新郵政法下的快遞出路

4月24日，十一屆全國人大常委會第八次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國郵政法》(以下簡稱新《郵政法》)，2009年10月1日將正式實施?，F(xiàn)行《郵政法》(以下簡稱舊《郵政法》是1987年1月1日起施行的)。我國加入世界貿(mào)易組織，郵政市場競爭日益加劇，郵政業(yè)發(fā)展和政府監(jiān)管面臨新的形勢，傳統(tǒng)的政企合一的郵政管理體制已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟需要。

相比舊《郵政法》，新《郵政法》在許多方面做了大幅度的修訂，比如明確了郵政管理政企分開、規(guī)定了郵政管理部門的監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定了郵政普遍服務(wù)的制度和措施，補充、完善了安全監(jiān)管的制度和措施，修改了郵政業(yè)務(wù)資費的制定機制，完善了有關(guān)法伴責(zé)任的規(guī)定。更為重要的是，新《郵政法》確立了快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度，嚴格快遞業(yè)務(wù)市場準入。新《郵政法》對快遞業(yè)務(wù)作了專章規(guī)定：對經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)實行許可制度，并從資金規(guī)模、服務(wù)能力、安全保障等制度措施等方面規(guī)定了申請經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)應(yīng)具備的條件；明確快遞企業(yè)要加強服務(wù)質(zhì)量管理，完善安全保障措施等。因此，新《郵政法》的實施對快遞行業(yè)經(jīng)營和管理的格局將產(chǎn)生較大的影響和變化。

對快遞行業(yè)的主要影響

確立快遞行業(yè)納入郵政監(jiān)管并設(shè)定行政許可。設(shè)定對快遞的行業(yè)監(jiān)管，是新《郵政法》在舊《郵政法》基礎(chǔ)上的重大變化。按照新《郵政法》第五十一條規(guī)定‘經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定取得快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可：未經(jīng)許可，任何單位和個人不得經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)?！币虼?，在國內(nèi)從事快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)將面臨新的郵政主管部門的嚴格監(jiān)管。按照發(fā)收件人所他的地方不同，快遞一般可以分為國內(nèi)快遞和國際快遞兩種業(yè)務(wù)。在新《郵政法》出臺以前，國內(nèi)快遞并沒有明確的專門監(jiān)管機構(gòu)和市場準入機制，而國際快遞業(yè)務(wù)在傳統(tǒng)上一直隸屬于國際貨運代理的一個業(yè)務(wù)品種并按照國際貨運代理來監(jiān)管。新《郵政法》出臺，一方面給國內(nèi)快遞和國際快遞都設(shè)定了一個新的監(jiān)管機構(gòu)——郵政主管部門：另一方面，使原來對快遞行業(yè)的行政管理從一般行政管理加備案管理改變?yōu)樾枰ㄟ^行政許可取得營業(yè)資格。

禁止外商投資信件類國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)。新《郵政法》第五十一條第二款：外商不得投資經(jīng)營信件的國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)。第八十四條：信件，是指信函、明信片。信函是指以套封形式按照名址遞送給特定個人或者單位的緘封的信息載體，不包括書籍、報紙、期刊等。按此標準，任何外商投資的快遞企業(yè)，將不得從事寄遞裝在寫有收信人地址名稱的信封里的任何信息載體業(yè)務(wù)。禁止從事寄遞的物品范圍不僅包含了紙質(zhì)的商業(yè)信函、單據(jù)、文件、說明書等，也包含了能充當(dāng)信息載體的光盤、移動硬盤、儲存卡等非傳統(tǒng)媒介。如果照此實施，信件類的范圍如此廣泛，無疑構(gòu)成外商投資國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)的重大障礙。

賦予郵政主管部門強有力的行政監(jiān)管和處罰權(quán)力。新《郵政法》賦予郵政監(jiān)管部門新的市場監(jiān)管和處罰的權(quán)利。具體為：

檢查權(quán)：進入現(xiàn)場、查閱資料憑證、開拆檢查郵件：查封扣押權(quán)：查封有關(guān)場所扣押有關(guān)財物；罰款權(quán)、停止經(jīng)營權(quán)，并對設(shè)立分支機構(gòu)、合并、分立：未向郵政管理部門備案的，未在信件封套的顯著位置標注信件字樣的，將信件打包后作為包裹寄遞的責(zé)令停業(yè)整頓。

停止經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)：未書面告知郵政管理部門并交回快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證或者未按照國務(wù)院郵政管理部門的規(guī)定妥善處理尚未投遞的快件的。

根據(jù)新《郵政法》第四條：國務(wù)院郵政管理部門和省、自治區(qū)、直轄市郵政管理機構(gòu)(以下統(tǒng)稱郵政管理部門)對郵政市場實施監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正以及鼓勵競爭、促進發(fā)展的原則。可以理解為，具有行政執(zhí)法權(quán)的郵政管理部門僅限于國務(wù)院郵政管理部門，即交通部郵政局和省級郵政管理機構(gòu)。

尚待解決的問題

國際快遞業(yè)務(wù)面臨多重監(jiān)管。新《郵政法》第五十三條規(guī)定：“申請快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可，在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)向所在地的省、自治區(qū)、直轄市郵政管理機構(gòu)提出申請，跨省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)營或者經(jīng)營國際快遞業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院自B政管理部門提出申請：申請時應(yīng)當(dāng)提交申請書和有關(guān)申請材料?！憋@而易見，新《郵政法》規(guī)定從事國際快遞業(yè)務(wù)的企業(yè)必須先向郵政部門申請取得許可證。

然而，現(xiàn)行的商務(wù)部《國際貨物運輸代理業(yè)管理規(guī)定》第十七條第一款規(guī)定“國際貨物運輸代理企業(yè)可以接受委托，代為辦理國際快遞，私人信函除外”：《外商投資國際貨物運輸代理企業(yè)管理規(guī)定》第九條第一款規(guī)定“經(jīng)批準，外商投資國際貨運代理企業(yè)可經(jīng)營國際快遞(不含私人信函)”：第三條規(guī)定“中華人民共和國對外經(jīng)濟貿(mào)易部及其授權(quán)機構(gòu)是外商投資國際貨運代理企業(yè)的審批和管理機關(guān)”；第十條規(guī)定“設(shè)立外商投資貨運代理企業(yè)應(yīng)按照國家現(xiàn)行的有關(guān)外商投資企業(yè)的法律，法規(guī)所規(guī)定的程序，向商務(wù)部及其授權(quán)部門審核并批準企業(yè)的設(shè)立”。

根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)對進出境快件監(jiān)管辦法》第二條、第三條、第十條、第十五條的規(guī)定，海關(guān)總署不僅確認商務(wù)部為進出境快遞業(yè)務(wù)的主管部門，而且確認經(jīng)商務(wù)部批準的進出境快件運營企業(yè)可以經(jīng)營私人信件以外的所有法律、法規(guī)允許進出境物品的寄遞業(yè)務(wù)。海關(guān)對于私人信件和其他具有信件性質(zhì)的物品采取不同的監(jiān)管辦法。由此可見，正如商務(wù)部《關(guān)于進一步明確航空快遞業(yè)務(wù)是國際貨運代理業(yè)務(wù)的組成部分的通知》所聲明的：“國際快遞業(yè)務(wù)是國際貨運代理業(yè)務(wù)的一部分，凡經(jīng)商務(wù)部批準經(jīng)營國際快遞業(yè)并在國家行政管理局登記注冊的企業(yè)，均有合法經(jīng)營權(quán)?！币簿褪钦f，在《郵政法》修訂之前的法律和監(jiān)管框架下，國際快遞業(yè)務(wù)傳統(tǒng)上是作為國際貨運代理業(yè)務(wù)的一部分由商務(wù)部門審批和管理的。

《行政許可法》實施后，與國際貨代業(yè)務(wù)有關(guān)的無船承運、船舶代理、民航貨運銷售代理、代理報關(guān)和報檢等業(yè)務(wù)火都由以前的審批制改為注冊登記制。新《郵政法》反其道而行之，對國際快遞行業(yè)設(shè)定嚴格行政許可，并將其從傳統(tǒng)商務(wù)部門的管轄中分割出來納入郵政系統(tǒng)管轄。那么新《郵政法》一旦實施，前述商務(wù)部頒布的各項規(guī)定是否需要遵守?是否向郵政部門申請獲得許可之后再按照之前的程序向商務(wù)部審批?這種安排是否會帶來各部門們之間職責(zé)不清、扯皮推諉、增加企業(yè)負擔(dān)、降低效率等不良反應(yīng)?尚需實踐檢驗。至少，對于從事國際貨代的企業(yè)來說，至少又多了一個主管機關(guān)，多了一道審批手續(xù)。

新《郵政法》的適用范圍。新《郵政法》的立法內(nèi)容體現(xiàn)了保障郵政普遍服務(wù)的理念的同時也強調(diào)對快遞行業(yè)的艙管，對快遞行業(yè)設(shè)定了嚴格的市場準入和監(jiān)管處罰程序，但是恰恰最主要的行業(yè)標準卻沒有給出明確說法?？v艦整個法律條文：新《郵政法》對快遞行業(yè)范圍規(guī)定了快遞不得從事郵

政專營和國家機關(guān)公文，是對快遞行業(yè)的外延，卻沒有涉及比如什么重量或尺寸范圍的物品屬于快遞范圍，又或者要加上承諾寄遞多少日之內(nèi)到達等條件。對于規(guī)則的執(zhí)行者和遵守著來說，沒有明確的標準和界限，而一旦越界又會遭受處罰的局面無異于一場噩夢。

明確界定快遞的業(yè)務(wù)范圍主要需要從兩個方面入手，一邊是最小到什么邊界，一邊是最大到什么邊界。

有關(guān)郵政專營問題。新《郵政法》中出現(xiàn)了許多容易混淆的概念，在討論最小邊界之前，需要了解郵政專營和郵政普遍服務(wù)的概念。新《郵政法》中的郵政普遍服務(wù)，是指按照國家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標準和資費標準，為中華人民共和國境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務(wù)。新《郵政法》第五條規(guī)定：國務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)的信件寄遞業(yè)務(wù)，由郵政企業(yè)專營。相對于郵政普遍服務(wù)的概念。法律對郵政專營的規(guī)定更多是一項權(quán)利，限制郵政企業(yè)之外的主體不得從事的郵政專營業(yè)務(wù)，快遞企業(yè)不得從事郵政專營業(yè)務(wù)。而相比郵政專營的概念，郵政普遍服務(wù)更多的是一項義務(wù)，是郵政企業(yè)必須做的事(第二條第二款：郵政企業(yè)按照國家規(guī)定承擔(dān)提供郵政普遍服務(wù)的義務(wù))。郵政普遍服務(wù)涵蓋范圍就比較廣泛：新《郵政法》第十五條規(guī)定：郵政企業(yè)應(yīng)當(dāng)對信件、單件重量不超過五千克的印刷品、單件重量不超過十千克的包裹的寄遞以及郵政匯兌提供郵政普遍服務(wù)。郵政企業(yè)按照國家規(guī)定辦理機要通信、國家規(guī)定報刊的發(fā)行以及義務(wù)兵平常信函、盲人讀物和革命烈士遺物的免費寄遞等特殊服務(wù)業(yè)務(wù)。郵政普遍服務(wù)享受國家補貼和特殊政策(第十六條：國家對郵政企業(yè)提供郵政普遍服務(wù)、特殊服務(wù)給予補貼，并加強對補貼資金使用的監(jiān)督。第十七條：國家設(shè)立郵政普遍服務(wù)基金)。郵政普遍服務(wù)對一般郵件的損失免責(zé)(第四十六條郵政企業(yè)對平常郵件的損失不承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，郵政企業(yè)因故意或者重大過失造成平常郵件損失的除外)。

因此，郵政普遍服務(wù)的范圍要遠遠大于郵政專營的范圍。在郵政號營范圍之外的業(yè)務(wù)，包括部分郵政普遍服務(wù)的內(nèi)容，也屬于快遞企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，區(qū)別就在于資費標準、服務(wù)水平和時效性。界定快遞業(yè)者不能觸碰的紅線應(yīng)當(dāng)是郵政專營的標準。事實上，正如有些媒體所報道的那樣：郵政專營的標準在新《郵政法》中沒有得到確定。

新《郵政法》修訂草案幾易其稿，主要問題就在丁二郵政倫業(yè)和非郵政快遞企業(yè)對郵政專營范圍的意見無法統(tǒng)一，因為專營范圍的限制大小，關(guān)系到非郵政快遞企業(yè)的生意乃至生存。最終，新《郵政法》對郵政專營范圍做了模糊化的表述。第四條和第五十五條的相關(guān)表述分別為“國務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)的信件寄遞業(yè)務(wù)，由郵政企業(yè)專營”，以及“快遞企業(yè)不得經(jīng)營由郵政企業(yè)專營的信件寄遞業(yè)務(wù)，不得寄遞國家機關(guān)公文”。這種模糊化的表述，將可能引起今后市場監(jiān)管的混亂無序，也讓各快遞企業(yè)無所適從。新《郵政法》對此的模糊化處理，說明在郵政專營標準的問題上，仍然存在很大的爭議。這也給今后由行業(yè)主管部門起草修訂《郵政法實施細則》留下了很大的空間。

二是明確寄遞什么尺寸或時限的物品屬于快遞。對于快遞業(yè)的上限標準，新《郵政法》未有涉及，而目前能夠找到的依據(jù)就只有郵政總局發(fā)布的《快遞服務(wù)行業(yè)標準》(Yz／T0128－2007)了。此標準規(guī)定：快遞服務(wù)是指快速收寄、運輸、投遞單獨封裝的、有名址的快件或其他不需儲存的物品，按承諾時限遞送到收件人或指定地點、并獲得簽收的寄遞服務(wù)。快遞服務(wù)時限指快遞服務(wù)組織從收寄開始，到第一次投遞的時間間隔。除了與顧客有特殊約定(如偏遠地區(qū))外，服務(wù)時限應(yīng)滿足以下要求：同城快遞服務(wù)時限不超過24小時：國內(nèi)異地快遞服務(wù)時限不超過72小時。快件的單件重量不宜超過50公斤：快件的單件包裝規(guī)格任何一邊的長度不宜超過150厘米，長、寬、高三邊長度之和不宜超過300厘米。如果按照《快遞服務(wù)行業(yè)標準》的規(guī)定，屬于快遞行業(yè)的業(yè)務(wù)范圍必須同時滿足如下條件：

收寄、運輸、投遞單獨封裝的、有名址的快件或其他不需儲存的物品，按承諾時限遞送到收件人或指定地點、并獲得簽收。

同城服務(wù)承諾時限不超過24小時；國內(nèi)異地服務(wù)承諾時限不超過72小時。

單件重量不超過50公斤，單件包裝規(guī)格任何一邊的長度不超過150厘米。長、寬、高三邊長度之和不超過300厘米。

換句話說，任何不滿足上述范圍的寄遞或零擔(dān)運輸服務(wù)都不屬于快遞行業(yè)的范圍，也將不適用新《郵政法》的管轄。在新《郵政法》對此沒有明確的情況下，上述標準可以作為界定快遞是否適用新《郵政法》的重要依據(jù)。

郵政企業(yè)的定義與壟斷經(jīng)營。新《郵政法》第八十四條，“郵政企業(yè)，是指中國郵政集團公司及其提供郵政服務(wù)的全資企業(yè)、控股企業(yè)?！眱H從上述定義來看，隸屬于郵政集團的中國速遞服務(wù)公司(EMS)以及中國郵政儲蓄銀行都應(yīng)該是新《郵政法》所規(guī)定的郵政企業(yè)。照此推論，中國速遞服務(wù)公司(EMs)——家專門從事快遞業(yè)務(wù)的快遞企業(yè)，將“依法”享受郵政企業(yè)所有的特權(quán)和優(yōu)惠，如享受國家特殊補貼以及享受法律規(guī)定的賠償責(zé)任限制和免責(zé)等。而對快遞行業(yè)影響最大的是：中國速遞服務(wù)公司(EMS)如果作為郵政企業(yè)將成為中國境內(nèi)唯一繹背郵政企業(yè)專營范圍快遞業(yè)務(wù)的壟斷企業(yè)。

據(jù)了解，由國家郵政局起草的《郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍(討論稿)》將郵政專營的范圍定在了150克以內(nèi)，排除采納呼聲很高的“重量加資費”的方案2。而150克相大約當(dāng)于30頁A4紙的暈量。如果這樣的專營標準結(jié)合新《郵政法》對郵政企業(yè)的定義，國內(nèi)消費者快遞幾十頁的文件將不得不面臨只能選擇市場唯一供應(yīng)商EMS的局面。而按照法律它將作為郵政企業(yè)享受廣泛的免責(zé)和責(zé)任限制。

新《郵政法》第十八條規(guī)定：“郵政企業(yè)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分業(yè)經(jīng)營?！钡珜嶋H上，在中國速遞服務(wù)公司(EMS)頭上戴了兩頂帽子：郵政企業(yè)、快遞企業(yè)。很明顯，這樣的安排將有悖于立法的初衷有悖于維護市場環(huán)境和消費者權(quán)益。

綜上所述，新《郵政法》對郵政企業(yè)的定義需進一步明確，應(yīng)修改為“郵政企業(yè)，是指中國郵政集團公司及其提供郵政普遍服務(wù)的全資企業(yè)、控股企業(yè)”。也就是說，確定是否從事郵政專營業(yè)務(wù)、是否享受國家財政補貼以及是否享受責(zé)任限額等優(yōu)惠政策的界限不應(yīng)是企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而是該企業(yè)所從事的業(yè)務(wù)-——郵政普遍服務(wù)。

限制外資與CEPA。此外，對于“外商”的定義，新《郵政法》還需要進一步加以解釋，《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(以下簡稱CEPA)規(guī)定：“允許香港服務(wù)提供者以獨資形式在內(nèi)地提供貨代服務(wù)。對香港服務(wù)提供者在內(nèi)地投資噸貨代企業(yè)(國際貨代)的最低注冊資本要求比照內(nèi)地企業(yè)實行?！笨梢岳斫鉃橘x予了香港地區(qū)企業(yè)或法人在大陸從事貨代業(yè)務(wù)的國民待遇。新《郵政法》的出臺，是否就要將港、澳地區(qū)投資人排除在經(jīng)營國內(nèi)快遞業(yè)之外?如果這樣做是否與CEPA的原則不一致?還需要進一步明確。

對新的監(jiān)管體制的司法建議

目前，世界上許多國家已經(jīng)或正在陸續(xù)改革郵政體制，修改郵政立法，開放郵政市場。1994年4月由世界貿(mào)易組織成員國簽署的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》提出，成員國應(yīng)當(dāng)取消國家法律規(guī)定的郵政業(yè)務(wù)專營權(quán)，實行郵政業(yè)務(wù)的自由化經(jīng)營。我國在加入世界貿(mào)易組織時，也對許多國家作出了開放包括國際快遞市場在內(nèi)的國際貨運代理服務(wù)市場的鄭重承諾。對新《郵政法》及其實施細則斗膽提出以下建議：

新《郵政法》頒布實施后，應(yīng)立即出臺與其他有關(guān)法律法規(guī)相沖突的解釋，或提請有關(guān)部門對法規(guī)作出修改；以便法律、法規(guī)和部門規(guī)章的內(nèi)容相一致：

《新郵政法實施細則》麻盡早確立郵政專營附標準，以便《郵政法》具有可操作性，而郵政號營標準不宜規(guī)定的太寬泛，否則會導(dǎo)致壟斷經(jīng)營并且大部分快遞企業(yè)將難以為繼；

協(xié)調(diào)好商務(wù)部與郵政管理部門對快遞行業(yè)的管理關(guān)系，明確職責(zé)、提高效率。

總之，快遞業(yè)是我國發(fā)展最快的行業(yè)之一。國內(nèi)快遞依托近年來興起的電子商務(wù)不斷發(fā)展壯大。國際快遞業(yè)務(wù)在國家改革開放的二十幾年米發(fā)展迅猛，為促進我國對外貿(mào)易的發(fā)展作出了重要貢獻，如今已成為我國服務(wù)貿(mào)易中不可缺少的重要組成部分。如何保證快遞業(yè)務(wù)朝著健康有利的方向發(fā)展，這是政府部門在制定行業(yè)管理政策時的基本指導(dǎo)思想，重在引導(dǎo)、保護，促進快遞服務(wù)企業(yè)在日益開放的市場環(huán)境中逐漸與國際同行接軌、健康發(fā)展，而不是簡單地為了管現(xiàn)而管理，更不能屈從于某一個部門利益。希望《郵政法實施細則》的修訂能從結(jié)合行業(yè)業(yè)務(wù)實踐和適應(yīng)國家入世形勢需要的高度，慎重立法，使出臺的規(guī)定真正起到規(guī)范市場、保護合法自由競爭、促進企業(yè)健康發(fā)展的目的。