村民自治：還有多長的路要走

1982年，我國修訂頒布的《憲法》第111條規(guī)定“村委會是基層群眾自治性組織”。1993年，民政部下發(fā)關(guān)于開展村民自治示范活動的通知中，首次提出村民自治的核心內(nèi)容，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從“村民自治”到“四個民主”，基層民主自治法規(guī)在逐步完善、逐步提高。但是，村民自治正式在農(nóng)村推行20余年后，效果究竟如何?其中還存在一些什么問題?社會各界不容忽視。

民主決策參與難

按照有關(guān)法規(guī)規(guī)定，一定數(shù)量的村民代表享有參與村級事務(wù)決策的權(quán)利。但是，在平時的工作實踐中不難發(fā)現(xiàn)，許多村務(wù)管理實際上都是村干部“獨斷專行”，而村民真正想當(dāng)家作主參與決策是很難的。

湖南省湘陰縣和平村是一個擁有近兩千人口的大村，包產(chǎn)到戶后，除了一所破舊的學(xué)校，村集體沒有任何收入來源。2002年，村委會鼓勵李某私人投資修建了一個船碼頭，從此村里有了惟一的集體收入。但由于村干部對這個船碼頭的管理存在一些問題，使得群眾與村干部的關(guān)系異常緊張。

很多群眾認(rèn)為，李某免費使用3年后，其投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于應(yīng)交租金，村集體理當(dāng)行使發(fā)包方的權(quán)利。可當(dāng)時村委會并沒有與李某簽訂使用期限的書面合同，李某的投資到底應(yīng)該享受多久的免費使用權(quán)，成為群眾、李某、村委會3方爭論的焦點。

調(diào)查中，一些黨員很氣憤地告訴筆者:“現(xiàn)在當(dāng)村干部并不是鐵飯碗，很多人辦事沒有長久打算，造成村里總是有很多解決不完的遺留問題，而村民想真正監(jiān)督村干部的行為是很難的，往往只能等問題出現(xiàn)后再來補救。”

2005年，村民們在多次要求村委會收回碼頭未果的情況下，自發(fā)關(guān)閉了李某的碼頭。迫于無奈，村委會只好與李某簽訂了一個有償使用碼頭的合同，合同規(guī)定李某每年向村委會上交租金500元，合同期3年。但是，村委會與李某的這一合同，并沒有按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)過村民代表大會討論通過，一些群眾認(rèn)為，碼頭的承包款太低，村干部有受賄之嫌，因此再次激起公憤。2008年，和平村黨員代表再次強行關(guān)閉了李某承包的碼頭。經(jīng)與李某商議，原合同作廢，村委會與其重新簽訂了合同，承包租金定為每年10000元。

租金由每年500元突然猛增到10000元，群眾都想不通，這難道僅僅是村干部對市場的估算失誤?大家都說:“3年時間，村集體至少損失了28500元!”

“什么事情都要群眾做主，村干部是做什么用的?”當(dāng)筆者問村黨支部書記是否知道村委會簽訂合同必須經(jīng)過村民代表大會討論通過時，除了氣憤，村黨支部書記表示并不知情。筆者隨后以口頭提問的方式調(diào)查了鄰近10個村的黨支部書記，只有一人回答說“好像聽說過”。而在對群眾的調(diào)查中，95%以上的人都不知道“自己還有這個權(quán)利”?？磥?，很多“養(yǎng)在深閨”的法規(guī)，如何深入貫徹到群眾中去，是當(dāng)前村民自治的首要問題。假如村干部不依法行事，群眾該如何參與村級事務(wù)管理的相關(guān)制度就更值得完善。

民主選舉操作難

2008年4月，湖南省湘陰縣南新村村委會換屆選舉。本來預(yù)定上午9點開始村委會候選人選舉，臨近11點，僅到了10余人，其中還包括一名村黨支部書記和婦女主任。

“有什么好選的?選誰都一樣，有能耐的人都嫌待遇低，不愿意當(dāng)村干部，在農(nóng)村，誰的家族勢力大，誰的選票自然就多些，何必讓我們?nèi)⑴c、去得罪人?”在對幾個組的走訪中，很多群眾對選舉村干部的態(tài)度極其消極，對有關(guān)法規(guī)賦予的權(quán)利不屑一顧。

在對接下來幾個組的調(diào)查中，筆者聽到一種奇怪的聲音，很多群眾說，他們樂意現(xiàn)任的村委主任續(xù)任，他們只承認(rèn)現(xiàn)任村委主任，如果選了新的人選，他們決定自行“分裂”，不屬于其管理，而另外的幾個組則表示現(xiàn)任村委主任作風(fēng)不實，必須換人。

有人決定放棄選舉權(quán)，有人強硬要求現(xiàn)任村委主任續(xù)任，有人表示必須換人。據(jù)說，南新村歷來是個“群眾基礎(chǔ)較好”的村，為什么突然會出現(xiàn)這樣的情況?同行的村黨支部書記揭示了其中的奧秘:原來，現(xiàn)任的村委主任唯恐自己本次落選，故而糾集自己的宗族勢力，力圖用“絕大多數(shù)村民放棄選舉”的辦法，來迫使鎮(zhèn)政府就范，達到讓其續(xù)任的目的。

“村民選舉可謂一個萬花筒，折射出農(nóng)村百態(tài)，農(nóng)村越來越失去了應(yīng)有的社會正義，村民選舉大多數(shù)憑個人感情辦事，認(rèn)為誰對自己有利就選誰，農(nóng)村真正的民主何其艱難!”村黨支部書記一直很擔(dān)心的是，如果現(xiàn)任的村委主任落選，從此村干部恐怕誰都難當(dāng)下去，很多村民勢必造反，甚至一些人揚言他們要“自己成立一個村”。

村民采取不到會的方式拒絕選舉，對組織方來說還真是一個難題。經(jīng)過反復(fù)做一些黨員骨干的工作，南新村的選舉最終還是如期舉行。在統(tǒng)計選票過程中，村委主任的家族群聚現(xiàn)場，氣氛異常緊張，鎮(zhèn)政府的參與人員也異常戒備，因為一旦原村委主任落選，勢必將發(fā)生一場騷亂。當(dāng)最終現(xiàn)任村委主任以稍微的優(yōu)勢勝出時，大家才長長地舒了一口氣。

民主是法律賦予公眾的權(quán)利，但是在農(nóng)村的換屆選舉中，賄選、棄權(quán)、宗族勢力干預(yù)等現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村要實現(xiàn)真正意義上的民主，決非是一紙法律條文所能規(guī)范的。

民主理財管理難

湖南省湘陰縣飛鴿村是當(dāng)?shù)赜忻摹吧显L村”，從1991年到2000年，村級財務(wù)從來沒有公開過，群眾懷疑村干部有嚴(yán)重貪污行為，為此多次上訪鬧事，要求當(dāng)?shù)卣鉀Q。

2000年3月，鎮(zhèn)黨委痛下決心，在飛鴿村組織召開村民代表大會，選舉出5個清賬代表對賬目進行徹底清查。這5個清賬代表是這些年要求公開村集體賬目最強烈的，群眾對他們非常信任，指望他們能秉公而為?？墒墙?jīng)過25天的清理，清賬代表公布說“賬目清楚，并無任何問題”!群眾一時間難以接受，繼續(xù)上訪鬧事。

到底是群眾偏激，還是清賬代表失職，還是賬目原本就是清白的?直至2004年，在群眾的強烈要求下，該村重新組織選出4個代表對原賬目重新審核。

在重新清理中，發(fā)現(xiàn)飛鴿村賬目并不是原清賬代表所說的沒有問題，而是賬目極不規(guī)范。經(jīng)與原村會計交涉，他很快承認(rèn)了一筆近萬元的數(shù)目沒有作集體收入，并且還有一筆巨款不知去向，但是，村會計除了交出部分現(xiàn)金外，對那筆巨款閉口不談，賬目上也沒有作規(guī)范的支出。

村民就此事咨詢了有關(guān)執(zhí)法部門，但是當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門表示:村干部不屬于國家公職人員，不屬于他們的管轄范圍，無法用法律的手段來約束，只能靠村民自主管理。

在向鎮(zhèn)黨委求援時，辦事歷來雷厲風(fēng)行的鎮(zhèn)黨委書記道出了自己的苦衷:3年前，他剛剛上任，決定對鎮(zhèn)政府下屬的一個單位極不規(guī)范的賬目進行清理，在清理中，有關(guān)人員很不配合，只好報請縣檢察院著手處理，可是縣檢察院將所有賬目拿走后就杳無音訊了?！耙粋€看似極易解決的事情，就這樣成了一個懸案，何況涉及到村民自治的敏感問題。實行村民自治后，鎮(zhèn)政府幾乎沒有多少權(quán)力參與村級事務(wù)的管理了?！辨?zhèn)黨委書記無奈地說。

那么靠村民自治的力量真的能解決問題嗎?原任的5個清賬代表說，他們當(dāng)初因為業(yè)務(wù)不熟，難以定性，并且礙于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情面，不便得罪人，并非沒有查出問題?，F(xiàn)任的幾個清賬代表有的表示，寧愿不干這個活，也不愿意和當(dāng)事人結(jié)仇，他們都認(rèn)為，真正要管好村級財務(wù)，靠不齊心、業(yè)務(wù)不熟的村民自行監(jiān)管是難以做到的，只能依靠“有關(guān)部門”。

為了給飛鴿村村民一個交代，在幾個清賬代表中進行內(nèi)部統(tǒng)一后，該村向群眾公布了會計交出的現(xiàn)金數(shù)目，而那筆巨款，始終作為內(nèi)部機密保留至今。

執(zhí)法部門不能管，地方政府無權(quán)管，當(dāng)?shù)卮迕窆懿涣?，村民自治實施后，村?wù)規(guī)范管理的出路在何方?誰能監(jiān)督這個管理的真空?

民主監(jiān)督執(zhí)行難

最近，湖南省湘陰縣黃龍村的村民代表會上，爭辯尤顯激烈。

村民代表認(rèn)為，村干部李某3年前擅自將價值1.7萬元的稻谷賒給本村劉某無法收回，理應(yīng)由李某私人負(fù)責(zé)賠償，而李某認(rèn)為，自己代表的是村集體，不是個人行為，損失應(yīng)該由村集體承擔(dān)。最后迫于群情激憤，李某不得不私人承擔(dān)了這筆欠款。但是此前村集體為此打官司就出了好幾千元，另外加上利息損失，村集體付出的代價確實不小。

在會上，村民代表提出了宅基地管理混亂的問題，還有村委主任擅自批條等問題。村民代表紛紛責(zé)怪村干部獨斷妄為，擅自做主，而村干部卻極力辯駁，村黨支部書記說現(xiàn)在很多人都外出打工了，有的在家也不愿意來，開個村民代表會，來的不到半數(shù)人，村里究竟應(yīng)該由誰說了算?遇到事情村干部不可能挨家挨戶地征求意見吧?

在當(dāng)今農(nóng)村，很多青壯年都外出務(wù)工去了，留下的人老的老、小的小，農(nóng)村婦女更不愿意管事，不要說召開村民代表會，就是換屆選舉，組織者也常常為參與選民難以達到法定人數(shù)而發(fā)愁。用黃龍村村黨支部書記的話說，“村里究竟誰做主”，也確實是現(xiàn)階段農(nóng)村存在的矛盾，如果把權(quán)力都交給村干部，誰來及時監(jiān)督又成為一大問題。

對村干部的監(jiān)管是很難的，一旦村干部失職，就算依法罷免，往往也是在集體利益遭受損失無法挽回之后。為了解決這一問題，筆者與部分村民代表作了一番探討。鑒于村民代表到會難以達到法定人數(shù)的窘境，筆者建議村民代表選舉出一個由5人組成的村級事務(wù)監(jiān)督管理委員會，參與監(jiān)督管理村級事務(wù)，大家一致贊同。

“村干部遇事還必須先請示村級事務(wù)監(jiān)督管理委員會，無疑多上了一道保險?！痹S多村民代表興奮地說。但是改革開放30多年，農(nóng)村形勢發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村的各種矛盾也在不斷變化，如何來監(jiān)管村級事務(wù)，還必須有新的科學(xué)監(jiān)管機制，決非筆者的雕蟲小技所能解決。