城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的問題管窺與路徑選擇

　　加快推進社會主義新農(nóng)村建設，大力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化是黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中作出的重大決策，也是《中共中央國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中提出的具體要求。因此，積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑和對策，意義重大。
　　
　　一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的問題
　　
　　(一)社會保障制度現(xiàn)狀制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
　　一是城鄉(xiāng)差別的社會保障制度導致城鄉(xiāng)居民的嚴重不平等，農(nóng)民沒有被看做是享有一定權利的勞動者，而僅僅是勞動力資源。二是現(xiàn)有的社會保障制度不能適應城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村人口城市化要求，阻礙了城鄉(xiāng)一體化和城市化進程。三是違背了城鄉(xiāng)一體化所要求的體制一體化?，F(xiàn)存社會保障制度把農(nóng)民排斥在外，不僅不利于推進城鄉(xiāng)一體化，而且也不利于農(nóng)村的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，不利于推進農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
　　
　　(二)環(huán)境保護問題突出
　　目前，農(nóng)民的飲水工程、河流污染治理、農(nóng)業(yè)垃圾集中收集處理、農(nóng)村的生活污水處理等問題亟待解決。在困難地區(qū)，既要發(fā)展經(jīng)濟，又要防止把城市的污染轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村，當?shù)卣沫h(huán)境保護壓力較大。同時，隨著城鄉(xiāng)一體化的不斷發(fā)展，不少城市的城郊結(jié)合部成了“三不管”的“城中村”，污染嚴重，環(huán)境惡化。
　　
　　(三)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)與資源保護力度不夠
　　一是條塊分割整體協(xié)調(diào)力度不夠。由于受區(qū)域的影響各縣域或城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上存在雷同，工業(yè)布局和基礎設施建設上存在分散重復等問題。二是生產(chǎn)要素的區(qū)域可流動性較差。由于受現(xiàn)行的管理體制、利益分配和地方保護等因素的制約，生產(chǎn)要素的跨行政邊界的流動性較差。三是資源與生態(tài)保護問題。一些城市環(huán)境保護和生態(tài)建設相對滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。
　　
　　(四)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化水平低
　　一些地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，阻礙了城鄉(xiāng)一體化良性互動共同發(fā)展目標的實現(xiàn)。城鎮(zhèn)的發(fā)展水平主要影響生產(chǎn)要素的有效集中和合理配置，進而影響工業(yè)化進程和工業(yè)經(jīng)濟效益的提高。城鎮(zhèn)化進程滯后，不僅限制了以其為載體的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，弱化了城市功能，而且削弱了對農(nóng)村勞動力就業(yè)的吸納能力。
　　
　　(五)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后
　　農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是影響小城鎮(zhèn)發(fā)展的關鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為小城鎮(zhèn)建設的主要內(nèi)容和發(fā)展任務，與小城鎮(zhèn)建設速度和水平以及小城鎮(zhèn)的擴張能力有極其密切的關系。一些地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整速度較慢。在經(jīng)濟上形成差距，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的差距和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的低層次。
　　
　　(六)產(chǎn)業(yè)技術層次不高
　　由于一些欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然是以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中，仍以農(nóng)林牧副漁為主，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的龍頭企業(yè)、市場體系、社會化服務體系尚發(fā)育不全，在引進新品種、特色產(chǎn)品和新技術方面步伐緩慢。同時，科技創(chuàng)新能力不足，導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術層次較低，產(chǎn)品的附加值低9cdj1MMS6bo2wq1wtBUSWw==、競爭能力弱，經(jīng)濟發(fā)展缺乏新的增長點。
　　
　　(七)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局尚未根本改變
　　一是政策制度缺陷阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村基本的土地資產(chǎn)還不能進入市場；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)也沒有進入市場的條件；農(nóng)民不能攜帶股份化的土地和資產(chǎn)等要素離村進城。另外，就業(yè)制度缺陷使城鄉(xiāng)就業(yè)市場處于半封閉狀態(tài)；戶籍制度缺陷，不利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)化；社會保障制度缺陷不利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)化。二是土地經(jīng)營制度缺陷不利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。承包土地的易變性及短期性，使得農(nóng)民不能形成有效的投入和積累機制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低；過于細碎的土地分割缺乏規(guī)模效益，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。三是價格機制阻礙了農(nóng)村的資本積累。兩個“剪刀差”仍然存在。
　　
　　二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑選擇
　　
　　(一)建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度
　　1、城鄉(xiāng)人口均應納入社會保障制度內(nèi)
　　建立面向所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度。
　　2、為進城農(nóng)民提供最低生活保障
　　對于已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶并且已經(jīng)一次性將承包土地使用權出讓的居民，應將其納入享受最低生活保障的范疇。對那些仍然保留承包地使用權，只是將其有限讓渡(如租賃、入股等)的新市民，由于其還能夠憑借土地使用權得到諸如租金、分紅等形式的收入維持生計，可以暫不納入享受最低生活保障的范圍。
　　3、將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系
　　在城市化進程中，可以考慮利用失地農(nóng)民的土地補償費和安置費為農(nóng)民舉辦社會保險，將其納入城鎮(zhèn)社會保障體系。除向征地村集體和農(nóng)民個人支付土地補償費和安置費外，還要核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，將有關社保費用撥到社保部門設立的“安置費”專戶，由社保部門與被征地農(nóng)民簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會保險統(tǒng)籌費條件的被征地農(nóng)民，設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。
　　
　　(二)優(yōu)化城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)
　　優(yōu)化城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)，最主要的是促進城鄉(xiāng)勞動力跨地區(qū)、跨產(chǎn)業(yè)、跨所有制的合理流動。一是農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。尤其是小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村勞動力最大的吸納器。二是農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。三是促進城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間勞動力的流動，既要允許農(nóng)民進城，也要鼓勵城市有技術特長的勞動力向農(nóng)村流動；既要鼓勵貧困山區(qū)農(nóng)民遷移下山，也要鼓勵發(fā)達地區(qū)的優(yōu)秀人才到欠發(fā)達地區(qū)種田和從事二、三產(chǎn)業(yè)。
　　
　　(三)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益關系
　　合理、公平的城鄉(xiāng)利益關系是城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展的核心。我國工業(yè)發(fā)展應當從過分依靠農(nóng)業(yè)提供積累的階段向擺脫農(nóng)業(yè)支撐、完全依靠自身積累階段過渡。當前，必須從根本上轉(zhuǎn)換國家干預農(nóng)產(chǎn)品市場的目的和方式，把現(xiàn)在以壓低工業(yè)品成本，保護消費者利益為目的的干預，轉(zhuǎn)到以保護農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護生產(chǎn)者利益為目的的干預上來。
　　
　　(四)深化制度改革
　　1、深化土地制度改革
　　首先，要進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度，切實保障農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營自主權利，允許農(nóng)民依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等多種形式將承包地流轉(zhuǎn)。其次，建立完善的土地流轉(zhuǎn)機制，發(fā)揮市場配置農(nóng)村土地資源的基礎性作用。要確保農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)主體地位，堅持多樣化的土地流轉(zhuǎn)形式。第三，以市場為導向，加快改革土地征用制度。取消以政府定價劃撥為特征的土地征用制度，建立按市場價格收購的土地購買制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，將土地征用權嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，妥善解決被征占土地的農(nóng)民就業(yè)、生活和社會保障等問題。
　　2、深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革
　　從我國的實際出發(fā)，建立全國統(tǒng)一的身份證管理為主的一元戶籍制度。首先，要允許農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)和中小城市落戶，允許地方戶口在農(nóng)村城鎮(zhèn)之間遷移，同時也要允許農(nóng)民工通過勞動部門和勞務市場進入大城市工作，逐步降低人口遷移的門檻，實現(xiàn)人口的自由流動。其次，戶籍與社會待遇脫鉤，消除戶籍所引起的社會公平問題。
　　3、深化城鄉(xiāng)流通體制改革
　　要以建設統(tǒng)一、開放、競爭、有序的流通體系為目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推動流通領域結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式轉(zhuǎn)變，加快促進流通領域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)、商品結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整。深化農(nóng)村流通體制改革，培育適應社會主義新農(nóng)村建設要求的市場主體，形成城鄉(xiāng)之間消費品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品雙向流通、高效順暢的流通網(wǎng)絡。要建立和完善農(nóng)產(chǎn)品保護價制度和風險基金制度，進一步完善國家農(nóng)產(chǎn)品儲備和調(diào)控體系。深化生產(chǎn)資料流通體制改革，培育跨區(qū)域的品牌化生產(chǎn)資料交易市場。深化流通行政管理體制改革，加強商業(yè)主管部門的社會管理、公共服務及宏觀調(diào)控等方面的能力建設。構(gòu)建適應市場經(jīng)濟客觀要求的商品自由流動、市場公平競爭、企業(yè)依法經(jīng)營、政府科學管理的現(xiàn)代流通體制。
　　
　　(五)加強城鄉(xiāng)科技、文化和教育事業(yè)
　　科學技術擴散和傳播能優(yōu)化城市和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，較好地解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的社會和環(huán)境問題。教育可以培養(yǎng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展所需要的人才，提高人力資源的質(zhì)量，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展提供持續(xù)的動力。
　　
　　(六)完善生態(tài)建設與可持續(xù)發(fā)展政策措施
　　在促進城鄉(xiāng)一體化進程中，應重點加強各中心城市地域及其周邊農(nóng)村地域的生態(tài)環(huán)境保護工作，以使城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟系統(tǒng)達到健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的目標。要進一步鞏固加強農(nóng)業(yè)的基礎地位，堅持發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的效益農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)。在資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境基礎上，注意保護現(xiàn)有自然生態(tài)系統(tǒng)。環(huán)境保護與資源開發(fā)相結(jié)合，保持地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，切實形成城鄉(xiāng)地域可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略新格局。發(fā)展林業(yè)和改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，逐步使資源、環(huán)境與經(jīng)濟、社會的發(fā)展相互協(xié)調(diào)。加強可持續(xù)發(fā)展能力建設，規(guī)范社會、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展行為的政策體系、法規(guī)體系、戰(zhàn)略目標體系，建立自然環(huán)境、生態(tài)綜合動態(tài)監(jiān)測和管理系統(tǒng)、社會經(jīng)濟發(fā)展計劃統(tǒng)計系統(tǒng)、信息支撐系統(tǒng)；加強法制教育，提高全社會可持續(xù)發(fā)展意識和實施能力建設。
　　
　　(七)保障農(nóng)民根本利益，解決農(nóng)民發(fā)展出路
　　1、加強就業(yè)保障
　　在重點做好被征地農(nóng)民、農(nóng)村剩余勞動力培訓的同時，大力推進農(nóng)村勞動力的戰(zhàn)略性培訓，加強對務工農(nóng)民、專業(yè)大戶、年輕農(nóng)民和后備勞動力的培訓。加強對農(nóng)村勞動力培訓轉(zhuǎn)移工程的管理，保證培訓質(zhì)量和效果。加強就業(yè)服務，改善就業(yè)環(huán)境，加快農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
　　2、完善城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險制度
　　進一步提高農(nóng)村居民合作醫(yī)療參保率，全面開展普及型合作醫(yī)療保險工作，并積極組織城鎮(zhèn)居民、非本地戶籍的中、小學生和農(nóng)村企業(yè)職工等流動人口參加合作醫(yī)療保險。
　　3、積極推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作
　　要研究制定實施生育保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策意見，逐步增加政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的投入，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平。
　　4、完善城鄉(xiāng)新型社會救助體系
　　健全城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度；建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會專項救助制度，以及城鄉(xiāng)一體化的重大疾病救助制度和農(nóng)村大病醫(yī)療救助基金。
　　5、要注重提高農(nóng)村公共服務水平
　　全面提高城鄉(xiāng)教育的整體水平，加快發(fā)展學前教育，推進義務教育均衡發(fā)展，不斷改善農(nóng)村中小學辦學條件。進一步優(yōu)化高中階段教育，使城鄉(xiāng)學生享有平等的升學機會。同時全面加強基層衛(wèi)生工作，盡早實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務全覆