論非政府組織（ＮＧＯｓ）參與國際活動(dòng)中的模式

　　
　　一、非政府組織簡介
　　
　　全球化進(jìn)程的深入，多主體積極參與國際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，國家間關(guān)系和政府間關(guān)系已經(jīng)不足以概括國際關(guān)系的全部。在越來越多的地方，非國家行為體的作用正日益顯著。20世紀(jì)80年代后，非政府組織在世界各國和國際社會(huì)中無論其數(shù)量、規(guī)模，還是影響力都正以驚人的速度蓬勃發(fā)展著。大量非政府組織活躍在各國際性領(lǐng)域，面對該現(xiàn)象，有學(xué)者驚呼這是“全球社團(tuán)革命”、“全球市民社會(huì)的崛起”。
　　非政府組織英文名稱為Nongovernmental Organizations，縮寫為NGOs，關(guān)于其定義淵源，主要有兩類，一是各政府組織相關(guān)文件的闡述，其中較為通用的是聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)1952年第288(x)號決議的 “任何不是根據(jù)政府間協(xié)議建立起來的國際組織均應(yīng)被視為非政府組織”。該定義的核心是非政府組織的“民間性”特征。此后，聯(lián)合國的多個(gè)文件又對非政府組織進(jìn)行過表述，1994年聯(lián)合國文件(編號U.N.Doc.E/ac.70/1994/5)將“非營利性實(shí)體”作為非政府組織的另一個(gè)特征予以提出，1996年更是在《聯(lián)合國與非政府組織之間的咨詢安排》中提出“為本安排的目的，任何由非政府機(jī)關(guān)或政府間協(xié)議設(shè)立的此類組織應(yīng)視為非政府組織，包括接受政府主管機(jī)關(guān)指派成員的組織，只要該成員不干涉組織意見的自由表達(dá)”。而其他國際組織，如歐盟、世界銀行等，也都在各自的文件中提出了非政府組織的定義。dc7e91f72c6338a73161f03cc033986d883a00567257e1442a821d7ded84d36e
　　除了國際組織文件外，非政府組織定義的另一個(gè)淵源來自學(xué)者們的著述，例如“各國的民間團(tuán)體、聯(lián)盟或個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯(lián)合體”。
　　由于上述各文件和學(xué)者對非政府組織定義角度的不一致性，使得目前國際上尚沒有一種其概念的統(tǒng)一界定。但是綜合看來，“民間性”和“非營利性”是非政府組織所具有的首要特征。國際法領(lǐng)域下，非由政府間協(xié)議設(shè)立的，能夠以自己名義開展非營利性活動(dòng)的國際組織都可能屬于廣泛意義上的非政府組織。
　　
　　二、非政府組織與主要國際組織合作模式
　　
　　非政府組織積極參與全球性事務(wù)，為推進(jìn)國際法律秩序的變革作出了積極的貢獻(xiàn)。但由于在國際法層面，沒有專門的國際條約對其進(jìn)行定義和規(guī)范，其法律地位和地位并不確定，目前尚不存在一套廣泛接受的非政府組織參與國際活動(dòng)的模式存在，非政府組織與各主要國際組織合作方式也不盡相同。
　　(一)非政府組織與聯(lián)合國
　　聯(lián)合國是目前最大的政府間國際組織，在國際政治結(jié)構(gòu)中具有不可替代的作用，是全球治理的重要主體。而《聯(lián)合國憲章》第71條，更具有首次在國際法律條文上正式承認(rèn)非政府組織存在的意義。
　　1.咨商地位
　　非政府組織與聯(lián)合國的合作，核心就是《聯(lián)合國憲章》第71條確立的咨商地位。按照該條文及相關(guān)決議，非政府組織在聯(lián)合國的咨商地位經(jīng)申請取得，隸屬經(jīng)社理事會(huì)的非政府組織委員會(huì)對是否授予咨商資格提出建議。經(jīng)社理事會(huì)依據(jù)申請的非政府組織的宗旨和其可能的影響力，給予相應(yīng)類別的咨商地位。咨商地位與沒有投票權(quán)的參與資格不同，共有三個(gè)類別：類別A指“關(guān)心經(jīng)社理事會(huì)所有活動(dòng)并經(jīng)表明能對聯(lián)合國的成就作出貢獻(xiàn)的非政府組織”；類別B指“對經(jīng)社理事會(huì)的某些問題具有專門知識與興趣的非政府組織”；類別C為“只關(guān)心公眾輿論的發(fā)展與信息的傳播的組織”。
　　其中類別A的非政府組織，可以提出會(huì)議議程提案，參加聽證會(huì)并做口頭發(fā)言和提供2 000字以內(nèi)的書面報(bào)告；B類組織無權(quán)提出會(huì)議議程提案，書面報(bào)告字?jǐn)?shù)為1 500字；C類組織只能列席與其工作領(lǐng)域相關(guān)的工作會(huì)議，或應(yīng)經(jīng)社理事會(huì)的邀請?zhí)峤徊怀^500字的書面報(bào)告。三類組織均沒有資格參與談判和磋商。咨商地位的類別并非一成不變的。非政府組織委員會(huì)對非政府組織四年一度的工作報(bào)告審議后，可以向經(jīng)社理事會(huì)推薦對咨商資格類別進(jìn)行調(diào)整。如果存在非政府組織存在濫用咨商地位，違背聯(lián)合國憲章宗旨和原則，從事反對聯(lián)合國會(huì)員國的活動(dòng)；或者從事國際公認(rèn)的犯罪行為；或者連續(xù)三年未對聯(lián)合國的工作作出實(shí)際貢獻(xiàn)等三種情況之一，其咨商地位將被中止甚至撤銷。
　　
　　2.評價(jià)
　　非政府組織與聯(lián)合國的咨商關(guān)系模式，產(chǎn)生原因之一在于，聯(lián)合國雖然是世界上最大的政府間國際組織，但在各專業(yè)領(lǐng)域，涉及具體事務(wù)，聯(lián)合國的視角單一，掌握信息渠道并不多元，非政府組織恰好具備聯(lián)合國所不具有的資源，因此成為聯(lián)合國所依賴的對象。非政府組織參與聯(lián)合國活動(dòng)，“不僅為聯(lián)合國傳播信息、提供有價(jià)值的咨詢與建議，協(xié)助聯(lián)合國的工作，還獲得了影響聯(lián)合國決策的便利條件。”
　　從國際法視角看，咨商關(guān)系是一套包含授權(quán)、準(zhǔn)入、管理、責(zé)任承擔(dān)的完備制度體系。首先通過《聯(lián)合國憲章》明確非政府組織參與的合法性，這是非政府組織參與的前提，其次在相關(guān)決議中規(guī)定了非政府組織取得咨商地位的條件和程序，使得咨商關(guān)系具有操作用；然后通過分類別給予不同權(quán)利，以及類別的調(diào)整和咨商地位取消的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)有效的管理，明晰了責(zé)任。但需要注意的是，由于傳統(tǒng)國際法上主體資格的嚴(yán)格限制，以及為防止非政府組織過度影響聯(lián)合國工作，在聯(lián)合國文件體系下，非政府組織沒有投票權(quán)、締約權(quán)和訴訟權(quán)利，不能取得國際法主體資格。
　　(二)非政府組織與歐盟
　　歐盟是重要的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，在貿(mào)易和投資方面達(dá)到了高度的一體化。在歐盟的發(fā)展過程中，歐盟法律體系的形成，為歐盟承擔(dān)貿(mào)易爭端解決功能提供了法律依據(jù)。因此，非政府組織參與歐盟事務(wù)，需要從貿(mào)易政策形成與爭端解決兩方面進(jìn)行分析。
　　1.決策階段的咨詢地位
　　1951年的一份決議規(guī)定：“部長理事會(huì)可代表歐洲理事會(huì)，就歐洲理事會(huì)管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)與國際非政府組織機(jī)構(gòu)作出適當(dāng)?shù)陌才拧！?993年，歐盟93(38)號決議，將非政府組織的參與描述為“咨詢”。2003年，《國際非政府組織的參與地位決議》和《國內(nèi)非政府組織的合作者地位的決議》被通過，非政府組織在歐盟決策階段的咨詢地位得到進(jìn)一步明確。
　　非政府組織的咨詢地位首先需要?dú)W洲理事會(huì)的認(rèn)可。取得咨詢地位的非政府組織應(yīng)當(dāng)持續(xù)了解歐盟活動(dòng)發(fā)展，向歐盟提交信息、觀點(diǎn)和文件。其提交意見后，歐盟必須對該意見是否采納或者何種程度采納作出回執(zhí)。每四年需向秘書長提交書面報(bào)告，如果某獲得咨詢地位的非政府組織未能執(zhí)行上述規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，秘書長可以決定將其從咨詢地位名單中刪除。
　　同聯(lián)合國的處理方式類似，在歐盟與非政府組織合作的模式下，非政府組織沒有投票權(quán)，只能通過表達(dá)意見影響有投票權(quán)的歐盟成員，從而間接地影響歐盟決策的制定。歐盟沒有對咨詢地位作出類別劃分，但同樣對管理、責(zé)任等進(jìn)行了明確規(guī)定，并創(chuàng)造性地通過回執(zhí)程序確定了非政府組織參與決策的最低標(biāo)準(zhǔn)。
　　2.爭端解決中的參與
　　歐盟在司法解決爭端時(shí)，《歐洲法院規(guī)章》第40條允許證明自己與案件結(jié)果有利害關(guān)系的任何個(gè)人經(jīng)申請向法院提交意見書，說明介入的目的和理由，表達(dá)自己的意見，但僅限于支持一方意見為限。因此非政府組織有可能通過提交意見書，以法庭之友的身份介入歐盟的司法活動(dòng)。1973年，Generale sucriere V.the commission 案，歐洲法院同意“意大利國家消費(fèi)者聯(lián)合會(huì)”介入案件，開創(chuàng)了非政府組織以法庭之友身份介入歐盟司法程序的先河。但此做法并未制度化，例如1981年，法院在ludwigshafener walzmuhle erling kg V. European economic community案中又拒絕了非政府組織的介入。
　　
　　非政府組織參與司法程序，在歐盟比較有特色的地方在于，法院通過Van genden loos V.nederlandse administratie der belastingen 案賦予了非政府組織直接的起訴權(quán)。案件中歐洲法院認(rèn)為，如果歐盟法不僅影響到了成員國，還影響到了成員國的國民，則國民應(yīng)該有提起訴訟的權(quán)利。此后，非政府組織經(jīng)常依據(jù)該案行使訴權(quán)。非政府組織在歐盟的訴訟權(quán)利是獨(dú)特的，在其他組織中不曾享有的。
　　(三)非政府組織參與其他重要國際組織的模式
　　除了聯(lián)合國和歐盟外，非政府組織也積極地參與其他國際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。例如在國際法院，雖然訴訟中，非政府組織既沒有訴訟當(dāng)事人的地位，也不能以法庭之友身份向法院提供情報(bào)，但是在非訴訟程序中，卻可通過咨詢參與。
　　又如非政府組織與世界銀行通過政策性對話機(jī)制、操作性合作機(jī)制、研究和分析合作機(jī)制和世界銀行對非政府組織的支持機(jī)制等四種協(xié)作聯(lián)系機(jī)制建立了廣泛的合作。另外，在WTO框架下，非政府組織總是通過各種正式的或非正式的途徑向多邊貿(mào)易體制的立法機(jī)構(gòu)遞交信件和備忘錄，或者通過參與部長級會(huì)議有關(guān)規(guī)則制定的議題討論來影響國際法律規(guī)則的生成。同時(shí)，通過1998年的“蝦/龜”案，非政府組織也逐漸開始參與WTO的爭端解決機(jī)制。
　　
　　三、模式設(shè)計(jì)
　　
　　通過分析、比較非政府組織與上述重要國際組織的合作模式，筆者認(rèn)為非政府組織參與國際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的應(yīng)然模式應(yīng)當(dāng)如下：
　　(一)國際法主體資格
　　作為前提，必須要堅(jiān)持國際法主體資格確定的嚴(yán)格性。國際法主體有三個(gè)條件，獨(dú)立參加國際關(guān)系，直接承受國際地位上的權(quán)利和義務(wù)，獨(dú)立進(jìn)行國際求償。非政府組織在國際法上因?yàn)闆]有專門的國際條約對其定義和規(guī)范，其法律人格和地位仍然是不確定的，尚存有爭議。非政府組織越來越多地參與國際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其影響力日趨擴(kuò)大，于是出現(xiàn)了給予非政府組織國際法主體資格的呼聲。然而前面考證的多個(gè)國際組織，均沒有給予非政府組織如同國家或者政府組織一樣的國際法主體資格。這是因?yàn)榉钦M織在國際事務(wù)中是以一種功能性主體的面貌出現(xiàn)的，它們能夠在自己的宗旨和目標(biāo)下，推動(dòng)國際社會(huì)的發(fā)展和變革，卻缺乏承擔(dān)國際法上義務(wù)和國際法責(zé)任的能力，對其獨(dú)立性也存在質(zhì)疑。早在國際刑事法院制定規(guī)約的羅馬會(huì)議上，就出現(xiàn)過政府指派非政府組織專家以政府代表身份參加會(huì)議的情況。非政府組織的人員能夠?yàn)檎概?，這個(gè)專家所表達(dá)的觀點(diǎn)便具有雙重身份，既可以是政府的觀點(diǎn)，也可以是非政府組織的觀點(diǎn)xv5oyp0tNexfuW1OHKaKRQ==，但觀點(diǎn)的內(nèi)容只有唯一。如果非政府組織取得了國際法主體資格，在決策過程當(dāng)中，同一個(gè)人的同一個(gè)觀點(diǎn)就擁有兩個(gè)投票權(quán)，這就讓可以雇傭到非政府組織成員、尤其是其代表的國家取得了不公平的優(yōu)勢。因此，非政府組織參與國際政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以沒有投票權(quán)為限。
　　(二)決策階段的參與模式
　　在決策階段，非政府組織參與國際活動(dòng)，主要需要發(fā)揮其專業(yè)信息和價(jià)值代表多元的優(yōu)勢，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立一套完備的制度，為其發(fā)表意見提供平臺。此處可以借鑒聯(lián)合國模式，首先通過有國際法效力的規(guī)范性文件確認(rèn)非政府組織可以經(jīng)取得某種參與資格，在文件列舉資格的要求、程序、審批方式等，構(gòu)建起非政府組織參的準(zhǔn)入制度。然后建立起分類管理、定期考核、資格調(diào)整甚至取消等一系列管理制度。最后，應(yīng)當(dāng)引入歐盟的最低標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立回執(zhí)程序，用以明確非政府組織意見的最終效果。
　　(三)爭端解決階段參與模式
　　一旦非政府組織參與國際性司法程序，前述模式中的法庭之友制度應(yīng)當(dāng)被借鑒，這有利于發(fā)揮特定非政府組織在具體問題中的專業(yè)性作用。至于是否學(xué)習(xí)歐盟，給予非政府組織訴權(quán)，筆者認(rèn)為答案應(yīng)當(dāng)是否定的。因?yàn)闅W盟的獨(dú)特性目前來看是無法復(fù)制的。在Van genden loos V.nederlandse administratie der belastingen案中，歐盟法院說道：“歐盟構(gòu)成國際法中一個(gè)新的法律秩序，各成員國限制了自己的主權(quán)……該法律秩序的主體不僅包括成員方還包括它們的國民?！瓪W盟法因此不僅對個(gè)人施加義務(wù)，還賦予它們權(quán)利……這些權(quán)利不僅存在于條約明確授予的地位，而且還因?yàn)闂l約在明確限定的范圍內(nèi)對個(gè)人施加了義務(wù)，如同對成員方和歐盟組織施加義務(wù)一樣?！边@表明，歐盟在發(fā)展過程中，各成員方之間的聯(lián)系已經(jīng)超越了最初以契約為基礎(chǔ)的合作關(guān)系，而是呈現(xiàn)出非常明顯的憲政化發(fā)展趨勢。歐盟更類似于一個(gè)聯(lián)邦政府，而不是一個(gè)國際組織。因此上，非政府組織在歐盟的訴權(quán)并非國際法意義上具有的主體資格的延伸，而更像是一種國內(nèi)法上的權(quán)利。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　非政府組織的勃興以及全球治理的實(shí)際，需要非政府組織更多參與國際政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。非政府組織的參與需要有一套完整的制度進(jìn)行保障，在決策形成領(lǐng)域，需要明確非政府組織參與的地位，并通過建立準(zhǔn)入、管理、責(zé)任機(jī)制正確引導(dǎo)非政府組織意見的表達(dá)；在爭端解決領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)引入“法庭之友”制度，發(fā)揮非政府組織在具體領(lǐng)域的信息優(yōu)勢。但無論如何，在目前情況下，非政府組織的參與都應(yīng)當(dāng)以不賦予其投票權(quán)、締約權(quán)、訴訟權(quán)利等國際法主體才能具有的權(quán)利為限。
　　(西南政法大學(xué)經(jīng)貿(mào)法學(xué)院)