人民代表大會(huì)制度與三權(quán)分立制度的本質(zhì)區(qū)別

[摘 要] 人民代表大會(huì)制度與西方三權(quán)分立制度二者產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)、權(quán)利運(yùn)作方式和代表的廣泛程度都存在較大差異或根本不同,證明了人民代表大會(huì)制度才是適合中國(guó)特色的政權(quán)組織形式,是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。

[關(guān)鍵詞] 人民代表大會(huì)制度;三權(quán)分立;本質(zhì);區(qū)別

我國(guó)人民代表大會(huì)制度和西方“三權(quán)分立”制度雖然都是政權(quán)組織形式,都屬于代議制度范疇,也都設(shè)置了體現(xiàn)行政職能、立法職能、司法職能的機(jī)關(guān),但作為國(guó)家政體,這兩種制度無(wú)論從產(chǎn)生的歷史背景和理論基礎(chǔ)還是形式及本質(zhì)上都有著根本的區(qū)別。但是,目前對(duì)人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)的根本制度有些人還心存疑慮,認(rèn)為西方的三權(quán)分立制度才是國(guó)際慣例,理應(yīng)是各國(guó)采用的普世的政治制度。這些模糊認(rèn)識(shí)的存在,對(duì)于發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用,推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)都帶來(lái)了不利的影響。事實(shí)上,當(dāng)今世界并沒有所謂“普世”的政治制度模式,各國(guó)的政治制度模式都是依據(jù)各國(guó)具體國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)而確立的。人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、能夠保證中國(guó)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。

一、人民代表大會(huì)制度與西方三權(quán)分立制度理論基礎(chǔ)不同

人民代表大會(huì)制度是在中國(guó)革命的烽火中,由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立和發(fā)展起來(lái)的。它的理論基礎(chǔ)是馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)。馬克思從1787年世界上第一部三權(quán)分立憲法的問世到1871年巴黎公社的誕生84年的歷史中,發(fā)現(xiàn)可以用巴黎公社來(lái)代替已被打碎的國(guó)家機(jī)器的政治形式,并且強(qiáng)調(diào),只有實(shí)行巴黎公社議行合一原則,廢除三權(quán)分立,才能使議會(huì)由清談館變成工作機(jī)構(gòu)。中國(guó)共產(chǎn)黨遵循馬克思關(guān)于打碎舊國(guó)家機(jī)器的原理,運(yùn)用巴黎公社及蘇維埃的經(jīng)驗(yàn),于1931年在紅色革命根據(jù)地創(chuàng)立了工農(nóng)兵代表大會(huì)制度,抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期又創(chuàng)建了各個(gè)邊區(qū)的參議會(huì),解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期,又發(fā)展成為各級(jí)人民代表會(huì)議。新中國(guó)成立后,人民代表大會(huì)制度被確定為我國(guó)的根本政治制度。這種政治制度有很強(qiáng)的組織動(dòng)員能力和社會(huì)掌控能力,有利于集聚國(guó)家力量、人民意愿辦成具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的大事;也能保持國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定,立法、行政、司法既有各自運(yùn)作機(jī)制又有監(jiān)督,井然有序,也提高了政權(quán)運(yùn)行的效率,從而最大限度保持國(guó)家法律法規(guī)、公共政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。

三權(quán)分立制度是與西方國(guó)家的階級(jí)關(guān)系、政黨制度、私有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的一種政權(quán)組織形式,從理論上說(shuō),三權(quán)分立萌芽于英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)學(xué)說(shuō)的創(chuàng)立者約翰?洛克提出的立法權(quán)、行政權(quán)與外交權(quán)三權(quán)分立、制衡的主張,形成于法國(guó)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”思想。其后,美國(guó)的潘恩、杰斐遜等人進(jìn)一步發(fā)展和完善了這一理論。隨著資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展,洛克和孟德斯鳩的分權(quán)說(shuō),已經(jīng)成為近代資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政治制度的理論依據(jù),成為資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政權(quán)組織結(jié)構(gòu)的基本原則。按照這一理論原則,資產(chǎn)階級(jí)將國(guó)家權(quán)力劃分為既相互獨(dú)立又相互制約的三個(gè)部分:立法、行政、司法,并建立相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān),分別行使這三個(gè)方面的權(quán)力。三權(quán)之間,既相互分立,各有自己的職權(quán)范圍,又相互制約,任何一方的權(quán)力都受到其他方的限制。資本主義三權(quán)分立原則已經(jīng)有了200多年的實(shí)踐歷史,并形成了相當(dāng)完善的制度。從理論和實(shí)踐上看,“三權(quán)分立”的實(shí)質(zhì)是階級(jí)分權(quán)和資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部不同利益集團(tuán)之間的分權(quán)?！叭龣?quán)分立”在法律上和實(shí)踐中的表現(xiàn)就是分權(quán)和制衡。它最初就是資產(chǎn)階級(jí)要求與封建貴族分享政權(quán),其典型的形態(tài)是英國(guó)模式,它是適應(yīng)資產(chǎn)階級(jí)革命的需要,向封建階級(jí)爭(zhēng)奪政權(quán)的產(chǎn)物。此后,隨著資本主義的發(fā)展和封建貴族的沒落,封建貴族和資產(chǎn)階級(jí)之間的分權(quán),便逐步讓位于資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部不同利益集團(tuán)之間的分權(quán)?！叭龣?quán)分立”這種制度相對(duì)于封建專制統(tǒng)治與個(gè)人獨(dú)裁是一種進(jìn)步,它有利于調(diào)整資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部各黨派、各利益集團(tuán)之間的利益矛盾,有助于維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的民主制度和保持資本主義社會(huì)的穩(wěn)定。但它使國(guó)家的權(quán)力難以完全集中,相當(dāng)一部分力量在互相牽制中被抵消,常常造成議而不決、決而不行,缺乏效率和穩(wěn)定的政策。其實(shí),三權(quán)分立不管權(quán)力之間如何制約,都只是為了協(xié)調(diào)平衡資產(chǎn)階級(jí)不同壟斷集團(tuán)之間的矛盾。造成了各個(gè)權(quán)力中心之間的相互掣肘。

二、人民代表大會(huì)制度與西方三權(quán)分立制度的權(quán)力運(yùn)作方式不同

人民代表大會(huì)制度決定了人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)制度,保障了全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力和各國(guó)家機(jī)關(guān)分工合作,協(xié)調(diào)一致地工作,充分發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能作用,完成人民和時(shí)代賦予的歷史任務(wù)。

具體說(shuō),人民代表大會(huì)的職權(quán)主要有四項(xiàng):立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項(xiàng)決定,這也是中國(guó)人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使當(dāng)家作主權(quán)利的主要體現(xiàn)。

從1949年中華人民共和國(guó)成立至1978年的30年間,全國(guó)人民代表大會(huì)曾制定法律134件,其中至今仍然有效的有16件。自改革開放以來(lái),中國(guó)的社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)期。全國(guó)人大于1982年全面修改了憲法,以后又通過(guò)四個(gè)憲法修正案。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了200多件現(xiàn)行有效的法律和200多件關(guān)于法律問題的決定,地方人大及其常委會(huì)制定了7500多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī),民族自治地方的人民代表大會(huì)制定了600多件自治條例和單行條例。近年來(lái),中國(guó)的立法民主不斷向前推進(jìn)。幾乎每一件法案的起草都采取專家座談會(huì)、論證會(huì)等形式,聽取專家的意見。有的法案還由立法機(jī)構(gòu)直接委托社會(huì)研究部門起草。對(duì)于調(diào)整重要社會(huì)關(guān)系的立法項(xiàng)目,地方人大常委會(huì)還經(jīng)常召開聽證會(huì),讓不同利害關(guān)系方發(fā)表意見。中國(guó)立法法對(duì)立法聽證會(huì)作出了規(guī)定。1982年以來(lái),全國(guó)人大及其常委會(huì)在制定包括憲法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物權(quán)法草案在內(nèi)的10多項(xiàng)關(guān)系到人民切身利益的重要法律案過(guò)程中,都把草案向全民公布征求意見。人民群眾直接參與法律的制定,不僅提高了立法質(zhì)量,使法律能夠充分體現(xiàn)人民的意愿和要求,而且增強(qiáng)了全社會(huì)的法律意識(shí),通過(guò)后也能比較順利地執(zhí)行。另外,全國(guó)人民代表大會(huì)還監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施,這是全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的主要內(nèi)容。這種監(jiān)督的基本形式是執(zhí)法檢查、法規(guī)備案審查。在執(zhí)法檢查方面,九屆全國(guó)人大常委會(huì)先后22次對(duì)21件法律的實(shí)施情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查,十屆全國(guó)人大常委會(huì)在2003年和2004年兩年時(shí)間里,檢查了10件法律實(shí)施情況。地方人大常委會(huì)也在本行政區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)法律、有關(guān)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。人大常委會(huì)通過(guò)執(zhí)法檢查,進(jìn)一步了解和掌握法律、法規(guī)實(shí)施中的真實(shí)情況和存在的問題,督促同級(jí)政府和法院、檢察院改進(jìn)執(zhí)法工作,促進(jìn)了法律實(shí)施主管機(jī)關(guān)依法行政、公正司法。在法規(guī)備案審查方面,截止到目前,報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案的地方性法規(guī)共7500多件,自治條例和單行條例共600多件,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)近300件。十屆全國(guó)人大常委會(huì)成立了專門的審查機(jī)構(gòu),使這項(xiàng)工作進(jìn)一步規(guī)范化。省級(jí)人大常委會(huì)、較大的市人大常委會(huì)也依法開展了地方政府規(guī)章的備案審查工作。通過(guò)備案審查,撤銷違反憲法和法律的法規(guī)、規(guī)章,督促有關(guān)制定機(jī)關(guān)糾正不適當(dāng)?shù)臈l文,對(duì)保障國(guó)家法制統(tǒng)一具有重要的作用。近年來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)開始對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋進(jìn)行備案審查。同時(shí),全國(guó)人大還監(jiān)督同級(jí)政府和法院、檢察院的工作,是人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的另一重要內(nèi)容。聽取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告,是人大及其常委會(huì)進(jìn)行工作監(jiān)督的基本形式。人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候,同級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院向大會(huì)報(bào)告工作,人民政府還須向大會(huì)提出預(yù)算草案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案,預(yù)算草案須經(jīng)大會(huì)審查批準(zhǔn)。人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議時(shí),經(jīng)常就關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定全局的重大問題和同人民群眾切身利益密切相關(guān)的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,聽取有關(guān)專題工作報(bào)告或匯報(bào)。九屆全國(guó)人大的五年間,常委會(huì)共聽取和審議了40個(gè)專題報(bào)告;十屆全國(guó)人大的頭兩年,常委會(huì)共聽取和審議了22個(gè)專題報(bào)告。

在“三權(quán)分立”制度下,通常實(shí)行立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分別由議會(huì)(國(guó)會(huì))、政府和法院行使,有時(shí)候這三個(gè)機(jī)構(gòu)由一個(gè)政黨控制,有時(shí)候由不同政黨分別控制。西方議會(huì)的議席往往是各個(gè)政黨、各個(gè)利益集團(tuán)、各種社會(huì)勢(shì)力政治分贓的結(jié)果,由此在議會(huì)內(nèi)部分為不同議會(huì)黨團(tuán),每個(gè)黨團(tuán)的背后都站著供養(yǎng)它的利益集團(tuán),議員們?yōu)榱烁髯渣h派的私利而勾心斗角,它們經(jīng)常以犧牲民眾的利益為代價(jià)爭(zhēng)吵不休、互相扯皮。在三權(quán)分立的背景下,權(quán)力分配形成了一個(gè)利益分配的共同體,并為政黨和利益集團(tuán)提供了更多途徑去實(shí)現(xiàn)自身的利益,這樣就將矛盾的沖突和協(xié)調(diào)限定在統(tǒng)治秩序之中,就可以在實(shí)現(xiàn)社會(huì)和政治穩(wěn)定的前提下實(shí)現(xiàn)各自的利益。最明顯的就是媒體對(duì)腐敗行為的披露有一個(gè)看不見的邊界,一旦這種披露涉及制度本身,有可能傷及政體乃至國(guó)體時(shí),“分立”的權(quán)力就會(huì)發(fā)揮一致作用,各種報(bào)道便會(huì)戛然而止。由于資產(chǎn)階級(jí)不同利益集團(tuán)之間的對(duì)立、分權(quán),就成為資產(chǎn)階級(jí)不同利益集團(tuán)之間的對(duì)立、制衡,也就從制度上成為資產(chǎn)階級(jí)各個(gè)利益集團(tuán)之間運(yùn)用權(quán)力去牽制對(duì)手的手段,表現(xiàn)在國(guó)家政治中就是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的相互牽制、相互扯皮,甚至互相拆臺(tái),常常使一些重大問題議而不決、決而不果,甚至長(zhǎng)期擱置,而政府的運(yùn)行也因此遲滯不靈,造成總統(tǒng)(政府)、議會(huì)、司法三權(quán)矛盾很多,難以統(tǒng)一。

三、人大代表與西方議員所代表的廣泛性不同

我國(guó)憲法規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。全國(guó)人大代表來(lái)自各地區(qū)、各民族、各方面,人口再少的民族也至少有一名代表,具有廣泛的代表性。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行選舉法,縣鄉(xiāng)人大代表是按選區(qū)直接選舉產(chǎn)生的,縣級(jí)以上人大代表由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,并按照選舉單位(除解放軍代表團(tuán)外,一般按照行政區(qū)劃)組成代表團(tuán)參加代表大會(huì)。人民代表大會(huì)中沒有議會(huì)黨團(tuán),也不以界別開展活動(dòng)。無(wú)論是代表大會(huì),還是常委會(huì)、專門委員會(huì),都不按黨派分配席位。人大代表、常委會(huì)組成人員、專門委員會(huì)組成人員,無(wú)論是共產(chǎn)黨員,還是民主黨派成員或者無(wú)黨派人士,肩負(fù)的都是人民的重托,都是為人民依法履行職責(zé)。中國(guó)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表都由選民直接選舉產(chǎn)生,多年來(lái)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人數(shù)占18周歲以上公民人數(shù)的99%以上,參選率在90%左右。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況,目前縣以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表通過(guò)間接選舉產(chǎn)生,即由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生上一級(jí)人民代表大會(huì)代表。無(wú)論直接選舉,還是間接選舉,都依法實(shí)行差額選舉。選民和選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序,罷免或者撤換自己選出的代表。目前全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)代表共有280多萬(wàn)人。各級(jí)人大代表來(lái)自各民族、各行業(yè)、各階層、各黨派,具有廣泛的代表性。各級(jí)人民代表大會(huì)中均有相當(dāng)數(shù)量的工人、農(nóng)民代表。第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表中,工人、農(nóng)民代表占總數(shù)的18.4%。為保證國(guó)家的權(quán)力真正掌握在全體人民手中,代表在履行職責(zé)時(shí),必須反映和代表人民的利益和意志。代表有權(quán)依法提出議案、審議各項(xiàng)議案和報(bào)告、對(duì)各項(xiàng)議案進(jìn)行表決,在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決受法律保護(hù)。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主,集思廣益,代表和反映人民的意志和根本利益。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)表決各項(xiàng)議案實(shí)行絕對(duì)多數(shù)原則,即由全體組成人員的過(guò)半數(shù)贊成才能通過(guò)。全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)憲法的修改,須由全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí),有關(guān)部門負(fù)責(zé)人可以列席會(huì)議,有關(guān)部門和個(gè)人可以旁聽會(huì)議。近年來(lái),一些地方召開常委會(huì)會(huì)議時(shí),按照公民報(bào)名順序,確定旁聽人選。

在西方國(guó)家,實(shí)行的是兩黨制或多黨制,議員的選舉,議會(huì)以及政府的組成、活動(dòng)都受政黨操縱,議員則是某黨某派的代表,而且往往集中在少數(shù)黨派,議員的分布范圍狹小。所選出的議員多數(shù)是有產(chǎn)者,或者是有產(chǎn)階級(jí)的代理人和辯護(hù)師。從表面上看,議員都是由選民選舉的,似乎是民主的,但實(shí)際上是有錢人的民主,是一種金錢和權(quán)力的交易。選舉中,受到政黨的控制和操作,受到資產(chǎn)、教育和文化的限制,受到民族歧視的影響,特別是高額的競(jìng)選費(fèi)用,一般選民很難當(dāng)選。西方國(guó)家議會(huì)議員一經(jīng)選出后,選民無(wú)權(quán)罷免,而且選舉過(guò)程中政治游說(shuō)是相伴而生的產(chǎn)物,在當(dāng)今資本主義國(guó)家這已成為一種公開的政治腐敗行為。有些議員為了獲得議席而迎合選民的需要或迫于選票壓力在競(jìng)選的時(shí)候向選民點(diǎn)頭哈腰、好話說(shuō)盡,而競(jìng)選成功之后則官氣十足,忘掉他們對(duì)選民的承諾。據(jù)稱,美國(guó)有游說(shuō)公司2.5萬(wàn)多家,僅華盛頓就有近4000家、各類說(shuō)客3.5萬(wàn)人。這些說(shuō)客,或是游走于國(guó)會(huì),或是出入于政府部門,穿梭于各種政治力量之間,為各個(gè)利益集團(tuán)充當(dāng)縱橫捭闔的說(shuō)客。前幾年,美國(guó)波音、雷神等六大軍火公司為得到國(guó)家導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的合同,游說(shuō)美國(guó)國(guó)會(huì)山,所投入公關(guān)費(fèi)用就達(dá)5100萬(wàn)美元,而帶來(lái)的直接和間接利益達(dá)千億美元以上。這些已被揭露出來(lái)的內(nèi)幕,只是西方國(guó)家權(quán)力腐敗的冰山一角。

可以說(shuō),人民代表大會(huì)制度具有民主政治最鮮明的特點(diǎn),是我國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體。這一制度符合中國(guó)國(guó)情,體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì),是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度,也是黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式。充分認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度與西方議會(huì)制度的本質(zhì)區(qū)別,歸根結(jié)底是為不斷堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度,使其發(fā)揮更大的優(yōu)越性。

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[作者簡(jiǎn)介]

傅小青,女,中共陜西省委黨校法學(xué)部教授.