村級(jí)組織治理能力的構(gòu)成及決定因素分析

薛丹興　羅酬劍　歐陽成卓

[摘 要] 從當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際出發(fā),村級(jí)組織治理能力包括貫徹國(guó)家政策、提供公共產(chǎn)品、發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)村民關(guān)系和擴(kuò)大村民參與五方面。而要提高村級(jí)組織的治理能力,必須從完善組織結(jié)構(gòu)、增加組織資源、提高干部素質(zhì)和加強(qiáng)組織權(quán)威四方面著手。

[關(guān)鍵詞] 村級(jí)組織;治理能力;村干部;村民

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村對(duì)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化具有重大的戰(zhàn)略意義。村級(jí)組織雖不屬于國(guó)家政府機(jī)構(gòu),卻是黨和政府聯(lián)系9億農(nóng)民的橋梁,是黨在農(nóng)村最重要的執(zhí)政基礎(chǔ)。[1]充分發(fā)揮村級(jí)組織的作用,是推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)順利進(jìn)行的必然要求。

治理理論,作為自20世紀(jì)90年代在全世界范圍內(nèi)迅速興起的政治學(xué)和行政學(xué)先進(jìn)理論,對(duì)我國(guó)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的借鑒價(jià)值和參考意義。[2]村級(jí)組織治理能力,就是指村級(jí)組織在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi),運(yùn)用公共權(quán)威協(xié)調(diào)處理農(nóng)村事務(wù),以增進(jìn)農(nóng)村公共利益的能力。這種能力的著重點(diǎn)在于村級(jí)組織如何對(duì)村民的行為進(jìn)行引導(dǎo)與協(xié)調(diào)并實(shí)現(xiàn)二者的合作,以及如何擴(kuò)大村民對(duì)村莊公共事務(wù)的參與及其對(duì)村級(jí)組織的信任與支持。明確村級(jí)組織治理能力的構(gòu)成及決定因素,就可以為加強(qiáng)村級(jí)組織治理能力建設(shè)提供理論依據(jù)。

一、村級(jí)組織的構(gòu)成及職能

村級(jí)組織有很多種,在目前我國(guó)的農(nóng)村治理中,起主導(dǎo)作用的村級(jí)組織是村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)和村民會(huì)議。

1、村級(jí)黨組織

村級(jí)黨組織是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,是本村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心,主要職責(zé)有:貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級(jí)黨組織及本村黨員大會(huì)的決議,討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題,開展本村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)和社會(huì)治安、計(jì)劃生育工作,搞好支部自身的建設(shè)和黨員隊(duì)伍的管理。

2、村民委員會(huì)

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,負(fù)責(zé)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安,向政府反映村民的意見、要求和提出建議,同時(shí)要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作,宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策。

3、村民會(huì)議

村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成,是村民直接參與民主決策和民主管理的法律形式,村民委員會(huì)要向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。人數(shù)較多或者居住分散的村,可以推選產(chǎn)生村民代表組成村民代表會(huì)議,討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng),其實(shí)質(zhì)是村民會(huì)議的組成部分。[3]

二、村級(jí)組織治理能力的構(gòu)成

根據(jù)村級(jí)組織治理能力的內(nèi)涵和村級(jí)組織的職能,可以將村級(jí)組織治理能力劃分為以下五部分:

1、貫徹國(guó)家政策的能力

政策的貫徹,即使政策內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行動(dòng)過程,包括政策認(rèn)知、制定計(jì)劃、物質(zhì)準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備、宣傳、全面推廣等環(huán)節(jié)。國(guó)家進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)是通過推行一系列政策來實(shí)現(xiàn)的,而這些政策又需要村級(jí)組織來貫徹落實(shí)。

2、提供公共產(chǎn)品的能力

公共產(chǎn)品的提供對(duì)于村民生活條件的改善和農(nóng)村生產(chǎn)的發(fā)展都有著極其重要的意義,但公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的外部性,單個(gè)農(nóng)戶不愿或難以提供公共產(chǎn)品,所以農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)主要由政府或其他公共組織來提供。村級(jí)組織由于組織能力和財(cái)力有限,所以應(yīng)在實(shí)施范圍較小、投資額較低的公共產(chǎn)品的提供上發(fā)揮作用,如道路硬化、小型水利、文化場(chǎng)所建設(shè)、社會(huì)治安等。

3、發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)的能力

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是增加農(nóng)民收入的重要途徑,也是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)目前在農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)制度是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和家庭經(jīng)營(yíng)兩者相互依存、相互促進(jìn),而在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次中與家庭經(jīng)營(yíng)聯(lián)系最緊密的就是村級(jí)組織。較好地發(fā)揮村級(jí)組織的生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)、資產(chǎn)積累和經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能,可以為家庭經(jīng)營(yíng)提供良好的社會(huì)化服務(wù),以及有力的組織保障。[4]

4、協(xié)調(diào)村民關(guān)系的能力

農(nóng)民的切身利益是有群體和個(gè)體差異的,而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,村莊內(nèi)部的利益分化也越來越明顯。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)成分日益復(fù)雜,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)日益多元化,農(nóng)村社會(huì)分化的速度也在加快,農(nóng)村的異質(zhì)化程度越來越高。[5]村民之間的民事糾紛也普遍存在,如因農(nóng)地引發(fā)的糾紛、宅基地糾紛,贍養(yǎng)老人引發(fā)的糾紛、用水糾紛等。村級(jí)組織一方面要協(xié)調(diào)不同利益群體之間的利益沖突,團(tuán)結(jié)各種力量進(jìn)行村莊建設(shè);另一方面要對(duì)村民之間的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解,化解各種矛盾,構(gòu)建和諧村莊。

5、擴(kuò)大村民參與的能力

村民對(duì)村莊公共生活的廣泛參與,一方面可以使村民的利益訴求得到充分表達(dá),提高村級(jí)組織決策的科學(xué)性,并形成對(duì)村級(jí)組織的有效監(jiān)督;另一方面能夠促進(jìn)村民與村級(jí)組織之間的互動(dòng)合作,增強(qiáng)村民的社區(qū)認(rèn)同。村民參與包括政治參與、經(jīng)濟(jì)參與和文化參與三部分,政治參與是其中的核心。作為村級(jí)組織,首先要嚴(yán)格遵循村民自治制度,做到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,真正實(shí)現(xiàn)村民廣泛的政治參與;其次要大力發(fā)展合作經(jīng)濟(jì),開展集體文化活動(dòng),擴(kuò)大村民的經(jīng)濟(jì)參與和文化參與。

三、村級(jí)組織治理能力的決定因素

根據(jù)村級(jí)組織治理能力的構(gòu)成,可以將村級(jí)組織治理能力的決定因素歸納為四點(diǎn):

1、組織結(jié)構(gòu)

[JP3]合理的組織結(jié)構(gòu)能夠促進(jìn)村級(jí)組織的高效率運(yùn)轉(zhuǎn),有利于村級(jí)組織集中力量進(jìn)行農(nóng)村治理,一個(gè)結(jié)構(gòu)合理的村級(jí)組織應(yīng)當(dāng)具備以下特點(diǎn):

(1)機(jī)構(gòu)設(shè)置合理。首先,黨支部、村委會(huì)、村民會(huì)議設(shè)置齊全,決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互配合、相互制衡。其次,機(jī)構(gòu)設(shè)置與實(shí)際需要相符合,不能出現(xiàn)臃腫的現(xiàn)象。

(2)職位設(shè)置合理。職位設(shè)置符合因事設(shè)職的原則,既能使村級(jí)組織充分發(fā)揮職能,又不產(chǎn)生冗員。

(3)組織內(nèi)部分工明確、協(xié)調(diào)一致。無論是構(gòu)成村級(jí)組織的各機(jī)構(gòu)之間,還是組織人員之間,都有明確的分工,能夠相互配合、團(tuán)結(jié)協(xié)作。

2、組織資源

農(nóng)村治理也是一個(gè)投入資源的過程,掌握一定的資源是進(jìn)行農(nóng)村治理的前提,村級(jí)組織掌握的資源主要有人力資源和財(cái)物資源:

(1)人力資源。人力資源由數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面構(gòu)成,村級(jí)組織掌握的人力資源不僅包括村干部,還包括村級(jí)組織可支配的其他工作人員,如村民代表、普通的農(nóng)村黨員。人力資源的質(zhì)量是指人力資源所具有的體質(zhì)、智力、知識(shí)和技能水平以及勞動(dòng)者的勞動(dòng)態(tài)度。[6]

(2)財(cái)物資源。財(cái)物資源是指村級(jí)組織所擁有的公共財(cái)產(chǎn),包括財(cái)政資金、集體經(jīng)濟(jì)、辦公場(chǎng)所和設(shè)備、土地、公共設(shè)施等。財(cái)物資源是農(nóng)村治理的物質(zhì)基礎(chǔ),村級(jí)組織只有掌握一定的財(cái)物資源,才能維持自身運(yùn)轉(zhuǎn),興辦公益事業(yè),增加村民福利。而只有讓村民得到看得見、摸得著的實(shí)惠,村級(jí)組織才能保持較強(qiáng)的凝聚力和號(hào)召力。

3、干部素質(zhì)

(1)思想素質(zhì)。村干部應(yīng)有全心全意為人民服務(wù)的思想,有強(qiáng)烈的責(zé)任心和良好的工作作風(fēng),能一心為公、不謀私利;與群眾同甘共苦,不搞特殊化,品行端正,遵守法律法規(guī)和道德規(guī)范;密切聯(lián)系群眾,關(guān)心群眾疾苦。

(2)業(yè)務(wù)素質(zhì)。在業(yè)務(wù)知識(shí)方面,村干部應(yīng)有較高的文化水平,熟悉國(guó)家關(guān)于農(nóng)村工作的法律法規(guī),懂得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原理和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論,掌握一定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論和科學(xué)技術(shù)。在業(yè)務(wù)技能方面,村干部應(yīng)具有較強(qiáng)的組織能力,與村民溝通的能力,協(xié)調(diào)人與人之間關(guān)系的能力,為農(nóng)村發(fā)展?fàn)幦≠Y源的能力,以及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)村民致富的能力。

(3)身體素質(zhì)。村干部所從事的是最基層的工作,需要消耗大量的體力,因此,必須有強(qiáng)健的身體,充沛的精力。

4、組織權(quán)威

村級(jí)組織的權(quán)威有兩種來源,一是公共權(quán)力,具有強(qiáng)制性,主要表現(xiàn)為國(guó)家法律法規(guī)賦予村級(jí)組織的權(quán)力,以及上級(jí)黨委、政府對(duì)村級(jí)組織的支持;二是村民的信任,它能使村級(jí)組織得到村民真心的擁護(hù)與合作。如果村級(jí)組織具有足夠的權(quán)威,就能在村民的配合下貫徹國(guó)家政策,積聚和動(dòng)員村莊內(nèi)的各種資源來為村民提供公共產(chǎn)品,順利地協(xié)調(diào)村莊內(nèi)的各種關(guān)系,并廣泛地吸引村民參與農(nóng)村治理。

四、當(dāng)前村級(jí)組織治理能力建設(shè)的重點(diǎn)

由于我國(guó)農(nóng)村自身積累能力很弱,所以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要在政府主導(dǎo)下進(jìn)行,通過向農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此過程中,如何保證國(guó)家政策的順利實(shí)施和提高新農(nóng)村建設(shè)資金的使用效率就顯得至關(guān)重要。但新農(nóng)村建設(shè)的主體仍然是農(nóng)民,所以要不斷擴(kuò)大農(nóng)民的參與,通過各種方法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性,而且公共產(chǎn)品的供給要充分滿足農(nóng)民的需求。而要達(dá)到這些目標(biāo),都需要增強(qiáng)村級(jí)組織治理能力,尤其是貫徹國(guó)家政策的能力、提供公共產(chǎn)品的能力和擴(kuò)大村民參與的能力。

根據(jù)村級(jí)組織治理能力的決定因素,可以將增強(qiáng)村級(jí)組織治理能力的方法概括為四種:完善組織結(jié)構(gòu)、增加組織資源、提高干部素質(zhì)和加強(qiáng)組織權(quán)威。針對(duì)當(dāng)前村級(jí)組織存在的問題,應(yīng)當(dāng)通過以下措施加強(qiáng)村級(jí)組織治理能力建設(shè):

1、完善村代會(huì)制度,構(gòu)建民主監(jiān)督機(jī)制

村民會(huì)議在實(shí)際中存在著召集難、議事難、形成決議難的問題,而村代會(huì)則具有容易召集、便于議事的優(yōu)點(diǎn)。為了使村代會(huì)能夠發(fā)揮更大的作用,應(yīng)將村代會(huì)定位為經(jīng)常性的村務(wù)民主決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu),并保證其獨(dú)立行使職權(quán)。

2、加大財(cái)政投入,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍

在每年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制財(cái)政預(yù)算時(shí),村級(jí)組織可以將本村公共項(xiàng)目投資計(jì)劃上報(bào)鄉(xiāng)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則根據(jù)其財(cái)力和其他因素將投資所需費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí),中央和地方財(cái)政要加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入,根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)費(fèi)缺口的實(shí)際情況,安排必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度。

3、改革對(duì)村干部的績(jī)效評(píng)價(jià)制度

目前對(duì)村干部的績(jī)效評(píng)價(jià)是單方面自上而下的,評(píng)價(jià)者只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,缺乏群眾參與,而且評(píng)價(jià)指標(biāo)往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和行政任務(wù)的完成。在新的績(jī)效評(píng)價(jià)制度中,評(píng)價(jià)者應(yīng)由村干部自身、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民構(gòu)成,評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)以村民滿意度為主,突出村級(jí)組織的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。村干部的報(bào)酬和升降以群眾是否滿意和社會(huì)是否穩(wěn)定為衡量標(biāo)準(zhǔn),才能避免村級(jí)組織忽視村民利益,才能激勵(lì)村干部全心全意為村民服務(wù)。

4、加強(qiáng)對(duì)村干部的民主選拔

在干部選拔上,要加強(qiáng)對(duì)選舉程序的監(jiān)督,并通過“兩推一選”的方式擴(kuò)大黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的群眾基礎(chǔ)。同時(shí),要提高村干部經(jīng)濟(jì)和政治上的待遇,增加其職業(yè)吸引力,使更多的精英愿意擔(dān)任村干部。此外,還要擴(kuò)大選拔范圍,通過向社會(huì)公開招聘、機(jī)關(guān)干部掛職來充實(shí)村干部隊(duì)伍。

5、建立村干部與村民的溝通網(wǎng)絡(luò)

目前的行政村往往由若干自然村組成,規(guī)模都比較大,只是一個(gè)“半熟人社會(huì)”,而村民小組則是典型的“熟人社會(huì)”。此外,村民代表一般也與本選區(qū)村民相互熟悉。如果將村民小組長(zhǎng)和村民代表作為村干部與村民溝通的媒介,則村干部、村民小組長(zhǎng)、村民代表和村民代表就可以構(gòu)成一個(gè)鏈型溝通網(wǎng)絡(luò),從而促進(jìn)村干部與村民之間有效的溝通,增加村民對(duì)村干部的信任度。

[參考文獻(xiàn)]

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[作者簡(jiǎn)介]

薛丹興(1988-)山西人,本科學(xué)歷.

羅酬劍(1988-)四川人,本科學(xué)歷.

歐陽成卓(1988-)四川人,本科學(xué)歷.