政府在解決城郊失地農(nóng)民問題中的角色定位與職能分析

李　曉

[摘 要] 在城市化不斷推進(jìn)的過程中,城市向農(nóng)村的延伸與擴張已成為必然趨勢,越來越多的農(nóng)民失去土地,在向市民身份轉(zhuǎn)化過程中被邊緣化。要改善這種現(xiàn)狀,維護失地農(nóng)民的利益,政府應(yīng)正確定位城市政府的角色,履行政府職能。

[關(guān)鍵詞] 政府角色;政府職能;城郊失地農(nóng)民;征地

一、城郊失地農(nóng)民問題的現(xiàn)狀

1、城郊失地農(nóng)民問題日益嚴(yán)重

城市向農(nóng)村擴張而進(jìn)行的大量征地行為造成許多農(nóng)民失去土地,這已成為當(dāng)今社會不容回避的一個突出的問題。幾乎所有地區(qū),特別是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市郊區(qū),都存在征地造成農(nóng)民失地、失業(yè)的問題。國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊2003年做過失地農(nóng)民現(xiàn)狀問題調(diào)查,在發(fā)達(dá)地區(qū)的一個縣,縣城人口中失地農(nóng)民已占了28%;西部一個30多萬人口的縣,幾年時間就有3萬多農(nóng)民失去土地。有關(guān)調(diào)查還顯示,46%的失地農(nóng)民失地后生活水平下降,部分失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體,由此引發(fā)諸多社會矛盾,并且有愈演愈烈的趨勢。[1]

目前我國的農(nóng)民失地問題突出表現(xiàn)在三個方面,一是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度太快,土地征占規(guī)模過大,失地農(nóng)民群體越來越多;二是對失地農(nóng)民補償太低,不足以解決他們的長遠(yuǎn)生計;三是失地農(nóng)民的社會保障、再就業(yè)困難。農(nóng)民失去土地后,既有別于農(nóng)民,又不同于城市居民,成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有城市居民那樣的社會保障,處于社會保障的真空地帶。失地農(nóng)民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性,依托家庭的保障模式越來越受到?jīng)_擊。

2、城市政府應(yīng)對城郊失地農(nóng)民問題承擔(dān)責(zé)任

失地農(nóng)民問題形成的核心原因是我們的征地制度還存在缺陷,有關(guān)的法律法規(guī)不健全。農(nóng)民失地的背后是利益分配問題,土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益向城市、向工業(yè)、向開發(fā)商傾斜,農(nóng)民得到的太少。有些市政府為了經(jīng)濟發(fā)展,盲目征收土地,開展各種建設(shè)項目,為了政績毫無限制地?fù)p害農(nóng)民利益,往往造成失地農(nóng)民問題的日益嚴(yán)重。農(nóng)民失去的不僅僅是作為生產(chǎn)資料的土地,更重要的是失去了成本低廉的生活方式。城市政府在這一點認(rèn)識上還較為膚淺,對郊區(qū)農(nóng)民的補償也僅僅限于一定數(shù)量的金錢方面,并沒有長遠(yuǎn)的眼光,無法給農(nóng)轉(zhuǎn)非的“市民”帶來足夠的生活保障。這就說明政府在處理這個問題時自身的定位沒有把握好,沒有很好地發(fā)揮社會管理的職能。

對失地農(nóng)民問題,以往的研究大多集中在政府對于失地農(nóng)民的社會保障方面的研究,例如有學(xué)者提出了“以土地?fù)Q保障”理論[2],但事實證明這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府必須準(zhǔn)確把握自己的定位,必須發(fā)揮更多的職能,為解決失地農(nóng)民問題找到更多、更全面的解決途徑。

二、政府在解決城郊失地農(nóng)民問題中的角色定位

我國正處于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換時期,國家或政府起著重要的作用,在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的各種問題和沖突的解決都需要政府來主導(dǎo)。因此,在解決城郊失地農(nóng)民問題過程中,也需要強調(diào)政府必須是一個“強政府”,而不是一個“弱政府”,政府的角色定位必須準(zhǔn)確,并充分發(fā)揮它的社會職能。另外,政府也是民眾的“公仆”,因為城市建設(shè)而失去土地的農(nóng)民也應(yīng)成為城市政府的服務(wù)對象,將城郊失地農(nóng)民的生活與發(fā)展納入到城市建設(shè)當(dāng)中[3]。而如何在這兩個大方向上定位政府的角色,則要從下面三個方面來看:

1、城市政府是規(guī)劃者

城市規(guī)劃是市政管理的重要內(nèi)容,一個城市的政府要管理好城市方方面面,首先就是要做好宏觀戰(zhàn)略的規(guī)劃,這種規(guī)劃必須具有前瞻性并有足夠的包容性。土地問題是造成城郊失地農(nóng)民問題的核心原因,農(nóng)民在城市化和工業(yè)化進(jìn)程中失去了土地,大量的土地被政府征用建設(shè),而農(nóng)民的這種犧牲是否值得和必要往往要體現(xiàn)在政府土地規(guī)劃上有沒有經(jīng)過充分的調(diào)查與民意咨詢,還有對于利益相關(guān)者的政策執(zhí)行的后期安置有沒有考慮在內(nèi)。政府有沒有把握好規(guī)劃者這一角色,就表現(xiàn)在城市土地規(guī)劃與利用方面,許多城市就存在著或多或少的盲目發(fā)展與隨意建設(shè)現(xiàn)象,不僅損害了失地農(nóng)民的原有生活,還給城市居民的生活秩序帶來危害。[4]

2、城市政府是管理者

為了維護城市各項事業(yè)健康有序地發(fā)展,政府的管理水平受到了考驗。失地農(nóng)民是近些年來城郊地區(qū)的普遍現(xiàn)象,還有一些城市存在大大小小的城中村,這也就為城市政府的管理提出了新的問題與挑戰(zhàn)?，F(xiàn)今,在城市土地征收方面的法律法規(guī)還不完善、不合理,行政侵權(quán)現(xiàn)象大量存在,并且對農(nóng)民的各方面補償與保障也不充分,這種種情況都說明了政府在失地農(nóng)民方面的管理角色沒有扮演好,沒有做到位。政府如果不主動積極地承擔(dān)管理的責(zé)任,則必然會給城市社會的秩序與安全帶來極大的隱患。

3、城市政府是經(jīng)營者

規(guī)劃者和管理者是城市政府長期扮演的傳統(tǒng)角色,隨著城市化和經(jīng)濟全球化的影響,市場經(jīng)濟的發(fā)展使得越來越多的政府開始并重視并擔(dān)當(dāng)起經(jīng)營者這一角色,將“資本”這一概念引入了城市政府管理,從此為市政管理引入了鮮活的元素,倡導(dǎo)政府以經(jīng)營者的身份節(jié)約有效地運用或開發(fā)從農(nóng)民手中征收的土地資源,實現(xiàn)土地資源的資本化運作,獲得更高的增值與收益,并讓失地農(nóng)民參與到收益分配中,將補償轉(zhuǎn)化成投資收益,從而改變失地農(nóng)民的生活方式,為失地農(nóng)民的生活提供保障,并在建設(shè)開發(fā)過程中引導(dǎo)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)轉(zhuǎn)換,從根本上解決失地農(nóng)民城市邊緣化問題。[5]

三、政府在解決城郊失地農(nóng)民問題中的職能

與城市政府所扮演的角色相對應(yīng)的是其在解決城郊失地農(nóng)民問題進(jìn)程中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與職能:

1、城市政府的土地規(guī)劃職能

城市政府在做出擴建城市和征收或征用農(nóng)用土地之前,就應(yīng)做好充分的理論研究與實踐調(diào)查,對規(guī)劃的成本代價與項目收益做有效的評估,以最合理的代價為基礎(chǔ),考慮失去土地農(nóng)民的利益,不僅僅是眼前的,還要將其長遠(yuǎn)發(fā)展保障的可能性納入規(guī)劃的參考范圍,不能為了搞建設(shè)就不顧居民的利益損失。

具體來說,首先城市政府應(yīng)改變以往粗放用地的舊觀念,集約規(guī)劃以提高土地利用率;其次,要認(rèn)真編制土地利用規(guī)劃,加強規(guī)劃的控制作用,嚴(yán)格控制利用耕地建設(shè)的規(guī)模;第三,加大土地整理力度,增加對城市閑置或低效土地的整理力度,減小對城郊耕地占用的壓力;最后,加強宅基地用地計劃管理,對失地農(nóng)民的住宅建設(shè)進(jìn)行合理布局與規(guī)劃,使其適應(yīng)城市的發(fā)展與進(jìn)步。[6]

2、城市政府對土地的經(jīng)營與發(fā)展職能

從市場經(jīng)濟與城市經(jīng)營角度探索農(nóng)地直接入市交易制度,比如國家以土地轉(zhuǎn)讓交易稅的形式調(diào)控土地供應(yīng)并獲得部分土地增值收益,用市場經(jīng)濟手段來解決征地農(nóng)民問題。農(nóng)村土地按照政府的土地供應(yīng)計劃直接進(jìn)入建設(shè)用地市場,農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的方式實現(xiàn)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用,這樣,就可以運用市場機制對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行合理的直接補償,保證農(nóng)民在進(jìn)入城市時能夠支付轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)成本和社會保障成本。另外,在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中,國家可采用間接調(diào)控方法,通過開征土地交易稅,既可以獲得相當(dāng)部分的土地增值收益,保障農(nóng)民的合理利益,還能利用稅收調(diào)節(jié)土地供應(yīng),避免出現(xiàn)現(xiàn)行征地制度下政府干預(yù)土地交易過程造成出現(xiàn)各種問題都要政府最后承擔(dān)的局面。

城市政府除了通過對城市各種國有或公用資源的經(jīng)營來為解決失地農(nóng)民問題籌集資金外,還可以通過發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)來吸納農(nóng)民就業(yè)讓失地農(nóng)民參與城市生產(chǎn)和建設(shè),改善居住模式,實現(xiàn)共享城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共用品,打破二元化經(jīng)濟體制形成的利益分配模式,讓失地農(nóng)民參與新家園的建設(shè)事業(yè),發(fā)展成為城市中有特色的區(qū)域經(jīng)濟,建設(shè)有特色的打破傳統(tǒng)類型的城市社區(qū)。

3、維護城郊失地農(nóng)民利益的公共服務(wù)與社會保障職能

既然城郊的農(nóng)民因為城市向農(nóng)村的擴張而失去賴以生存的土地,使其生活方式發(fā)生徹底改變,那么城市政府也應(yīng)擔(dān)任保障其生產(chǎn)與生活穩(wěn)定的職能?，F(xiàn)在有關(guān)部門比較關(guān)注的是適當(dāng)提高對失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn),并適當(dāng)增強征地過程的透明性,這是必要的,但還不是治本的措施。治本的措施應(yīng)該是:

第一,改革征地制度。真正區(qū)分不同類型的土地征用,縮小征地范圍,允許農(nóng)民的集體土地在符合國家土地總體利用規(guī)劃的情況下,平等地進(jìn)入市場運轉(zhuǎn)。

第二,建立失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機制。失業(yè)是城郊失地農(nóng)民面臨的最大問題,農(nóng)民失去土地后,客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。政府除合理予以貨幣補償外,還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益,拿出一部分土地出讓金,專門用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓(xùn),[7]提高勞動者素質(zhì)和技能,組織勞務(wù)輸出,并鼓勵失地農(nóng)民自我經(jīng)營,自我創(chuàng)業(yè),幫助城郊失地農(nóng)民從自身發(fā)展找出路,以更好地從根本上適應(yīng)城市的生活。

第三,要建立社會保障制度,消除失地農(nóng)民的后顧之憂,從土地出讓收益、增值收益中拿出一部分錢來,解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老醫(yī)療問題。另外,政府應(yīng)在戶口上放松限制,給予失地農(nóng)民以獲得對等社會福利的機會,將他們納入城市失業(yè)保險體系和城市建設(shè)當(dāng)中,享有平等的失業(yè)基本保障并讓其參加城市建設(shè),以緩解失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換過程的矛盾與困難。

4、依靠法律手段對失地農(nóng)民進(jìn)行社會管理的職能

中國政府正在進(jìn)行法制建設(shè),要求對社會各個方面進(jìn)行法律規(guī)范與管制,從而更好地發(fā)揮政府的社會管理職能,維護公眾的權(quán)利和利益,對于解決城郊失地農(nóng)民問題則更需要法律上的保障。當(dāng)前要維護城市的秩序,建立和諧的城市生活,解決好失地農(nóng)民與城市的融合至關(guān)重要。因而,城市政府要更好地履行其社會管理職能,應(yīng)做到:

第一,進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī),并加強宣傳工作。一方面,政府要盡快制定土地征用的專門法律法規(guī),將由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程視為一個平等的財產(chǎn)權(quán)利的交易過程,增強對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的法律保護[8]。還要深化失地農(nóng)民權(quán)利的普及與教育,提高失地農(nóng)民的自我意識,堅定其城市居民的意識。

第二,建立專門的土地征用監(jiān)督機制。比如請市民和利益相關(guān)的農(nóng)民參加土地征用的聽證會,對于征用的詳細(xì)情況做多方面的意見咨詢,擴大公眾參與,充分發(fā)揮人民群眾、人大、新聞媒體等對征地過程的監(jiān)督,切實加強土地征用政策系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督,保證制度預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三,完善責(zé)任追究機制。改革和完善土地審批制度,規(guī)范審批程序,對盲目擴大土地征用征收面積以及其他的行政侵權(quán)行為進(jìn)行制裁,規(guī)范政府的服務(wù)行為,促進(jìn)政府依法行政。

5、保障城市安全和城市正常秩序的職能

政府在維護社會穩(wěn)定方面的責(zé)任是創(chuàng)造良好的城市社區(qū)治安環(huán)境,打擊各種經(jīng)濟犯罪行為和刑事犯罪活動;維護社會公平和各種正常秩序,保護人民生命和財產(chǎn)安全,確保社會穩(wěn)定,人民安居樂業(yè)[9]。而現(xiàn)在大量城郊失地農(nóng)民涌入城市給城市的治安保障帶來巨大的挑戰(zhàn)與壓力,所以對政府維護社會治安和穩(wěn)定的能力有了更加苛刻的要求:一方面,政府要加大對城市治安防治與管理的投入,增強整頓交通秩序與社會治安監(jiān)察力度,努力維護城市的穩(wěn)定環(huán)境。另一方面,還要對進(jìn)入城市的失地農(nóng)民進(jìn)行城市文明教育,并鼓勵城市居民接納他們,平等對待,共建和諧繁榮的城市。

[參考文獻(xiàn)]

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[作者簡介]

李曉(1986-)女,江蘇贛榆人,廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)08級研究生.