“４＋２”工作法：在協(xié)商中學習如何“民主”

讓老百姓知情，讓干部學會協(xié)商和妥協(xié)，讓農(nóng)民認同并依靠規(guī)則和程序直接行使民主權(quán)利，是鄧州“4+2”工作法最為可貴之處

“2006年，我們村流轉(zhuǎn)1000畝土地種植速生楊經(jīng)濟林，村里人均出了0.3畝地。這要放在以前，我們村干部就得‘坐監(jiān)(獄)’!”

在河南省鄧州市林扒鎮(zhèn)馬營村當了16年村支書的高發(fā)倉對記者說:“因為運用了‘4+2’工作法，老百姓明白了村里為啥要集中種林，自己能從中得到啥好處，而且流轉(zhuǎn)全過程公開接受監(jiān)督，如此大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)。這是我們以前想都不敢想的?！苯裎魧Ρ攘钸@位老支書大為感慨。

鄧州市是河南省的農(nóng)業(yè)大縣。稅費改革前，鄧州人均稅負較重;稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“斷奶”令基層干部面臨更加艱難的工作局面。一面是歷史欠賬等待清還，一面是村級公共事業(yè)無人管理;一面是國家的各種惠農(nóng)政策需要村級組織具體落實，一面是村民權(quán)利意識不斷增強，宅基地、計劃生育、集體資產(chǎn)處理等熱點、焦點問題不斷升溫。

而此時，由于基層干部長期習慣于“我說你干”的工作方式，面對多樣化發(fā)展的農(nóng)村社會現(xiàn)狀，干部們束手無策?！败涋k法不頂用，硬辦法不能用，新辦法不會用”，社會階層之間的共識越來越難以達成，村級矛盾不斷出現(xiàn)，群體上訪、群體性事件時有發(fā)生。

2004年的鄧州，站在了發(fā)展的十字路口。也正是在這一年，一種名叫“4+2”的工作法誕生在這片被蔥郁小麥覆蓋著的土地上。

“先搞清權(quán)力在干什么”

“4+2”工作法的核心目的，就是讓老百姓能夠真正參與民主決策的全過程，促使民主管理、民主監(jiān)督產(chǎn)生實效。而這一切的先決條件是“先搞清權(quán)力在干什么”，落實知情權(quán)。

羅莊鎮(zhèn)馮坡村曾是全市有名的“難點村”、“癱瘓村”。由“文革”時期派系斗爭延伸而來的宗族、宗派內(nèi)斗尤為激烈，村里曾有3個人死于此類爭斗，傷者更是不計其數(shù)。這種宗派矛盾直接滲透到了村兩委，村支書、村主任“各拉各的車，各吹各的號，各干各的事”。最嚴重時，連續(xù)幾年沒人交過統(tǒng)籌、提留，村里道路從沒修過，每逢下雨道路泥濘不堪，村民常因排水問題打得頭破血流。許多在外務工的村民都不愿說自己是馮坡人，怕丟人。這種情況持續(xù)了20多年。

2005年，“4+2”工作法推行到了馮坡。在“四議”、“兩公開”的公平框架內(nèi)，宗派之間無原則的爭權(quán)奪利，逐漸被村莊整治等涉及全體村民切身利益的大事所取代。2006年春節(jié)，村里召開了一次大型團拜會，新選出的村兩委將《村莊整治三年規(guī)劃》方案交到了全體村民的手上。

“那是馮坡村歷史上的第一次，全體村民坐在了一起，新老干部、普通黨員、群眾代表爭著發(fā)言，會議持續(xù)了5個多小時。”村支書馮桂元說。村里隨后啟動了“4+2”工作法，一道會一道會地開，征求黨員和群眾意見，在討論中統(tǒng)一思想，破解資金籌措、舊房拆除等難題。結(jié)果僅一個多星期就籌集了20多萬元的修路資金，以前在房屋拆遷中寸土必爭的群眾迅速拆除了187間房屋，其中3戶是新建房，打通了12條主干道，6戶的院子被道路從中間一穿而過，臥室在路這邊，廚房在路那邊。但始終沒有一戶上訪告狀，也沒人要一分錢補助。

原村委會主任馮具美說:“修路這件事我想了10年，一直干不成?？捎昧恕?+2’工作法，不到3個月就辦成了。我體會到，老百姓理解的事啥都好辦，老百姓不理解而又不做工作武斷推行的事，咋也辦不成。”

信息披露得越多，群眾距離權(quán)力越近，監(jiān)督的效力也就越高。高發(fā)倉告訴記者，老百姓明白了為什么修路，知道了這路怎么個修法，就會特別積極地參與到管理和監(jiān)督中?！靶迲魬敉ǖ乃嗦窌r，放多少水泥、多少石子，老百姓都在一旁看著，現(xiàn)場監(jiān)督。這樣一來，老百姓得了個明白，干部也得到了清白?！彼f。

在協(xié)商中學習如何“民主”

鄧州市委書記劉朝瑞已當了10年縣委書記，從鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一步步走上來的他，對基層百姓的迫切需求、農(nóng)村社會的治理環(huán)境了然于胸。作為“4+2”工作法的“總設計師”，劉朝瑞向記者道出了這個工作法最核心的功效:讓干部學會協(xié)商和妥協(xié)，讓大家認同并遵守民主的程序和少數(shù)服從多數(shù)的“游戲規(guī)則”。

2005年新春剛過，腰店鄉(xiāng)燕店村第一次啟動了“4+2”工作法，黨支部提議占地60畝建磚瓦窯場。黨支部提議、兩委會商議、黨員大會審議前三道會都通過了，但到村民代表大會決議時65名代表40人投了反對票，提議被否決了。

“當時我很吃驚，這是‘4+2’工作法推行以來的第一個提議?！贝逯Ｕ普f:“群眾反映磚場‘吃地’，耕地被毀后很難復耕，吃了子孫飯，斷了子孫財，不合算。另外國家要取締黏土磚，蓋磚場與政策不符。我們后來也反思了，黨支部的提議不能違背國家法律和政策，不能違背民意?！?/p>

記者問牛正科:“比較而言，你感覺是自己拍板決定好，還是大家都來說道說道然后再決定好?”他的回答很干脆:“當然是大家參與好?！?/p>

就在建磚場的提議被否決后的2006年，國土資源部、環(huán)保總局等多部門聯(lián)合下發(fā)文件要求關閉污染企業(yè)?！拔宜懔艘幌?，如果那時不聽群眾的，強行建了磚場，到2006年剛蓋好就要拆掉，村里會背上一大筆債。村干部必須得學會和群眾商量，事情才能辦好?！迸Ｕ普f。

建磚場的事泡了湯，但發(fā)展的路還是要找。村黨支部吸取教訓，聘請專家來考察論證，提出了立足本村靠近公路、周邊鄉(xiāng)村農(nóng)作物種植面積大的優(yōu)勢，建工業(yè)園區(qū)搞糧油深加工產(chǎn)業(yè)的提議。此時，牛正科的心里又打起了鼓:占60畝地建磚場都被否了，這次工業(yè)園區(qū)要占1000畝地，群眾能同意嗎?如果提議再次被否，黨支部的威信還怎么樹立?

于是在開“四議”之前，黨支部先摸底。“‘4+2’看起來是四道會，其實不是那么簡單!我們大大小小的溝通會開了不下20次，先向群眾解釋建設意圖，充分了解群眾意愿，給他們算賬、做工作，爭取支持，然后再正式進入民主程序?！迸Ｕ普f。工業(yè)園的建設方案在黨員大會和村民代表大會上通過了?，F(xiàn)在燕店村工業(yè)園區(qū)擁有38家企業(yè)，企業(yè)年總產(chǎn)值達3.5億元，吸納本村及周邊村民2600余人就業(yè)。

“群眾富了，干群關系好了，我們感受到村民和我們是一條心了。”牛正科笑了。

黨支部提議被否決的情況在白牛鄉(xiāng)白東村等幾個村也發(fā)生過，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些涉及村莊重大事務的工作，由于沒有征得村民的同意，也曾遭到否決。正是在一次次的“提議——通過”、“提議——否決”過程中，干部和群眾學習著如何協(xié)商，如何按程序辦事，如何在集體意愿中體現(xiàn)個人利益，在妥協(xié)中學習如何“民主”。

考驗黨組織的領導能力

業(yè)內(nèi)人士評價道:“仔細分析‘4+2’工作法，其中的‘四議’體現(xiàn)著鄉(xiāng)村治理環(huán)境中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利均衡。黨支部提議，體現(xiàn)了黨組織的核心領導地位;村兩委商議，是使黨的意圖轉(zhuǎn)化為群眾的意志;黨員會議審議，體現(xiàn)了黨內(nèi)民主、發(fā)揮黨員的主體地位和作用;村民代表大會或村民大會決議，遵循了村民直接行使民主權(quán)利的法定程序。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使黨的領導、嚴格依法辦事、充分發(fā)揚民主在基層有機地結(jié)合起來。而在村民自治中，基層黨組織的領導能力和掌控能力是核心因素，接受著嚴峻考驗?！?/p>

混亂多年的馮坡村，就是因為黨組織不夠堅強，才使宗派勢力獲取了爭權(quán)奪利的空間。如今村黨組織強化了帶頭人的領導能力，群眾看到了黨的力量，宗派勢力自然就弱下去了。這是馮坡村民的切身感受。

“村黨支部既是村級重大事務的動議者，也是全過程的執(zhí)行者、結(jié)果的監(jiān)督者，在‘4+2’中起著關鍵性的領導作用。同時，黨支部是上級黨委和村級自治的銜接點，起著上傳下達的樞紐作用，可以防止基層失控。”劉朝瑞說。

把普通黨員納入“4+2”工作法權(quán)力結(jié)構(gòu)，也是高明之舉。不僅可以推動黨內(nèi)民主，增加決策的科學性，還能調(diào)動黨員的積極性進行大量的群眾工作，強壯黨支部的領導力量。

陶營鄉(xiāng)徐樓村發(fā)生過震驚全國的“徐樓事件”。1994年，村里幾名干部因為對村民陳中申多次到有關部門上訪不滿，便用極端手段將其謀殺，事后4個村干部被槍斃?！靶鞓鞘录焙?，村里黨群、干群關系極度惡化，班子爛了，人心散了，干部沒人當，村級事務沒人管，群眾怨聲載道。

“4+2”工作法推行后，普通黨員被調(diào)動起來。黨員姚英明說:“過去事情村兩委說了就算，從沒問過普通黨員的意見，黨員對村里事務參與得很少。‘4+2’之后，我們黨員的作用可大得多了，村里重大事情必須經(jīng)我們同意才作準，感覺自己受到了尊重?，F(xiàn)在多開點會，多‘費’點話，多做點工作，但是能給村里辦成那么多大好事，心里也是很美的?！?/p>

在工作的推進中，群眾對黨支部的態(tài)度也由懷疑到信任、由抵觸到協(xié)作、由疏遠到親近，逐漸轉(zhuǎn)變。以前看到村干部轉(zhuǎn)身就走的村民，開始主動遞煙讓茶，談心交流。當村里的第一座春蕾小學建成后，村黨支部第一次接到了全體村民自發(fā)送來的感謝信。

2009年8月25日，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮在河南鄧州調(diào)研時，將“4+2”工作法稱為“黨領導的村級民主自治機制的創(chuàng)造性實踐”。