美國的財與政

美國地方政府是一個數(shù)量龐大、種類繁多、互不隸屬、功能各異的“百納被”式的多樣化體系，并且與市場經(jīng)濟(jì)的“小政府、大社會”模式相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了政府管理的“扁平化”和管理的高效率，其中緣故耐人尋味。

一談到地方政府，人們自然而然地會想到我國的省(市、自治區(qū))、市(地區(qū))、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，以此推斷，人們自然也會把美國聯(lián)邦以下的州、郡縣和市政府當(dāng)作地方政府。到了美國以后，筆者對美國的地方政府作了深入了解。

別具一格的財與政

美國在行政體制上實(shí)行三級政府，即聯(lián)邦、州和地方政府，州政府相當(dāng)于我國的省、市、自治區(qū)政府。地方政府，即郡縣和市政府相當(dāng)于我國省以下的市、縣、鄉(xiāng)政府。

美國的地方政府有特指范圍，州以下的郡縣和市政府才是地方政府。美國為何又分郡縣和市政府?郡縣和市政府之間又是什么關(guān)系?這是筆者到美國后感興趣的話題。

美國地方政府郡縣和市主要是地理上的關(guān)系，沒有行政上的隸屬關(guān)系，市在郡縣的范圍內(nèi)，不歸郡縣管理，各管各的。有些美國的縣和市下面還有鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，這些統(tǒng)稱地方政府。美國的各級政府都有充分的管理權(quán)限，美國的法律規(guī)定，只要轄區(qū)內(nèi)的居民達(dá)到一定的人數(shù)，經(jīng)過全民投票，多數(shù)同意就可以設(shè)市。美國市的概念也是不一致的，大的可以很大，像紐約市；小的可以很小，幾萬或十幾萬人口，相當(dāng)于我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。美國郡縣下可以有市，甚至有幾個市，也可以沒有市，市范圍內(nèi)的公共事物歸市管轄，郡縣不管，郡縣主要管轄市以外的區(qū)域，當(dāng)然，一些小的市，不一定都要設(shè)立警察、消防等公共機(jī)構(gòu)，可以委托郡縣管理。

美國的地方政府和州政府主要是財政上的關(guān)系。美國在財政上實(shí)行比較徹底的分稅制，每級政府都有稅收立法權(quán)，每級政府財政都有自己獨(dú)立的收入來源，如聯(lián)邦政府以個人所得稅、社會保障稅為主；州政府主要以銷售稅為主；地方政府主要以財產(chǎn)稅為主。和我國不一樣，美國上下級政府之間財政收支上是單向的，沒有下級政府向上的收入上繳，只有上級政府向下的轉(zhuǎn)移支付，即州政府和地方政府沒有收入上繳的義務(wù)，州政府卻可以得到聯(lián)邦政府的財政轉(zhuǎn)移支付，地方政府可以得到州政府的財政轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然，州政府和地方政府出現(xiàn)財政危機(jī)，也只能通過加稅和削減開支來自求平衡。

美國實(shí)行的是“小政府，大社會”的管理模式，地方政府不是萬能的，美國地方政府范圍內(nèi)還有不少非贏利的民間組織，包括基金會、慈善籌款協(xié)會等公益類中介組織，也包括社交聯(lián)誼、互助合作、業(yè)主和專業(yè)協(xié)會等互益類組織，還包括私人創(chuàng)設(shè)的學(xué)校、醫(yī)院、研究機(jī)構(gòu)等服務(wù)類組織。這些民間組織也承擔(dān)一定的社會管理職能。一些地方政府主要管理公共安全、消防、垃圾處理、郵政、電力等公共服務(wù)項(xiàng)目和設(shè)施的建設(shè)維護(hù)。有些公共服務(wù)，如休閑娛樂健身、停車服務(wù)、步行橋梁建設(shè)和維護(hù)、各種慶?；顒拥葎t由各類協(xié)會等民間組織來承擔(dān)。這種管理模式，社會管理精細(xì)，政府的管理成本卻低，機(jī)構(gòu)精簡而高效。

美國地方政府還有一個特例，美國的基礎(chǔ)教育，即中小學(xué)教育和學(xué)前教育，采取學(xué)區(qū)教育管理模式。學(xué)區(qū)是根據(jù)行政區(qū)域和學(xué)校類別劃分的教育行政管理單位，學(xué)區(qū)按地域劃分，而不以行政隸屬劃分，每個州根據(jù)地理位置劃分許多學(xué)區(qū)，教育教學(xué)事務(wù)由學(xué)區(qū)委員會根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自己決定的教育管理模式。各學(xué)區(qū)均獨(dú)立對州政府教育部負(fù)責(zé)。聯(lián)邦政府行使有限的協(xié)調(diào)和服務(wù)的行政職責(zé)，州政府教育部負(fù)責(zé)制定所有的課程規(guī)劃和全州的教育發(fā)展計劃，絕大多數(shù)的教育法律是由州政府制定的，州政府擁有對教育絕對的管理和決定的權(quán)利，州政府和地方政府承擔(dān)主要教育資金的投入任務(wù)。

行政成本為何低

在美國聯(lián)邦、州和地方三級政府中，地方政府之所以管理機(jī)構(gòu)比較精簡，和市場經(jīng)濟(jì)的“小政府，大社會”模式相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了政府管理的“扁平化”和管理的高效率，這與美國健全的法制和依法辦事的行政體制是分不開的。

美國作為聯(lián)邦制國家，實(shí)行三權(quán)分立。國家的立法、行政、司法三種權(quán)力，分別由議會、政府、法院獨(dú)立行使，議會是立法機(jī)構(gòu)，政府是行政機(jī)構(gòu)，法院是監(jiān)督機(jī)構(gòu)。美國各級都有強(qiáng)大的議會，議會的議員由選舉產(chǎn)生。美國的議員是專職的，在議會上班并有專門的辦公場所。

我們在舊金山市政府公務(wù)活動期間，正好碰上舊金山市議會開會，感受到了地方議會辯論的氛圍。據(jù)當(dāng)?shù)孛绹私榻B，美國地方議會的議員每星期的前三四天，在地方議會上班，討論地方的立法和公共事務(wù)；后一兩天回到選區(qū)調(diào)研和處理公務(wù)。而美國的地方政府是行政機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是將議會的議案付諸實(shí)施，政府職能的有限性，從而確保了地方政府機(jī)構(gòu)的精簡。

在美國地方政府機(jī)構(gòu)中，規(guī)劃局是最重要的機(jī)構(gòu)之一，地位和規(guī)格高，一般直接歸市長領(lǐng)導(dǎo)，有些地方政府的規(guī)劃局長還是副市長兼任。美國政府是超前制定規(guī)劃的，十年的、二十年的，甚至有些方面五十年后的規(guī)劃都提前做好，可以說是“超前規(guī)劃，分步實(shí)施”，很少出現(xiàn)“一個政府一個規(guī)劃”或“一屆政府一個規(guī)劃”的問題。政府只要根據(jù)財力的可能，實(shí)施施政綱要，從而保持政策的連續(xù)性和發(fā)展的可持續(xù)性。

美國的各級政府都是民選政府，包括總統(tǒng)、州長和市長，民選政府需要對選民負(fù)責(zé)。每個美國國民對公共事務(wù)都有民主發(fā)表意見的權(quán)利，地方政府一些大的公共事務(wù)都要聽取選民的意見，要全民投票。選民的參政議政意識強(qiáng)，有些選區(qū)和學(xué)區(qū)的公共事務(wù)由學(xué)會、理事會等民間組織直接管理，這些都減輕了地方政府的管理事務(wù)和財政開支。

美國是以基督教為主的國家，誠信是教徒的宗旨，也是市場經(jīng)濟(jì)的宗旨。在一個誠信的國度里，政府和國民都要講誠信，要遵守信用，按規(guī)則辦事，政府要對選民負(fù)責(zé)，要信守諾言；有了誠實(shí)守信的社會基礎(chǔ)和健全的信用制度，政府的施政不易出現(xiàn)“政令不暢”的現(xiàn)象，政府的管理成本自然也就低。