論我國糧食直補(bǔ)制度的轉(zhuǎn)型

李 亮

摘 要:由于定位不準(zhǔn)且制度設(shè)計有缺陷,我國現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度對農(nóng)民增收貢獻(xiàn)甚微,也不足以促進(jìn)糧食增產(chǎn),難以實現(xiàn)其既定目標(biāo)。在取消該制度不可行,完善該制度亦將面臨目標(biāo)落空危險的前提下,必須對該制度從目標(biāo)、資金來源和補(bǔ)貼依據(jù)等方面予以轉(zhuǎn)型,最終建立我國法制化的糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度。

關(guān)鍵詞:糧食直補(bǔ);糧農(nóng)收入直補(bǔ);轉(zhuǎn)型

中圖分類號:F320.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0063—05

自2002年開始糧食補(bǔ)貼改革試點以來,我國逐步建立了對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼(通稱糧食直補(bǔ))制度。該制度對保護(hù)糧農(nóng)積極性和發(fā)展糧食生產(chǎn)作用不大,缺陷卻已暴露無遺。為使我國有限的支農(nóng)財政資源得以充分利用,必須重新進(jìn)行制度設(shè)計。

一、我國糧食直補(bǔ)制度的解構(gòu)

糧食直補(bǔ)是中央和地方政府按照一定標(biāo)準(zhǔn)提供給糧食生產(chǎn)者的一種財政資助。按照WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》,補(bǔ)貼構(gòu)成需要有三個要素:政府或公共機(jī)構(gòu)提供;屬于一種財政資助;接受者因此獲得利益。我國糧食直補(bǔ)完全符合這三個要素。按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》,我國糧食直補(bǔ)制度屬于一種農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施。①

(一)糧食直補(bǔ)制度的運行機(jī)制

1.資金來源。糧食直補(bǔ)所需資金來源于糧食風(fēng)險基金,并由各省級政府優(yōu)先安排。糧食風(fēng)險基金建立于1993年,是中央和地方政府專項用于保護(hù)糧食生產(chǎn)、維護(hù)糧食流通秩序和穩(wěn)定糧食市場的宏觀調(diào)控資金。其籌集由同級財政部門負(fù)責(zé)。2004年我國《糧食流通管理條例》第27條則以法規(guī)的形式進(jìn)一步明確了糧食風(fēng)險基金主要用于糧食直補(bǔ)、糧食儲備、穩(wěn)定糧食市場等。

2.具體運作方式。財政部等《關(guān)于進(jìn)一步完善對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策的意見》(財建[2005]59號)規(guī)定糧食直補(bǔ)的“具體補(bǔ)貼品種及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定”,因此各省級政府在補(bǔ)貼依據(jù)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上享有一定自主權(quán)。

(二)糧食直補(bǔ)制度的目標(biāo)

學(xué)者普遍認(rèn)為糧食直補(bǔ)制度的目標(biāo)是“糧食增產(chǎn)”和“糧農(nóng)增收”。但我們認(rèn)為,如果說該制度的初衷是要實現(xiàn)糧食增產(chǎn)和糧農(nóng)增收的雙重目標(biāo),那么到目前為止,該制度的目標(biāo)已經(jīng)是“糧食增產(chǎn)”為主,“糧農(nóng)增收”則變得微不足道。理由如下:

1.建立糧食直補(bǔ)制度的最直接依據(jù)——財政部《實行對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼調(diào)整糧食風(fēng)險基金使用范圍的實施意見》(財建[2004]75號)明確糧食直補(bǔ)的意義在于“穩(wěn)定和發(fā)展糧食生產(chǎn)、保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)種糧農(nóng)民利益和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性”,從中我們確實可以概括出糧食直補(bǔ)制度的兩大目標(biāo)——“糧食增產(chǎn)和保護(hù)糧農(nóng)利益”。后者體現(xiàn)為“減輕農(nóng)產(chǎn)品價格波動對種糧農(nóng)民收入的影響”,也即促進(jìn)農(nóng)民增收。但第二年名為“進(jìn)一步完善糧食直補(bǔ)政策”的財建[2005]59號文件就將該制度的目標(biāo)調(diào)整為“進(jìn)一步促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性”,刪除了“保護(hù)糧農(nóng)利益”等字眼。雖然調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的最直接手段就是增加農(nóng)民的種糧收入,但該意見中“調(diào)動農(nóng)民種糧積極性”的提法,也只是要通過調(diào)動農(nóng)民種糧積極性來促進(jìn)糧食生產(chǎn)。換言之,調(diào)動農(nóng)民種糧積極性只是促進(jìn)糧食生產(chǎn)的手段,而非目標(biāo)。

2.財建[2005]59號文件要求糧食直補(bǔ)的運作堅持“向產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)糧大戶傾斜”的原則,同時在補(bǔ)貼方式上要求糧食主產(chǎn)省“原則上按種糧農(nóng)戶的實際種植面積補(bǔ)貼,如采取其他補(bǔ)貼方式,也要剔除不種糧的因素,盡可能做到與種植面積接近”。財政部之所以如此規(guī)定,其主要原因在于從理論上來講,補(bǔ)貼與糧食種植面積掛鉤有助于提高糧食產(chǎn)量。

3.糧食直補(bǔ)制度是糧食流通體制改革的配套制度之一,因此其初衷之一是“改保護(hù)價收購為直接補(bǔ)貼農(nóng)民”,即把保護(hù)價與市場價的差價直接補(bǔ)貼農(nóng)民,以減輕農(nóng)產(chǎn)品價格波動對種糧農(nóng)民收入的影響。但隨著2004年最低收購價制度的啟動,糧食直補(bǔ)原先所具有的減輕農(nóng)產(chǎn)品價格波動對種糧農(nóng)民收入之影響的功能也被替代。因為最低收購價制度與之前的保護(hù)價收購制度相比,除了在實施省份、收購時間和啟動條件上存在些許差異之外,其余方面并無明顯區(qū)別。

二、我國糧食直補(bǔ)制度的缺陷

糧食直補(bǔ)制度實施五年來產(chǎn)生了一些積極效應(yīng),一定程度上有助于糧農(nóng)增收和糧食增產(chǎn),學(xué)者們對此已做了充分研究。但大家普遍認(rèn)為,糧食直補(bǔ)對農(nóng)民增收貢獻(xiàn)甚微,也不足以成為促進(jìn)糧食增產(chǎn)的持續(xù)動力。有鑒于此,本文將更多關(guān)注該制度的缺陷。

(一)宏觀性缺陷

1.目標(biāo)難以實現(xiàn)。如上所述,我們認(rèn)為現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度的主要目標(biāo)是促進(jìn)糧食增產(chǎn),但這一目標(biāo)通過糧食直補(bǔ)制度本身難以實現(xiàn)。主要原因在于:第一,在既定技術(shù)和土地制度的前提下,促進(jìn)糧食增產(chǎn)主要依靠農(nóng)民種糧積極性的提高,而影響農(nóng)民種糧積極性的關(guān)鍵因素在于種糧凈收益的多少。種糧凈收益則主要取決于糧食價格(市場價格和/或國家價格支持)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的高低。然而,現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度無法從這兩個方面對種糧農(nóng)民形成正向激勵。國家在糧食直補(bǔ)之后又啟動最低價收購(糧食價格支持)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)(生產(chǎn)成本補(bǔ)償)制度也正是由于這個原因。第二,除種糧大戶外,農(nóng)民種糧的動機(jī)主要是自家需求的滿足,商品性的糧食生產(chǎn)動機(jī)始終處于一種從屬地位,且隨著時間的推移這一動機(jī)呈現(xiàn)一種強(qiáng)化趨勢。特別是在國家農(nóng)業(yè)稅等一系列負(fù)擔(dān)制度或政策被取消后,農(nóng)民種糧的動機(jī)更是趨于單一化。這一趨勢與政府的期盼明顯不一。此外,在我國小農(nóng)生產(chǎn)條件下,農(nóng)民的生活和生產(chǎn)無法截然分開,農(nóng)民往往將直補(bǔ)所得用于家庭生活,促進(jìn)糧食生產(chǎn)的目標(biāo)將會落空。

2.政策至上,法律弱化。新中國成立以來,農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村改革過程中一直存在政策至上、法律弱化的問題。②即使在依法治國的理念已經(jīng)提出多年的今天,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策主導(dǎo)的頑癥絲毫不見松動。糧食直補(bǔ)制度亦莫能例外。目前我國糧食直補(bǔ)制度主要根據(jù)2004年以來的五個中央“一號文件”和財政部等部委以及省市縣政府或涉農(nóng)部門的規(guī)章或通知、公告、辦法、意見和實施方案等規(guī)范性文件建立。在這些文件中,我們很難找到這一制度所應(yīng)該具有的上位法支撐,直接的法律或法規(guī)淵源更是欠缺。我們認(rèn)為,糧食直補(bǔ)制度的法律根據(jù)應(yīng)該是我國的《農(nóng)業(yè)法》和《預(yù)算法》以及《預(yù)算法實施條例》。因為糧食直補(bǔ)制度屬于2002年我國《農(nóng)業(yè)法》第37條第1款之規(guī)定“國家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系……”中農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系的組成部分。此外,根據(jù)《糧食風(fēng)險基金管理暫行辦法》第7條,糧食風(fēng)險基金列入同級財政預(yù)算并在預(yù)算中增設(shè)該科目。但除極個別省份③外,相關(guān)地方性立法或部門規(guī)章在序言部分總是出現(xiàn)“為貫徹落實中共中央國務(wù)院一號文件的精神,特制定”(一號文件的具體年份和文件名則有區(qū)別)的字眼,其法律依據(jù)則付之闕如。個中原因只能是政策至上的習(xí)慣性思維?？梢哉f,決策和執(zhí)行部門以及農(nóng)民目前對農(nóng)業(yè)政策都已形成了絕對的心理依賴。但這種依賴讓我們極為擔(dān)心:即使黨和國家的政策實質(zhì)上沒有變化,但如果過兩年中共中央和國務(wù)院的一號文件不再與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民利益保護(hù)有關(guān),農(nóng)民會不會以為“政策要變”,從而激發(fā)一些短期行為?地方政府對三農(nóng)問題的重視程度會不會因此而減弱?若果真如此,后果將不堪設(shè)想。

3.主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)間的利益沖突問題?，F(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度下,各地糧食直補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別,主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)之間尤甚。④造成這種利益沖突的關(guān)鍵原因有兩個:其一,糧食直補(bǔ)所需資金單一來源于糧食風(fēng)險基金。由于歷史原因,大部分主產(chǎn)區(qū)的糧食風(fēng)險基金均入不敷出,加之主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)數(shù)量和糧食規(guī)模遠(yuǎn)大于主銷區(qū),所以主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)直補(bǔ)所得寥寥無幾。而主銷區(qū)多財政能力充足,其糧食風(fēng)險基金歷史包袱也較少,故能給糧農(nóng)提供遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。其二,糧食省長負(fù)責(zé)制。該制度要求,省級政府要負(fù)全省糧食總量平衡之責(zé)。⑤為本轄區(qū)的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)實現(xiàn)一定自給,主銷區(qū)政府往往借助于本地雄厚的財政能力進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼。

糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益不平衡所造成的不利影響至少有二:其一,我國糧食直補(bǔ)資金投入效率不高。這表現(xiàn)為部分省份直補(bǔ)資金的無效率和多數(shù)省份糧食直補(bǔ)資金規(guī)模效率遞減。其二,主銷區(qū)過高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)會過度刺激比較優(yōu)勢偏低地區(qū)的糧食生產(chǎn)。因為過高補(bǔ)貼會改變糧食與其他經(jīng)濟(jì)作物甚至是環(huán)境補(bǔ)貼項目的比較利益,結(jié)果出現(xiàn)局部地區(qū)的農(nóng)民砍樹毀林來擴(kuò)大糧食種植面積的現(xiàn)象。

(二)微觀性問題

1.補(bǔ)貼依據(jù)不統(tǒng)一。糧食直補(bǔ)制度執(zhí)行過程中,部分省份按計稅面積或計稅常產(chǎn)補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼與農(nóng)民當(dāng)期和今后糧食生產(chǎn)不掛鉤,所以可歸類于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定的綠箱支持措施;但多數(shù)省份是按糧食實際種植面積補(bǔ)貼,因此應(yīng)將其歸入黃箱支持范圍。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第18條,各成員有義務(wù)向WTO通報其農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持承諾的執(zhí)行情況,以便WTO農(nóng)業(yè)委員會進(jìn)行審議。通報內(nèi)容則是各成員的各類農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持支出,包括綠箱措施、黃箱措施、發(fā)展性支持措施的分項支出和總支出。由于我國補(bǔ)貼依據(jù)不統(tǒng)一,在向WTO農(nóng)業(yè)委員會進(jìn)行通報時將面臨糧食直補(bǔ)這一支持措施如何定性和歸類的困難。⑥

2.不利于土地流轉(zhuǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明,農(nóng)業(yè)發(fā)展受邊際收益遞減規(guī)律制約。我國農(nóng)業(yè)要想充分發(fā)展,必須盡可能降低農(nóng)民數(shù)量,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位規(guī)模,實現(xiàn)規(guī)模效益。但財政部文件要求和各地實踐中大多以土地(實際種植面積)為補(bǔ)貼對象,不少農(nóng)民的惜地心理因此增強(qiáng),一些地方甚至出現(xiàn)爭地糾紛,使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難度加大,不利于種糧大戶的形成和一定范圍內(nèi)規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn),終將不利于我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.運作成本高。我國農(nóng)戶具有數(shù)量多、種植種類多和生產(chǎn)規(guī)模小等特點,如果按糧食實際種植面積補(bǔ)貼,勢必每年都要經(jīng)過丈量、申報、張榜公布、復(fù)核、再公布,然后再發(fā)放補(bǔ)貼等程序,這必然大幅增加執(zhí)行成本。但若不這樣,又很難避免鄉(xiāng)、村和農(nóng)戶的合謀欺詐。最終按實際種植面積補(bǔ)貼的要求也難以落到實處。此外,糧食直補(bǔ)所需工作經(jīng)費主要由地方財政承擔(dān)。⑦考慮到糧食主產(chǎn)省份大多是工業(yè)小省和財政窮省,如果直接補(bǔ)貼與實際種植面積有關(guān),將不可避免增加其財政壓力。

三、我國糧食直補(bǔ)制度的轉(zhuǎn)型

既然現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度難以實現(xiàn)其既定目標(biāo)且在實踐中產(chǎn)生了不少問題,那么留給我們的只有三種選擇:其一,取消該制度;其二,完善該制度,使其真正服務(wù)于糧食增產(chǎn)的目標(biāo);其三,對該制度進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

選擇一明顯不具有現(xiàn)實可能性,主要原因在于取消糧食直補(bǔ)制度將使得農(nóng)民這幾年對惠農(nóng)政策剛剛形成的良好心理預(yù)期遭受嚴(yán)重打擊,也會嚴(yán)重影響我國農(nóng)業(yè)發(fā)展好不容易建立起來的有利軟環(huán)境。選擇二,為使現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度充分服務(wù)于糧食增產(chǎn)的目標(biāo),學(xué)者們提出了不少改進(jìn)和完善的建議。其中,有代表性的觀點建議糧食直補(bǔ)采用階梯補(bǔ)貼和分階段補(bǔ)貼方法,分別補(bǔ)貼種糧大戶和產(chǎn)糧大縣。但我們認(rèn)為這些建議亦不可行。首先,取消對規(guī)模小的種糧農(nóng)戶和部分非主產(chǎn)縣的糧食直補(bǔ),會產(chǎn)生與選擇一相同的后果;其次,糧食直補(bǔ)制度無論怎樣設(shè)計,都難以實現(xiàn)糧食增產(chǎn)的目標(biāo)。因為糧食等基本農(nóng)產(chǎn)品的供求缺乏彈性,加上技術(shù)進(jìn)步以及恩格爾系數(shù)的作用,供應(yīng)的增長快于需求,必然導(dǎo)致糧食價格持續(xù)下降。如此一來,不僅小農(nóng)戶將會受到?jīng)_擊,如無其他制度彌補(bǔ)糧價降低的后果,種糧大戶的種糧積極性也將受到打擊。有鑒于此,我們認(rèn)為必須對該制度進(jìn)行轉(zhuǎn)型,即將對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼——糧食直補(bǔ)轉(zhuǎn)型為對種糧農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼——糧農(nóng)收入直補(bǔ),并將其定位為與糧食生產(chǎn)脫鉤的對糧農(nóng)的固定化最低收入支持制度。

1.脫鉤收入支持制度是WTO主要成員農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的發(fā)展方向。WTO承認(rèn)政府對農(nóng)業(yè)進(jìn)行干預(yù)的合法需要,但通過設(shè)置不同的規(guī)則促進(jìn)和鼓勵成員方政府盡可能選擇對生產(chǎn)和貿(mào)易具有最小或沒有扭曲作用的干預(yù)措施。脫鉤收入支持制度即為WTO所認(rèn)可的一種農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度。由于脫鉤收入支持制度屬于綠箱支持的一種,在WTO規(guī)則下相應(yīng)支出不需要做出削減承諾,因此有財政能力的主要WTO成員都建立了脫鉤收入支持制度。我國在這方面還存在著制度性的空白。

2.農(nóng)業(yè)社會功能的實現(xiàn)需要建立脫鉤糧農(nóng)收入支持制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)多功能性理論,農(nóng)業(yè)除了具有為全社會提供食物的基礎(chǔ)功能之外,還具有社會、環(huán)境等獨特的非商品生產(chǎn)功能。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》,我國目前已確立了建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略,而建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須注重開發(fā)農(nóng)業(yè)的多重功能,社會功能即為其中之一?？紤]到現(xiàn)階段農(nóng)村大量富余勞動力無法轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會保障制度的缺位,特別是我國農(nóng)民收入普遍偏低,農(nóng)村貧困現(xiàn)象十分突出,我國農(nóng)業(yè)的社會功能更多體現(xiàn)為消除貧困、保證農(nóng)民收入、提供農(nóng)業(yè)內(nèi)就業(yè)和保障生存方面等方面。由于糧食供求缺乏彈性,且附加值極低,所以與從事畜牧業(yè)和經(jīng)濟(jì)作物種植的其他生產(chǎn)者相比,糧農(nóng)的境況更糟,農(nóng)業(yè)社會功能在糧食種植領(lǐng)域的失靈問題更為嚴(yán)重,迫切需要盡早從制度層面進(jìn)行矯正。脫鉤糧農(nóng)收入支持制度的建立可謂正當(dāng)其時。

3.根據(jù)WTO多哈回合農(nóng)業(yè)談判的2008年12月主席文本,結(jié)合中國入世承諾,中國所允許使用的扭曲性支持(僅指微量允許支持水平)將在目前8.5%的基礎(chǔ)上削減至少33.3%(即發(fā)達(dá)成員所需削減至少50%的2/3),同時包括微量支持在內(nèi)的所有扭曲性支持需要做總體削減。雖然多哈回合談判已陷入停滯狀態(tài),但各成員在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的主要分歧并不在此。換言之,扭曲性支持的削減已經(jīng)是大勢所趨。如此一來,我國能夠使用的扭曲性支持水平將大大降低?？紤]到我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持措施中的農(nóng)資綜合直補(bǔ)、最低價收購中虧損補(bǔ)貼和貼息、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等財政支出都屬于扭曲性支持的范疇,迫切需要將糧食直補(bǔ)制度轉(zhuǎn)型為與當(dāng)年糧食種植脫鉤的糧農(nóng)收入直補(bǔ),以便為我國政府必須采取的其他臨時性、扭曲性財政支持留下足夠的空間。

4.從理論上來講,糧食直補(bǔ)制度本質(zhì)上應(yīng)屬于收入政策,而非生產(chǎn)政策。但決策者由于對國家糧食安全的過分關(guān)注無法準(zhǔn)確對其進(jìn)行定性,進(jìn)而為其設(shè)定了難以實現(xiàn)的目標(biāo),相應(yīng)的制度設(shè)計也因此而變形。改糧食直補(bǔ)制度為糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度,可謂回歸該制度的本源。此外,糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度將以歷史種植面積為補(bǔ)貼依據(jù),能夠充分保護(hù)種糧農(nóng)民在現(xiàn)行糧食直補(bǔ)制度下的既得利益,不會造成政策要變的恐慌心理,也可以解決制度運行成本居高不下的難題。

四、我國糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的轉(zhuǎn)型設(shè)計

綜上所述,我們認(rèn)為極有必要將糧食直補(bǔ)制度轉(zhuǎn)型為糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度,具體可以從制度目標(biāo)、資金來源、補(bǔ)貼依據(jù)和構(gòu)建工具等方面進(jìn)行設(shè)計。

(一)糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的目標(biāo)

我們認(rèn)為,糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度應(yīng)定性為國家對糧農(nóng)最低程度的固定化收入補(bǔ)貼,其目標(biāo)則應(yīng)單一確定為“保障糧農(nóng)的最低收入”。之所以只能保障最低收入,是由于我國財政能力仍十分有限,也是因為現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度還不健全,糧食種植業(yè)還承擔(dān)著為糧農(nóng)提供最低生活保障的功能。之所以僅針對糧農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼,是因為相對于其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言,糧食種植的比較收益最低。

糧農(nóng)收入直補(bǔ)的目標(biāo)單一確定為“保障糧農(nóng)的最低收入”后,政府不會再受到不同目標(biāo)間矛盾或沖突的掣肘,可以集中精力進(jìn)行其他農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的完善或者另辟蹊徑以實現(xiàn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的目標(biāo)。畢竟,我國農(nóng)業(yè)的這些難題由來已久,不能存在“畢其功于一役”的想法,而應(yīng)建立一個惠農(nóng)制度的系統(tǒng),通過多種制度來實現(xiàn)多重目標(biāo)。

(二)糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的資金來源

糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度既然與促進(jìn)糧食增產(chǎn)無關(guān),自然也不應(yīng)該再從糧食風(fēng)險基金中支出。中央和地方政府應(yīng)在預(yù)算中增列糧農(nóng)收入直補(bǔ)科目。與此同時,既然糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度是對糧農(nóng)收入的最低支持,考慮到原先糧食直補(bǔ)金額平均占純種糧農(nóng)民每年收入的比例僅在0.4%—1%之間,國家有必要在原先糧食直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上大幅提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。目前國家正在實施四萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃,如能將其中少部分專項用于建立我國的糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度,無疑將會拉動我國農(nóng)村市場疲弱的內(nèi)需。

此外,為解決糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)糧農(nóng)利益不平衡的問題,中央政府財政支持力度需要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同情況而有所區(qū)別。從我國整體角度出發(fā),東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中央財政可以不補(bǔ)貼,糧農(nóng)收入直補(bǔ)資金可以完全由其省級財政負(fù)擔(dān);而中西部地區(qū)則應(yīng)加大支付力度。

(三)補(bǔ)貼依據(jù)

糧農(nóng)收入直補(bǔ)的補(bǔ)貼依據(jù)應(yīng)當(dāng)全國統(tǒng)一,具體可根據(jù)近五年間農(nóng)戶的歷史種植面積加以確定,并與當(dāng)年生產(chǎn)脫鉤。這樣一方面可以使糧農(nóng)收入直補(bǔ)資金不計入我國當(dāng)期綜合支持總量,不受WTO規(guī)則要求削減的約束;另一方面也因為只要農(nóng)戶在近五年中從事了糧食種植,則在補(bǔ)貼期內(nèi)農(nóng)民不管種植什么都可得到補(bǔ)貼,而不再與糧食實際種植面積相聯(lián)系,不會給土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整造成障礙,也有利于各地區(qū)根據(jù)資源稟賦發(fā)揮比較優(yōu)勢。同時,為降低制度運行的成本,也為了使這一補(bǔ)貼真正補(bǔ)貼給糧農(nóng),補(bǔ)貼依據(jù)應(yīng)結(jié)合國家“五年規(guī)則”的制定予以調(diào)整,即每隔五年對前五年糧農(nóng)的糧食種植面積做一統(tǒng)計,然后將新的統(tǒng)計結(jié)果作為補(bǔ)貼依據(jù)。

(四)制度構(gòu)建的工具

如前所述,我國長期以來在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)形成了對政策的絕對依賴。雖然政策以其靈活、易懂、啟動性和適應(yīng)性強(qiáng)見長。但糧食收入直補(bǔ)制度畢竟涉及公共財政支出,依憲政和法治理念,理應(yīng)有權(quán)源和程序方面的法律依據(jù)。同時,法律以穩(wěn)定性、具體性、規(guī)范性見長,能將權(quán)利義務(wù)、責(zé)任后果及其實現(xiàn)程序做出具體的安排,能統(tǒng)一尺度,有很強(qiáng)的操作性和對全社會的普遍約束力。這些特性都是政策所不具備的。此外,我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)民經(jīng)常問的問題之一就是“國家政策會不會變”,可見農(nóng)民對國家的惠農(nóng)政策還存在疑慮?？紤]到糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度的重要性和長期性,非常有必要盡快將這一制度通過法律法規(guī)的形式固定下來。有消息稱,國務(wù)院正在研究制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。糧農(nóng)收入直補(bǔ)制度作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要組成部分,我國應(yīng)借此機(jī)會在擬議中的該條例里將這一制度予以專章規(guī)定。只有如此,方能增強(qiáng)其穩(wěn)定性,維持和提高農(nóng)民對政府的基本信任,避免信任危機(jī)的產(chǎn)生。

注釋

①WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“國內(nèi)支持”作為一個法律術(shù)語,主要包括“綠箱支持”和“黃箱支持”兩方面。前者是指政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的綜合支持和轉(zhuǎn)移支付,不涉及消費者的資金轉(zhuǎn)移或?qū)ιa(chǎn)者提供的價格支持;后者則是政府對糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品提供價格、出口或者其他形式的支持。參見WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第6條、第7條和附件2。

②造成這一現(xiàn)象的原因有很多,比如傳統(tǒng)法律觀的影響、長期以來政策的強(qiáng)勢地位、政策的感召力和凝聚力、強(qiáng)大的行政系統(tǒng)有利于政策的貫徹等等,但最主要的還是農(nóng)業(yè)政策激發(fā)了農(nóng)民的積極性。鄭永流:《當(dāng)代中國農(nóng)村法律發(fā)展道路探索》,中國政法大學(xué)出版社,2004年,第84-99頁。

③如北京市2004年《對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》的序言中提到了以我國《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》作為根據(jù)。

④以上海市(主銷區(qū)之一)和河南省(主產(chǎn)區(qū)之一)為例,前者給予種糧農(nóng)民的直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)是后者的5—7倍。王海全,龔曉:《糧食直補(bǔ)的尷尬:主產(chǎn)區(qū)低于主銷區(qū)》,《中國國情國力》2006年第1期。

⑤1994年國務(wù)院《關(guān)于深化糧食購銷體制改革的通知》和2004年我國《糧食流通管理條例》第6條。

⑥我國政府2009年2月份即已就我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額和出口補(bǔ)貼向WTO農(nóng)業(yè)委員做了通報,但遲至今日國內(nèi)支持仍未通報的部分原因即在于此。

⑦相關(guān)工作經(jīng)費(如宣傳費、資料費、紙張印刷費、收集整理資料以及核實種糧面積所需的經(jīng)費等)原則上由地方財政預(yù)算安排,中央財政適當(dāng)補(bǔ)助。財政部:《對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼工作經(jīng)費管理辦法》(財建[2006]975號)第1條和第2條。

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責(zé)任編輯:曉 立