優(yōu)化我國制造業(yè)區(qū)域布局的思考

葉振宇 孫久文

摘 要:優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局既是我國經(jīng)濟結構調整的重點,也是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要途徑。只有認識到當前制造業(yè)區(qū)域布局存在的問題和把握好優(yōu)化布局與對外開放格局、基礎設施建設等方面的關系,才能把握“十二五”時期優(yōu)化制造業(yè)空間結構的正確方向。從今后的發(fā)展趨勢看,集聚經(jīng)濟將成為優(yōu)化我國制造業(yè)區(qū)域布局的方向。

關鍵詞:空間結構;集聚經(jīng)濟;優(yōu)化布局

中圖分類號:F061.5文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)06—0050—04

一、我國制造業(yè)區(qū)域布局存在的主要問題

30年來,我國制造業(yè)無論總產(chǎn)值還是分行業(yè)產(chǎn)值規(guī)模都出現(xiàn)快速增長的勢頭。跟中西部地區(qū)或東北老工業(yè)基地相比,東部沿海地區(qū)已成為我國乃至全世界的制造業(yè)中心,“中國制造”不僅被外界視作我國躋身世界經(jīng)濟大國的重要標志,更被認為“中國崛起”強有力的經(jīng)濟基礎。即便如此,還應該看到當前制造業(yè)布局存在的問題,包括以下幾個方面:

1.我國制造業(yè)區(qū)域布局重心偏向東部沿海地區(qū),與當前人口、資源分布不相協(xié)調。我國每年有大量外出務工人員跨地區(qū)流動,這樣長距離的人口流動不僅帶來了巨大的社會成本,還給社會安定構成潛在的威脅。同時,“北煤南運”“西氣東輸”等跨區(qū)域、長距離運輸大宗能源原材料問題依然存在。這種跨區(qū)域調配模式實際上延續(xù)著計劃經(jīng)濟體制的老路子,成為能源原材料市場化改革的阻力。

2.東部沿海制造業(yè)出口導向性強,在開放條件下面臨著許多風險。2008年以來,受世界金融危機的影響,東部沿海地區(qū)一批出口導向型企業(yè)紛紛倒閉,不僅造成大量不良的企業(yè)貸款,還引起全社會就業(yè)“恐慌”的蔓延。金融危機給沿海省份造成了很大的負面沖擊,出口沖擊將在新一輪經(jīng)濟周期內(nèi)給我國的制造業(yè)空間結構帶來影響,國內(nèi)市場需求有望成為結構調整的主要動力。

3.國際生產(chǎn)外包在一定程度上限制了我國制造業(yè)的區(qū)域格局調整。生產(chǎn)外包早已成為制造業(yè)全球生產(chǎn)的典型分工形式,發(fā)展中國家擔負著世界制造業(yè)外包生產(chǎn)的重要角色。從我國看,生產(chǎn)外包從20世紀90年代以來就已經(jīng)深刻影響到我國東部沿海地區(qū)制造業(yè)的地區(qū)分布。國際生產(chǎn)外包促進了東部沿海省區(qū)制造業(yè)集聚,只要這種分工形式繼續(xù)存在,這種集聚力量還有很強的生命力。而中西部地區(qū)制造業(yè)布局雖然也受這種力量的影響,但相對要微弱得多,這不利于我國制造業(yè)區(qū)域格局的調整。

4.我國區(qū)域制造業(yè)行業(yè)生產(chǎn)率結構性問題仍然突出。我國制造業(yè)創(chuàng)新能力不僅體現(xiàn)在地區(qū)之間創(chuàng)新水平有別,還表現(xiàn)在不同產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率之間的差異。

雖然在最近10年,東部地區(qū)多數(shù)行業(yè)的全要素生產(chǎn)率沒有顯著提高,尤其是勞動密集型和資本密集型行業(yè),其指標較為平穩(wěn);中西部地區(qū)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資源密集型的產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率處于上升的趨勢,各省區(qū)的行業(yè)全要素生產(chǎn)率差距出現(xiàn)收斂的趨勢,但中西部地區(qū)的行業(yè)全要素生產(chǎn)率在其他行業(yè)要比東部沿海地區(qū)遜色。

二、優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局需要處理的幾個重要關系

優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局是我國“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容之一。如何正確處理優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局和對外開放格局轉變、交通基礎設施建設、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、區(qū)域協(xié)調發(fā)展之間的關系是一項重大而又艱巨的研究課題。對此,有必要討論它們之間的關系,把握這些關系的重點環(huán)節(jié),為優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局提供依據(jù)。

1.優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局與對外開放格局轉變的關系

當前我國對外開放戰(zhàn)略正向雙向開放、內(nèi)外互動轉變。一方面,各地繼續(xù)堅持招商引資,鼓勵外資企業(yè)到中西部地區(qū)投資;另一方面,國家和各地政府紛紛出臺相關配套政策,引導內(nèi)資走出國門投資興業(yè)。近年來,國家出臺的各種政策,如內(nèi)外資稅收統(tǒng)一和促進西部開發(fā)、東北振興、中部崛起的區(qū)域政策,正是國際區(qū)際開放并重的重要體現(xiàn)。外向型經(jīng)濟戰(zhàn)略正逐步由開放型戰(zhàn)略所取代,較前者而言,后者更加強調內(nèi)部需求在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位,追求更高的開放層次,推進空間全方位的開放。那么,新時期對外開放戰(zhàn)略的調整在空間層面又是如何體現(xiàn)出來?首先,在繼續(xù)堅持擴大國際市場的同時,強調挖掘國內(nèi)市場需求,降低宏觀經(jīng)濟運行的風險。其次,加快連接中西部內(nèi)陸地區(qū)向沿海延伸的交通運輸路線建設,減小原材料或產(chǎn)品運輸?shù)慕?jīng)濟距離,進一步降低地區(qū)間的貿(mào)易成本,盡快讓中西部地區(qū)比較優(yōu)勢發(fā)揮出來。再次,一旦內(nèi)地市場啟動起來,可以預計,龐大國內(nèi)市場容量不僅能夠有效緩解國內(nèi)市場需求不足的局面,還能夠有效解決制造業(yè)區(qū)域優(yōu)化布局、外來務工人員回流等重要問題,進而形成另一種穩(wěn)定的均衡空間狀態(tài)。最后,金融危機發(fā)生之后,國際市場對內(nèi)地經(jīng)濟的沖擊比沿海地區(qū)相對小,這意味著內(nèi)地企業(yè)如能把握住機會,發(fā)揮成本優(yōu)勢和接近內(nèi)地市場的優(yōu)勢,有望短期內(nèi)建立一種促進要素優(yōu)化配置和地區(qū)需求擴大的循環(huán)累積效應,從而實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

2.優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局與交通基礎設施建設的關系

現(xiàn)代交通體系的建立有效地縮小了地區(qū)之間的經(jīng)濟距離,大幅度降低了地區(qū)間貿(mào)易成本。最近10年來,我國交通基礎設施建設取得跨越式的發(fā)展,這不僅表現(xiàn)在交通網(wǎng)建設日趨完善,還表現(xiàn)在交通管理信息化水平顯著提高。交通基礎設施的快速發(fā)展縮短了經(jīng)濟距離,擴大了市場輻射半徑,提高了欠發(fā)達地區(qū)的市場接近度。我國制造業(yè)空間結構變動與交通基礎設施建設的關系主要表現(xiàn)以下幾方面:第一,影響制造業(yè)布局的一個關鍵因素就是貿(mào)易成本,交通成本則占貿(mào)易成本相當大的比重,因此,降低交通成本將從供給角度影響了制造業(yè)空間分布。第二,制造業(yè)集聚(空間非均衡性)一定程度上取決于市場規(guī)模和市場接近度,它們又主要受制于經(jīng)濟距離,因此縮小經(jīng)濟距離對調整制造業(yè)空間結構具有重要的意義。第三,制造業(yè)空間調整要與人口、資本配置相結合。與資本流動不同,人口跨區(qū)域流動需要付出高昂的有形及無形成本,所以,降低人口流動成本的辦法之一就是降低跨區(qū)域的交通成本,這就需要改善區(qū)際間交通運輸狀況來降低貿(mào)易成本和減少旅行時間。只有認清以上關系,才能通過交通基礎設施建設來調整制造業(yè)空間結構,使之成為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有效途徑。

3.優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局與經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的關系

經(jīng)濟發(fā)展方式轉變是國家“十一五”和“十二五”時期落實科學發(fā)展觀的具體要求,也是建設“兩型”社會的核心內(nèi)容。結構調整則是經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要內(nèi)容,主要包括產(chǎn)業(yè)結構升級和空間結構優(yōu)化兩個方面。空間結構優(yōu)化至少包含三個層次:第一層次,要素供給的空間優(yōu)化配置,包括人口、資源、資本在空間層面實現(xiàn)合理高效配置,這種配置既要符合地區(qū)經(jīng)濟功能要求,又要反映地區(qū)生態(tài)環(huán)境功能導向。第二層次,市場需求的空間合理分布。當我國經(jīng)濟由封閉型經(jīng)濟體走向開放型經(jīng)濟體時,市場需求引導產(chǎn)業(yè)向東部區(qū)域集中,當國內(nèi)外的經(jīng)濟開放度上升到一定程度時,市場需求空間結構重新調整,此時,經(jīng)濟活動有可能從弱“中心—外圍”結構走向均衡化的空間均衡狀態(tài)。第三層次,區(qū)域協(xié)調機制的建立。良好的區(qū)際關系能夠成為優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟活動布局的潤滑劑,區(qū)際分割在有效的協(xié)調機制的主導之下逐漸被消除或“溶蝕”。屆時,要素或產(chǎn)品區(qū)際間流動成本趨于下降,區(qū)際間的物價波動一致性增強,各地區(qū)居民真實工資差距趨向收斂。由此,“十一五”、“十二五”時期我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的思路要加以拓寬,由過去強調技術創(chuàng)新、節(jié)能減排等策略朝著多元化舉措方向轉變,特別是促進結構調整和產(chǎn)業(yè)升級相結合,產(chǎn)業(yè)遵循優(yōu)勝劣汰的市場規(guī)律在區(qū)域之間實現(xiàn)合理布局。制造業(yè)空間結構調整能依托區(qū)域城市群形成不同層次、分工明確、協(xié)作緊密的集聚,集聚促進技術進步和效率改善。從世界各國發(fā)展的經(jīng)驗看,技術創(chuàng)新也有利于產(chǎn)業(yè)活動集聚,技術擴散受到空間影響出現(xiàn)衰減的規(guī)律,于是更多企業(yè)愿意選擇群聚來獲取更多創(chuàng)新的機會。因而,兩者之間存在相互促進、雙向共存的關系。

4.優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的關系

隨著對區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題研究的深入,關于區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內(nèi)涵、機制、途徑和政策逐漸在學術界、政府決策部門取得較為一致的共識。如何正確對待制造業(yè)空間結構優(yōu)化與區(qū)域協(xié)調發(fā)展之間的關系是解決區(qū)域協(xié)調發(fā)展的核心問題。從國際視角看,重新確立國內(nèi)區(qū)域分工體系,引導產(chǎn)業(yè)在各區(qū)域優(yōu)化布局是今后努力的方向。制造業(yè)布局調整與區(qū)域協(xié)調發(fā)展之間應該圍繞著如何縮小地區(qū)差距展開。今后東中西之間將開展更高層次的區(qū)域協(xié)作,各種促進區(qū)域一體化的政策也會付諸實施。東部發(fā)達地區(qū)將有一批成熟的制造業(yè)部門向中西部地區(qū)轉移,特別是臨近東部發(fā)達地區(qū)的省份,如河南、安徽、江西、湖南和廣西等將首先得轉移之便而獲得更快速的發(fā)展。

三、優(yōu)化我國制造業(yè)區(qū)域布局的構想

自20世紀80年代開始,我國歷次全國性生產(chǎn)布局規(guī)劃都有涉及東部、中部和西部關系協(xié)調發(fā)展內(nèi)容,尤其是80年代中期的“梯度開發(fā)”布局構想影響最為深遠。時間轉眼過去了20多年,可是當年提出梯度開發(fā)的空間布局構想并沒有如決策者或者設計者所預想的那樣。究其原因,可能是:其一,我國地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大,空間規(guī)劃在短時間內(nèi)很難有比較顯著的效果;其二,我國經(jīng)濟體制由計劃轉向市場,空間經(jīng)濟活動在市場主導下趨于更有效率的集聚;其三,漸進式改革模式以及促進東部發(fā)展的宏觀政策更加削弱了空間規(guī)劃的意圖;其四,20世紀80年代末至90年代中期的地區(qū)分割體制和長期實施的城鄉(xiāng)二元體制,在一定程度影響了我國空間格局優(yōu)化的步伐。

新一輪的空間調整迎來了優(yōu)化我國制造業(yè)區(qū)域布局的“春天”。席卷全球的世界金融危機雖說是壞事,但經(jīng)濟活動的空間分布或許出現(xiàn)一種逆轉,會給我國制造業(yè)空間結構優(yōu)化帶來契機。

在開放的條件下,我國制造業(yè)優(yōu)化區(qū)域布局調整要堅持以下基本原則:第一,區(qū)域協(xié)調發(fā)展的原則:要堅持將優(yōu)化制造業(yè)區(qū)域布局作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要途徑。第二,市場需求導向的原則:要以市場需求為導向,東部地區(qū)以國際市場為主,兼顧國內(nèi)市場;中西部地區(qū)以國內(nèi)市場為主,兼顧國際市場。第三,政策相互配套的原則:要出臺相適應的產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策、土地政策和社會政策,注重它們之間的相互銜接與配套。第四,資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的原則:堅持走資源節(jié)約和環(huán)境友好的新型工業(yè)化道路,產(chǎn)業(yè)發(fā)展要符合當?shù)氐闹黧w功能,科學利用有限的要素資源。第五,企業(yè)為布局主體的原則:企業(yè)區(qū)位選擇由市場力量主導,不應受制于地方政府意志。第六,技術進步的原則:通過同行業(yè)集聚和行業(yè)間共同集聚來促進技術創(chuàng)新,實現(xiàn)技術進步對區(qū)域經(jīng)濟增長貢獻。

結合國情和上述原則,本文認為,優(yōu)化我國制造業(yè)區(qū)域布局的目標是規(guī)劃若干個制造業(yè)集聚區(qū),通過高速交通網(wǎng)絡連接起來;消除地區(qū)分割,優(yōu)化配置要素資源,努力建設成為全球制造業(yè)強國。作為國際競爭力的制造業(yè)強國,能協(xié)調企業(yè)、產(chǎn)業(yè)和空間之間的相互關系,提高我國制造業(yè)應對世界市場變化的能力,面向全球市場,堅持生產(chǎn)高端、中端、低端多層次產(chǎn)品,滿足不同層次消費需求,擴大制造業(yè)產(chǎn)品的世界市場占有率。“十二五”期間,在當前區(qū)域經(jīng)濟格局基礎上,重點建設若干個內(nèi)部協(xié)作緊密、輻射區(qū)域、面向國內(nèi)外市場的制造業(yè)集聚區(qū),并且它們的規(guī)劃要納入都市圈規(guī)劃之中,依托城市群空間骨架開展產(chǎn)業(yè)間協(xié)作。這11個全國性制造業(yè)集聚區(qū)包括:一級集聚區(qū)為珠三角、海峽兩岸、長三角、環(huán)渤海。二級集聚區(qū)為長株潭、武漢城市圈、中原城市群、成渝地區(qū)。三級集聚區(qū)哈爾濱城市群、關中—天水城市群、廣西北部灣。在未來10年,一級集聚區(qū)的建設重點在于優(yōu)化區(qū)域制造業(yè)布局調整,注重自主創(chuàng)新,促進產(chǎn)業(yè)升級,提高國際競爭力;二級集聚區(qū)的發(fā)展重點是擴大制造業(yè)規(guī)模,吸引當?shù)剞r(nóng)民工就業(yè),開拓國內(nèi)市場;三級集聚區(qū)的發(fā)展重點是培育新興產(chǎn)業(yè),建立產(chǎn)業(yè)集聚機制,創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。廣大非制造業(yè)集聚區(qū)應優(yōu)先選擇中心城市,重點發(fā)展面向地方市場的制造業(yè)部門,以便于就地提供更多的就業(yè)崗位。利用“三縱三橫”現(xiàn)代高速交通網(wǎng)絡將這些集聚區(qū)連接起來,縮小彼此之間經(jīng)濟距離,消除地區(qū)間貿(mào)易壁壘?！叭v”包括從大連、天津,經(jīng)上海到北海的沿海高速通道,京廣線和西安、過成都到防城港的鐵路;“三橫”指西起成都沿長江到上海,西起新疆沿隴海鐵路到山東半島,西起成都沿高速公路到福建。除了沿海大通道之外,其他5條線路均橫貫東中西。

四、優(yōu)化我國制造業(yè)區(qū)域布局的若干措施

1.堅持利用“兩種資源”和“兩個市場”,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局

“兩種資源”和“兩個市場”分別指的是國內(nèi)和國外資源以及國內(nèi)和國外市場。當前,既要面對我國快速經(jīng)濟增長需要消耗大量的資源問題,也應認清擴大市場規(guī)模對保持經(jīng)濟增長的重要作用。這就要求,不僅要協(xié)調好兩種資源或兩個市場自身的關系,還要處理好兩種資源和兩個市場之間的關系。要轉變以往產(chǎn)業(yè)布局依賴于國內(nèi)資源的思路,允許有條件的地區(qū)或開放度高的行業(yè)依靠國際資源和開拓國際市場,加快結構調整,優(yōu)化區(qū)域布局。

2.設計以4D作為目標導向的區(qū)域布局方案

世界銀行出版的《2009年世界發(fā)展報告》首次提出世界經(jīng)濟地理格局的4D理念,即密度(Density)、距離(Distance)、分割(Division)和需求(Demand)。4D導向指明了“十二五”時期我國制造業(yè)優(yōu)化區(qū)域布局的方向,強調空間因素在經(jīng)濟活動中的作用。在實施策略上優(yōu)先考慮規(guī)劃制造業(yè)集聚區(qū),縮短區(qū)域之間的經(jīng)濟距離,引導要素跨區(qū)域流動,消除區(qū)域分割,促進區(qū)域經(jīng)濟一體化,協(xié)調國內(nèi)和國際市場需求。

3.完善產(chǎn)業(yè)的退出、重組和升級的體制機制,促進產(chǎn)業(yè)結構調整

首先,建立淘汰落后產(chǎn)能的退出機制,妥善解決職工安置、企業(yè)轉產(chǎn)、債務糾紛等問題,維護社會和諧穩(wěn)定。其次,鼓勵一批有實力的企業(yè)加快行業(yè)重組步伐,進一步提高行業(yè)集中度。讓企業(yè)最終成為區(qū)域分工協(xié)作的主體,通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和市場關系,形成緊密、強大和互動的區(qū)域生產(chǎn)分工網(wǎng)絡。最后,鼓勵企業(yè)加大對自主研發(fā)的投入,引進吸收技術和自主研發(fā)技術相結合,發(fā)展一批適用性強、市場前景好、技術含量高的新技術、新產(chǎn)品和新工藝。

4.發(fā)揮勞動力資源優(yōu)勢,調整欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構

“十二五”期間,對于如服裝、皮革、紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)來講,要允許各地區(qū)出臺產(chǎn)業(yè)激勵政策,重點引導產(chǎn)業(yè)向東部欠發(fā)達地區(qū)或者中西部地區(qū)交通便利的二線城市轉移。發(fā)展這類型產(chǎn)業(yè)的目的就是解決社會低技能人群就業(yè),減少區(qū)內(nèi)勞動力跨地區(qū)長距離流動。要吸引東部產(chǎn)業(yè)集群整體向中西部地區(qū)轉移。集群轉移比單純企業(yè)遷移需要更多政策扶持,但所帶來經(jīng)濟輻射力卻是不可估量的。

5.推進財政金融體制改革,為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供動力支持

繼續(xù)深入推進燃油稅改革,取消過橋、過路等影響區(qū)域間貨物流通的成本。加快燃油稅改革,逐漸降低高速公路收費直至取消。撤銷高速公路和橋梁的征費站,使用“信息讀卡器”替代公路征費人員,加快車流貨流速度。鼓勵商業(yè)銀行在制造集聚區(qū)內(nèi)取消跨行和跨地區(qū)的手續(xù)費,降低資本區(qū)際流動成本。鼓勵商業(yè)銀行在中西部地區(qū)的制造業(yè)集聚區(qū)設立更多的網(wǎng)點,增加對中西部地區(qū)中小企業(yè)的信貸投放量,從總體上降低中西部地區(qū)企業(yè)融資的成本。

6.完善土地調控職能,提高土地經(jīng)濟效益

一方面,更高幅度提高東部地區(qū)征地補償標準,扭轉東部地區(qū)長期依靠土地低價出租來吸引企業(yè)的方式。鼓勵東部制造業(yè)集聚區(qū)騰籠換鳥,遷出地均GDP低的勞動密集型企業(yè)。另一方面,征收經(jīng)濟密度調節(jié)金。針對各地區(qū)情況設立區(qū)域性經(jīng)濟密度調節(jié)費,依據(jù)區(qū)域功能設定地均GDP標準,低于該標準須增收一定比例的調節(jié)費。收取的費用用于建立一個經(jīng)濟密度調節(jié)基金,專項用于改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

責任編輯:曉 立