省直管縣的另一面

目前省直管縣的試點主要集中在財政領域，雖然取得了一些進展，但可能導致的反向激勵作用尚沒有引起足夠的關注。

財政部近日下發(fā)了《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標。這意味著我國省管縣改革已經(jīng)從各省自發(fā)進行上升到全國范圍內(nèi)統(tǒng)一推進。

然而，從近些年來關于省管縣的爭論來看，談優(yōu)點多于談不足。因此，在2012年全面推進省管縣改革以前，必須要對省管縣存在的問題進行充分的評估和論證，從而確保改革的順利實施。

“目標較難實現(xiàn)”

省管縣論者認為，由城鄉(xiāng)合治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗，也是世界行政史揭示的一個客觀規(guī)律。省管縣論者據(jù)此批駁市管縣違背了城鄉(xiāng)分治的慣例，認為城市和農(nóng)村是有著質的差異的兩個完全不同的領域，城市居民因工作需要，經(jīng)常遷徙流轉，農(nóng)民與土地結合，安土重遷。且不說在當前中國推行城鄉(xiāng)分治是否會進一步固化我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，即便實行省管縣后城鄉(xiāng)分治的目標也仍然難以達到。

我國的縣雖然屬于廣域型組織，但大部分縣已經(jīng)撤縣設市，縣已經(jīng)不再是單純的縣，而是既包括城市又包括農(nóng)村，而且同樣是城市(市區(qū))領導農(nóng)村，城市與農(nóng)村的功能同樣是涇渭分明。如果不根除城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，不摒棄重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的體制觀念，省管縣同樣無法改變城鄉(xiāng)合治的客觀事實，這與市管縣下的城鄉(xiāng)體制沒有本質上的區(qū)別。

同時，倡導省管縣、反對市管縣，有一個潛在的前提和假設就是“市”本惡，“省”本善，認為市的本性從惡，市對縣有一種本能的盤剝，是市壓縣，市卡縣，市吃縣，市擠縣，市刮縣；而省的本性從善，省對縣會一視同仁、客觀公正地給予支持和幫助。

省管縣后，市卡縣不再存在，省卡縣、省刮縣會不會在一定程度上有所顯現(xiàn)?還有，實行省管縣后，省級管理范圍和幅度將擴大，對省級財政的調(diào)控能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。省級財政為了增強綜合調(diào)控能力，做好縣域間的收入再分配，無疑會比市管縣體制下進一步加大省級財力集中程度——對縣市而言，省管縣并不是免費的午餐。

誠然，省管縣后，縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域被賦予更大的發(fā)展自主權，但自主權并不代表發(fā)展能力，自主權的擴大并不意味著發(fā)展能力的增強。對縣實行“強縣擴權”有可能在最初一段時期為縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來活力，使縣的經(jīng)濟社會發(fā)展具有更大的靈活性和更廣闊的空間。但隨著全國“省管縣”體制的普遍實行，各縣的相對優(yōu)勢逐漸消失，省管縣的積極作用也就大大減弱。也就是說，首先實行省管縣的地區(qū)，縣域經(jīng)濟發(fā)展具有“先發(fā)優(yōu)勢”，但這一優(yōu)勢會隨著省管縣體制的廣泛實行而回報遞減。

省管縣后，對部分較發(fā)達地市所轄困難縣的影響尤為突出。因為從地市范圍內(nèi)部看這些困難縣屬于相對貧困縣，會得到地市的大力幫扶，而在全省范圍看，又屬于中游偏下水平，基本得不到省級的財力扶持。因此，對這類縣市而言，省管縣后從上級得到的扶持不僅不會增加，反而可能會大大減少。

“競爭難以避免”

市管縣體制的一項“罪名”就是市縣爭利。一方面在產(chǎn)業(yè)分工、區(qū)域分工、資源配置、重點項目建設等方面，保市壓縣：另一方面各縣之間各自為政，自謀發(fā)展，重復建設、同構競爭現(xiàn)象嚴重。其實即便在省管縣體制下，上述問題也將同樣存在，有些問題可能還會更加嚴重。實行省管縣后，省以下近百個地位平等的縣市，出于加快發(fā)展的需要，在招商引資等方面的競爭將進一步加劇，省級政府將疲于協(xié)調(diào)應付，市與縣、縣與縣之間的惡性競爭只會比市管縣體制下更加嚴重，不利于區(qū)域經(jīng)濟的融合和發(fā)展。

進一步講，省直管縣后，區(qū)域經(jīng)濟的競爭主體和活動空間由地級市變?yōu)榭h，區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、資源配置職能的主體也由地級市縮小為縣，在地方政府職能尚未轉變、政府運作方式還很不規(guī)范、地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的行政干預還比較強的情況下，省管縣體制并不能有效解決市管縣體制下的市與縣、縣與縣的惡性競爭問題，反而可能會將原來主要存在于市與市之間的貿(mào)易和行政壁壘演變?yōu)楦臃稚ⅹM小的縣與縣之間的壁壘，重復建設、同構競爭現(xiàn)象將更加嚴重。

另外，省管縣雖然會在一定程度上促進了縣域經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但也會造成大中城市發(fā)展滯后和區(qū)域內(nèi)缺乏有經(jīng)濟輻射力的中心城市等弊病。這一問題在最早實行省管縣的浙江省就尤為明顯。

有學者精確地計算了地級市的行政運行成本，一個中等地級市，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1000人，財政供養(yǎng)的公務員和事業(yè)單位人員一般在1萬人以上，每年光工資就需要2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等，一年一個市本級的財政支出要在5億左右，而全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國僅地級市本級的財政支出就要在1300億以上。

按照這位學者的想法，好像實行省管縣后，國家財政支出就可以節(jié)省1300億元。其實，省管縣體制，不但不會減少財政支出，反而可能導致人員、機構以及財政支出規(guī)模的進一步膨脹。

這體現(xiàn)為三點：其一，實行省管縣后，地級市只是不再管縣，而不是被完全撤銷。隨著業(yè)務量的減少，地級市財政供養(yǎng)人員可能會略有減少，但考慮到經(jīng)費支出的剛性，財政支出降幅不會很大。省級業(yè)務量劇增，人員及各項支出會隨之增加。兩者相抵，行政運行成本預計只會增加不能減少；其二，省管縣后，雖然地級市與縣、縣級市均平等接受省的領導，但三者的政治地位和行政級別相差較大，縣會謀求升格為縣級市，縣級市會進而要求享受地級市待遇，從而引發(fā)縣級政府的擴張升格沖動，導致人員、機構和財政支出更加膨脹；其三，按照目前比較普遍的省管縣設想，為了有效解決省管縣幅度過大的問題，在“擴縣”的同時必須要實行“縮省”，即增加省的數(shù)量，這不僅僅涉及地廳級干部，而是要增加省部級領導，行政成本還將進一步增加。

“模式值得商榷”

目前省管縣的試點主要集中在財政領域，雖然取得了一些進展，但可能導致的反向激勵作用尚沒有引起足夠的關注。

負激勵主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，從目前財政省管縣的試點情況看，實行省管縣后省對下財政體制調(diào)整的原則就是維持現(xiàn)行利益分配格局，保證各級財政現(xiàn)行體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的既得財力不受影響。也就是說，實行省管縣體制前，如果市對縣實行了比較多的轉移支付和財政補助，那么省管縣后將維持這一補助不能減少，而且有可能還被要求逐年增加；如果市從縣里集中了大量財力，那么省管縣后縣級財政仍要向市財政上繳相應財力。在這種“鞭打快?！闭叩囊龑拢瑢ι形磳嵭胸斦」芸h的地市而言，為了將來在財政省管縣改革中少受損失甚至增加收益，理性的做法就是現(xiàn)在多上收縣級財力、少給予縣級補助，從而對縣市財政產(chǎn)生更大影響。

另一方面，當前財政省管縣的試點也會在一定程度上對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生微妙的影響。財政省管縣體制的先行試點，會對市級政府發(fā)出一個信號，那就是隨著財政省管縣的實施，完全的省管縣可能就難以避免。這就誘導市級政府在尚未實行省管縣的其他領域和層面進行有利于市級的改革和調(diào)整，比如可能將爭取的招商引資項目留在市區(qū)，將優(yōu)勢教育資源向市區(qū)引導等，從而對縣市產(chǎn)生更加不利的影響。

因此，統(tǒng)一的省直管縣財政體制模式值得商榷。我國行政管理的典型做法是先個別試點再全面推開，這也是我國計劃經(jīng)濟體制下的慣性思維。而全國實施整齊劃一的省管縣財政體制就是這種計劃體制慣性思維在財政管理上的具體體現(xiàn)。由于我國地域廣闊，省情各異，是否存在一個統(tǒng)一的和單一的行政管理模式和財政管理體制非常值得探討和商榷。浙江省管縣的成功與其特殊的省情有著直接關系，在這種前提下，浙江的經(jīng)驗可否完全照搬、移植、復制到其他省份，省管縣是否屬于我國地方政府體制的終極目標模式，這些都需要我們進一步的評估和論證。

地方財政管理體制的改革，必須要堅持因地制宜、區(qū)別對待、科學謀劃，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、基礎設施狀況等有關條件，確定適合地方經(jīng)濟社會實際情況的改革模式，科學規(guī)范、合理有序地加以推進，促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。