“４＋２”工作法：在協(xié)商中學(xué)習(xí)如何“民主”

讓老百姓知情，讓干部學(xué)會(huì)協(xié)商和妥協(xié)，讓農(nóng)民認(rèn)同并依靠規(guī)則和程序直接行使民主權(quán)利，是鄧州“4+2”工作法最為可貴之處

“2006年，我們村流轉(zhuǎn)1000畝土地種植速生楊經(jīng)濟(jì)林，村里人均出了0.3畝地。這要放在以前，我們村干部就得‘坐監(jiān)(獄)’!”

在河南省鄧州市林扒鎮(zhèn)馬營(yíng)村當(dāng)了16年村支書(shū)的高發(fā)倉(cāng)對(duì)記者說(shuō):“因?yàn)檫\(yùn)用了‘4+2’工作法，老百姓明白了村里為啥要集中種林，自己能從中得到啥好處，而且流轉(zhuǎn)全過(guò)程公開(kāi)接受監(jiān)督，如此大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)。這是我們以前想都不敢想的?！苯裎魧?duì)比令這位老支書(shū)大為感慨。

鄧州市是河南省的農(nóng)業(yè)大縣。稅費(fèi)改革前，鄧州人均稅負(fù)較重;稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“斷奶”令基層干部面臨更加艱難的工作局面。一面是歷史欠賬等待清還，一面是村級(jí)公共事業(yè)無(wú)人管理;一面是國(guó)家的各種惠農(nóng)政策需要村級(jí)組織具體落實(shí)，一面是村民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，宅基地、計(jì)劃生育、集體資產(chǎn)處理等熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題不斷升溫。

而此時(shí)，由于基層干部長(zhǎng)期習(xí)慣于“我說(shuō)你干”的工作方式，面對(duì)多樣化發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)狀，干部們束手無(wú)策?！败涋k法不頂用，硬辦法不能用，新辦法不會(huì)用”，社會(huì)階層之間的共識(shí)越來(lái)越難以達(dá)成，村級(jí)矛盾不斷出現(xiàn)，群體上訪、群體性事件時(shí)有發(fā)生。

2004年的鄧州，站在了發(fā)展的十字路口。也正是在這一年，一種名叫“4+2”的工作法誕生在這片被蔥郁小麥覆蓋著的土地上。

“先搞清權(quán)力在干什么”

“4+2”工作法的核心目的，就是讓老百姓能夠真正參與民主決策的全過(guò)程，促使民主管理、民主監(jiān)督產(chǎn)生實(shí)效。而這一切的先決條件是“先搞清權(quán)力在干什么”，落實(shí)知情權(quán)。

羅莊鎮(zhèn)馮坡村曾是全市有名的“難點(diǎn)村”、“癱瘓村”。由“文革”時(shí)期派系斗爭(zhēng)延伸而來(lái)的宗族、宗派內(nèi)斗尤為激烈，村里曾有3個(gè)人死于此類爭(zhēng)斗，傷者更是不計(jì)其數(shù)。這種宗派矛盾直接滲透到了村兩委，村支書(shū)、村主任“各拉各的車，各吹各的號(hào)，各干各的事”。最嚴(yán)重時(shí)，連續(xù)幾年沒(méi)人交過(guò)統(tǒng)籌、提留，村里道路從沒(méi)修過(guò)，每逢下雨道路泥濘不堪，村民常因排水問(wèn)題打得頭破血流。許多在外務(wù)工的村民都不愿說(shuō)自己是馮坡人，怕丟人。這種情況持續(xù)了20多年。

2005年，“4+2”工作法推行到了馮坡。在“四議”、“兩公開(kāi)”的公平框架內(nèi)，宗派之間無(wú)原則的爭(zhēng)權(quán)奪利，逐漸被村莊整治等涉及全體村民切身利益的大事所取代。2006年春節(jié)，村里召開(kāi)了一次大型團(tuán)拜會(huì)，新選出的村兩委將《村莊整治三年規(guī)劃》方案交到了全體村民的手上。

“那是馮坡村歷史上的第一次，全體村民坐在了一起，新老干部、普通黨員、群眾代表爭(zhēng)著發(fā)言，會(huì)議持續(xù)了5個(gè)多小時(shí)?！贝逯?shū)馮桂元說(shuō)。村里隨后啟動(dòng)了“4+2”工作法，一道會(huì)一道會(huì)地開(kāi)，征求黨員和群眾意見(jiàn)，在討論中統(tǒng)一思想，破解資金籌措、舊房拆除等難題。結(jié)果僅一個(gè)多星期就籌集了20多萬(wàn)元的修路資金，以前在房屋拆遷中寸土必爭(zhēng)的群眾迅速拆除了187間房屋，其中3戶是新建房，打通了12條主干道，6戶的院子被道路從中間一穿而過(guò)，臥室在路這邊，廚房在路那邊。但始終沒(méi)有一戶上訪告狀，也沒(méi)人要一分錢補(bǔ)助。

原村委會(huì)主任馮具美說(shuō):“修路這件事我想了10年，一直干不成?？捎昧恕?+2’工作法，不到3個(gè)月就辦成了。我體會(huì)到，老百姓理解的事啥都好辦，老百姓不理解而又不做工作武斷推行的事，咋也辦不成?！?/p>

信息披露得越多，群眾距離權(quán)力越近，監(jiān)督的效力也就越高。高發(fā)倉(cāng)告訴記者，老百姓明白了為什么修路，知道了這路怎么個(gè)修法，就會(huì)特別積極地參與到管理和監(jiān)督中?！靶迲魬敉ǖ乃嗦窌r(shí)，放多少水泥、多少石子，老百姓都在一旁看著，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。這樣一來(lái)，老百姓得了個(gè)明白，干部也得到了清白。”他說(shuō)。

在協(xié)商中學(xué)習(xí)如何“民主”

鄧州市委書(shū)記劉朝瑞已當(dāng)了10年縣委書(shū)記，從鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一步步走上來(lái)的他，對(duì)基層百姓的迫切需求、農(nóng)村社會(huì)的治理環(huán)境了然于胸。作為“4+2”工作法的“總設(shè)計(jì)師”，劉朝瑞向記者道出了這個(gè)工作法最核心的功效:讓干部學(xué)會(huì)協(xié)商和妥協(xié)，讓大家認(rèn)同并遵守民主的程序和少數(shù)服從多數(shù)的“游戲規(guī)則”。

2005年新春剛過(guò)，腰店鄉(xiāng)燕店村第一次啟動(dòng)了“4+2”工作法，黨支部提議占地60畝建磚瓦窯場(chǎng)。黨支部提議、兩委會(huì)商議、黨員大會(huì)審議前三道會(huì)都通過(guò)了，但到村民代表大會(huì)決議時(shí)65名代表40人投了反對(duì)票，提議被否決了。

“當(dāng)時(shí)我很吃驚，這是‘4+2’工作法推行以來(lái)的第一個(gè)提議?！贝逯?shū)牛正科說(shuō):“群眾反映磚場(chǎng)‘吃地’，耕地被毀后很難復(fù)耕，吃了子孫飯，斷了子孫財(cái)，不合算。另外國(guó)家要取締黏土磚，蓋磚場(chǎng)與政策不符。我們后來(lái)也反思了，黨支部的提議不能違背國(guó)家法律和政策，不能違背民意?！?/p>

記者問(wèn)牛正科:“比較而言，你感覺(jué)是自己拍板決定好，還是大家都來(lái)說(shuō)道說(shuō)道然后再?zèng)Q定好?”他的回答很干脆:“當(dāng)然是大家參與好?！?/p>

就在建磚場(chǎng)的提議被否決后的2006年，國(guó)土資源部、環(huán)?？偩值榷嗖块T聯(lián)合下發(fā)文件要求關(guān)閉污染企業(yè)?！拔宜懔艘幌?，如果那時(shí)不聽(tīng)群眾的，強(qiáng)行建了磚場(chǎng)，到2006年剛蓋好就要拆掉，村里會(huì)背上一大筆債。村干部必須得學(xué)會(huì)和群眾商量，事情才能辦好?！迸Ｕ普f(shuō)。

建磚場(chǎng)的事泡了湯，但發(fā)展的路還是要找。村黨支部吸取教訓(xùn)，聘請(qǐng)專家來(lái)考察論證，提出了立足本村靠近公路、周邊鄉(xiāng)村農(nóng)作物種植面積大的優(yōu)勢(shì)，建工業(yè)園區(qū)搞糧油深加工產(chǎn)業(yè)的提議。此時(shí)，牛正科的心里又打起了鼓:占60畝地建磚場(chǎng)都被否了，這次工業(yè)園區(qū)要占1000畝地，群眾能同意嗎?如果提議再次被否，黨支部的威信還怎么樹(shù)立?

于是在開(kāi)“四議”之前，黨支部先摸底?！啊?+2’看起來(lái)是四道會(huì)，其實(shí)不是那么簡(jiǎn)單!我們大大小小的溝通會(huì)開(kāi)了不下20次，先向群眾解釋建設(shè)意圖，充分了解群眾意愿，給他們算賬、做工作，爭(zhēng)取支持，然后再正式進(jìn)入民主程序?！迸Ｕ普f(shuō)。工業(yè)園的建設(shè)方案在黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)上通過(guò)了?，F(xiàn)在燕店村工業(yè)園區(qū)擁有38家企業(yè)，企業(yè)年總產(chǎn)值達(dá)3.5億元，吸納本村及周邊村民2600余人就業(yè)。

“群眾富了，干群關(guān)系好了，我們感受到村民和我們是一條心了。”牛正科笑了。

黨支部提議被否決的情況在白牛鄉(xiāng)白東村等幾個(gè)村也發(fā)生過(guò)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些涉及村莊重大事務(wù)的工作，由于沒(méi)有征得村民的同意，也曾遭到否決。正是在一次次的“提議——通過(guò)”、“提議——否決”過(guò)程中，干部和群眾學(xué)習(xí)著如何協(xié)商，如何按程序辦事，如何在集體意愿中體現(xiàn)個(gè)人利益，在妥協(xié)中學(xué)習(xí)如何“民主”。

考驗(yàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力

業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)道:“仔細(xì)分析‘4+2’工作法，其中的‘四議’體現(xiàn)著鄉(xiāng)村治理環(huán)境中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)利均衡。黨支部提議，體現(xiàn)了黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位;村兩委商議，是使黨的意圖轉(zhuǎn)化為群眾的意志;黨員會(huì)議審議，體現(xiàn)了黨內(nèi)民主、發(fā)揮黨員的主體地位和作用;村民代表大會(huì)或村民大會(huì)決議，遵循了村民直接行使民主權(quán)利的法定程序。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使黨的領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格依法辦事、充分發(fā)揚(yáng)民主在基層有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。而在村民自治中，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力和掌控能力是核心因素，接受著嚴(yán)峻考驗(yàn)?！?/p>

混亂多年的馮坡村，就是因?yàn)辄h組織不夠堅(jiān)強(qiáng)，才使宗派勢(shì)力獲取了爭(zhēng)權(quán)奪利的空間。如今村黨組織強(qiáng)化了帶頭人的領(lǐng)導(dǎo)能力，群眾看到了黨的力量，宗派勢(shì)力自然就弱下去了。這是馮坡村民的切身感受。

“村黨支部既是村級(jí)重大事務(wù)的動(dòng)議者，也是全過(guò)程的執(zhí)行者、結(jié)果的監(jiān)督者，在‘4+2’中起著關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時(shí)，黨支部是上級(jí)黨委和村級(jí)自治的銜接點(diǎn)，起著上傳下達(dá)的樞紐作用，可以防止基層失控?！眲⒊鹫f(shuō)。

把普通黨員納入“4+2”工作法權(quán)力結(jié)構(gòu)，也是高明之舉。不僅可以推動(dòng)黨內(nèi)民主，增加決策的科學(xué)性，還能調(diào)動(dòng)黨員的積極性進(jìn)行大量的群眾工作，強(qiáng)壯黨支部的領(lǐng)導(dǎo)力量。

陶營(yíng)鄉(xiāng)徐樓村發(fā)生過(guò)震驚全國(guó)的“徐樓事件”。1994年，村里幾名干部因?yàn)閷?duì)村民陳中申多次到有關(guān)部門上訪不滿，便用極端手段將其謀殺，事后4個(gè)村干部被槍斃?！靶鞓鞘录焙螅謇稂h群、干群關(guān)系極度惡化，班子爛了，人心散了，干部沒(méi)人當(dāng)，村級(jí)事務(wù)沒(méi)人管，群眾怨聲載道。

“4+2”工作法推行后，普通黨員被調(diào)動(dòng)起來(lái)。黨員姚英明說(shuō):“過(guò)去事情村兩委說(shuō)了就算，從沒(méi)問(wèn)過(guò)普通黨員的意見(jiàn)，黨員對(duì)村里事務(wù)參與得很少?！?+2’之后，我們黨員的作用可大得多了，村里重大事情必須經(jīng)我們同意才作準(zhǔn)，感覺(jué)自己受到了尊重。現(xiàn)在多開(kāi)點(diǎn)會(huì)，多‘費(fèi)’點(diǎn)話，多做點(diǎn)工作，但是能給村里辦成那么多大好事，心里也是很美的?！?/p>

在工作的推進(jìn)中，群眾對(duì)黨支部的態(tài)度也由懷疑到信任、由抵觸到協(xié)作、由疏遠(yuǎn)到親近，逐漸轉(zhuǎn)變。以前看到村干部轉(zhuǎn)身就走的村民，開(kāi)始主動(dòng)遞煙讓茶，談心交流。當(dāng)村里的第一座春蕾小學(xué)建成后，村黨支部第一次接到了全體村民自發(fā)送來(lái)的感謝信。

2009年8月25日，中共中央政治局委員、中央書(shū)記處書(shū)記、中央組織部部長(zhǎng)李源潮在河南鄧州調(diào)研時(shí)，將“4+2”工作法稱為“黨領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)民主自治機(jī)制的創(chuàng)造性實(shí)踐”。