fā)達地區(qū)，財力比較充足的地(市)、縣級機構，也可按上述二、三步驟并行同步推進。與此同時，還要在貫徹落實各項就業(yè)政策，有效調(diào)節(jié)市場供求;推行勞動合同制，強化市場兩個主體的地位;深化工資分配改革，形成價格引導機制;加強人力資源的培訓開發(fā)提高市場競爭能力等方面做好工作，促進市場機制的進一步完善，更好地發(fā)揮其配置人力資源的基礎性作用。

(摘編自人力資源和社會保障部專題研究組相關報告)