審議意見需澄清的幾個(gè)問題

　　監(jiān)督法施行以來，地方人大常委會(huì)運(yùn)用審議意見監(jiān)督“一府兩院”工作，取得了明顯成效，總結(jié)了許多可行的經(jīng)驗(yàn)。但是，實(shí)踐中也遇到了一些有爭(zhēng)議的問題，且直接影響審議意見的正確實(shí)施和規(guī)范有效地運(yùn)作。為此，筆者試就爭(zhēng)議中的幾個(gè)主要問題，分別一陳管見，以作商榷與澄清。
　　
　　爭(zhēng)議之一：審議意見有無法律效力？
　　2008年9月20日，《人民代表報(bào)》在《不同審議意見的處理藝術(shù)》一文中指出：“從監(jiān)督法等法律來看，對(duì)于常委會(huì)組成人員提出的審議意見，‘一府兩院’的義務(wù)是‘研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)’……至于處理過程中采納、部分采納還是不采納，只要積極辦理并答復(fù)了，都是符合‘研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)’規(guī)定的?！比绱耍瑢徸h意見對(duì)“一府兩院”沒有任何約束力。此前，有的專家也認(rèn)為“審議意見從性質(zhì)說，不是人大常委會(huì)正式通過的文件，不具有法律效力?！?
　　審議意見有無法律效力？回答是肯定的。所謂法律效力，通常情況下，是指法律的約束力及其生效范圍。如果要對(duì)法律效力這一概念的外延、內(nèi)涵以及其形式、內(nèi)容都有所揭示或涉及，可以將其界定為：法律對(duì)其指向的一定區(qū)域和時(shí)間內(nèi)的對(duì)象（自然人、法人、企事業(yè)單位或其他組織）及其行為和事項(xiàng)的強(qiáng)制力或約束力，它表現(xiàn)為權(quán)利得到享用和尊重，義務(wù)得到履行和遵從，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律效力的存在形態(tài)或載體就是法律的強(qiáng)制力或約束力，其實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力對(duì)一定合法利益和意志以及人們行為自由的承認(rèn)、保護(hù)和限定（參見中國學(xué)習(xí)動(dòng)力網(wǎng)）。依此而言，第一，審議意見是經(jīng)過人大常委會(huì)會(huì)議，聽取其組成人員的審議發(fā)言，集多數(shù)人的意見形成的，它是監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”改進(jìn)工作的指向性文書和依據(jù)，旨在使人民的權(quán)利得到應(yīng)有的享用和尊重，“一府兩院”的義務(wù)得到應(yīng)有的履行和遵從。第二，“一府兩院”對(duì)審議意見必須研究處理，這是法律的直接規(guī)定；“一府兩院”對(duì)審議意見研究處理是否符合實(shí)情、是否盡職盡責(zé)，必須由人大常委會(huì)認(rèn)定，這是法條規(guī)定明顯的“暗含”；“一府兩院”對(duì)審議意見該作為而不作為，人大常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)可作出相關(guān)決議，強(qiáng)制其必須作為。法律沒有給“一府兩院”對(duì)審議意見任何隨意處置權(quán)，這就是強(qiáng)制力和約束力。第三，審議意見既不同于一般意見建議，也不同于決議決定。審議意見在一定程度上體現(xiàn)了常委會(huì)的意志，法定向人大代表通報(bào)、向社會(huì)公布，而一般意見建議屬代表（委員）個(gè)人意見，也無必須“通報(bào)”“公布”；審議意見雖具有法律效力，但不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而決議決定就是常委會(huì)意志的表達(dá)，具有強(qiáng)制執(zhí)行力，有關(guān)單位必須按照決議決定的要求執(zhí)行。審議意見法律地位高于一般意見建議，低于決議決定，是一種漸進(jìn)式的準(zhǔn)硬性監(jiān)督手段和形式。
　　
　　爭(zhēng)議之二：審議意見的主體是誰？
　　審議意見的主體關(guān)乎審議意見的法律地位和法律效力。《不同審議意見的處理藝術(shù)》列舉監(jiān)督法第十四條第一款、二十條第一款、二十七條第一款規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員”對(duì)“報(bào)告”審議意見交由本級(jí)“一府兩院”研究處理。并據(jù)此認(rèn)為：“審議意見的提出主體都是‘常務(wù)委員會(huì)組成人員’，而非‘常務(wù)委員會(huì)’”。換言之，即審議意見的主體是常委會(huì)組成人員，而非常委會(huì)。筆者認(rèn)為：審議意見的主體是人大常委會(huì)，而非人大常委會(huì)組成人員。這是因?yàn)椋?
　　第一，監(jiān)督法明確規(guī)定，只有人大常委會(huì)才有權(quán)聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，而且規(guī)定了聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的嚴(yán)格程序，不可隨意馬虎了事，不可委托專委會(huì)、主任會(huì)議代行，更不可委托工委會(huì)或辦事機(jī)構(gòu)、常委會(huì)主任或副主任代行。該法第十四條、二十條、二十七條同樣明確規(guī)定：“一府兩院”對(duì)常委會(huì)組成人員審議意見研究處理的情況，向常委會(huì)報(bào)告，而非向常委會(huì)組成人員報(bào)告。
　　第二，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力特性決定了人大常委會(huì)在審議意見中的主體地位。人大常委會(huì)屬社會(huì)主義的代議機(jī)關(guān)，其是由諸多委員組成的議事整體，只能集體共同行使職權(quán)，只能按照程序通過會(huì)議行使職權(quán)，每個(gè)組成人員都不具有決定問題的權(quán)力。監(jiān)督法的靈魂是監(jiān)督，審議意見是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一種形式和手段，而任何一個(gè)常委會(huì)組成人員，包括兼職常委會(huì)主任的黨委書記都不具有行使監(jiān)督權(quán)的資格，只有通過人大常委會(huì)會(huì)議，充分聽取組成人員的意見，并以多數(shù)組成人員意見為依據(jù)，經(jīng)法定程序和方式，形成審議意見，這時(shí)，也只有這時(shí)，常委會(huì)組成人員的意見方才集合成監(jiān)督權(quán)力，“一府兩院”才會(huì)必須“研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)”。審議意見的法定權(quán)力來自人大常委會(huì)，組成人員的意見只是常委會(huì)行使權(quán)力的必要的前提條件，而不可視為權(quán)力的主體。
　　第三，不能把機(jī)構(gòu)主體與權(quán)力主體混為一談。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)主體與權(quán)力主體是兩個(gè)不同的概念，具有兩種不同的含義，反映的是兩種不同形式的本質(zhì)特征。前者講的是機(jī)構(gòu)由誰組成，后者講的是權(quán)力由誰行使。人大常委會(huì)組成人員是人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)組成的主體，但不是行使權(quán)力的主體。行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，它們是權(quán)力的主體（實(shí)體），而不是代表（委員）。
　　
　　爭(zhēng)議之三：常委會(huì)組成人員審議意見與常委會(huì)會(huì)議審議意見是否兩回事？
　　《人民代表報(bào)》在2007年7月14日和2008年9月20日有關(guān)審議意見的文章中都認(rèn)為：組成人員審議意見非常委會(huì)會(huì)議審議意見。組成人員審議意見屬個(gè)人意見建議；組成人員審議意見只是“‘常委會(huì)會(huì)議審議意見’形成的一個(gè)環(huán)節(jié)，而不是結(jié)果”?！俺Ｎ瘯?huì)組成人員的審議意見應(yīng)當(dāng)升華為‘常委會(huì)會(huì)議審議意見’，實(shí)現(xiàn)對(duì)立統(tǒng)一之后，再交‘一府兩院’研究處理”。
　　從監(jiān)督法規(guī)定看，常委會(huì)組成人員審議意見與常委會(huì)會(huì)議審議意見是一回事，并非兩回事。該法第二、三、四章共二十條（第八條至第二十七條），是就專項(xiàng)工作報(bào)告及其審議的規(guī)定。第二章“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告”。此章共七條，其中第十四條中規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理?！?“一府兩院”應(yīng)當(dāng)將研究處理情況按規(guī)定程序，“向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告”。第三章“……聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告”。此章共七條，其中第二十條中規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和審計(jì)工作報(bào)告的審議意見交由本級(jí)人民政府處理。人民政府應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常務(wù)委員會(huì)提出書面報(bào)告?！钡谒恼隆胺煞ㄒ?guī)實(shí)施情況的檢查”。此章共六條，其中第二十七條中規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)組成人員對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見連同執(zhí)法檢查報(bào)告”一并交“一府兩院”研究處理。“一府兩院”應(yīng)當(dāng)將研究處理情況按規(guī)定程序“向常務(wù)委員會(huì)提出報(bào)告”。同時(shí)，還在第十四條、二十條、二十七條中分別作出同樣規(guī)定：常委會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告（執(zhí)法檢查報(bào)告）及審議意見，“一府兩院”對(duì)審議意見研究處理情況（執(zhí)行決議情況）的報(bào)告，向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。除此之外，以上三章（包括監(jiān)督法全部）無任何一條規(guī)定涉及“審議意見”交辦。
　　上述規(guī)定中，顯而易見四點(diǎn)：一是無一條規(guī)定有“常務(wù)委員會(huì)審議意見”交由“一府兩院”研究處理；二是規(guī)定交由“一府兩院”研究處理的審議意見全部都是常委會(huì)組成人員審議意見；三是“一府兩院”對(duì)組成人員審議意見處理情況向常委會(huì)報(bào)告；四是常委會(huì)向本級(jí)人民代表大會(huì)通報(bào)并向社會(huì)公布的“審議意見”和“一府兩院”對(duì)審議意見研究處理情況中的“審議意見”，顯然是指常委會(huì)組成人員的審議意見，因?yàn)榉梢?guī)定交由“一府兩院”研究處理的審議意見，只有常委會(huì)組成人員的審議意見，從未有常委會(huì)審議意見，“通報(bào)”、“公布”更無從談起。常委會(huì)對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見指的就是常委會(huì)組成人員的審議意見。這也進(jìn)一步印證了審議意見的法律效力及人大常委會(huì)在審議意見中的主體地位。把常委會(huì)組成人員審議意見視為個(gè)人意見，視為常委會(huì)審議意見的一個(gè)環(huán)節(jié)，于法無據(jù)。
　　
　　
　　爭(zhēng)議之四：審議意見應(yīng)如何形成？
　　目前，地方各級(jí)人大對(duì)審議意見的做法多種多樣，“有的是辦公（廳）室根據(jù)會(huì)議記錄，會(huì)后整理；有的是有關(guān)專門（工作）委員會(huì)在會(huì)中整理好后提交全體組成人員通過；有的是有關(guān)部門將組成人員的審議發(fā)言整理出來后，先送本部門領(lǐng)導(dǎo)審閱，然后再送常委會(huì)會(huì)議的主持者或分管副主任簽發(fā)。”（《人大研究》2008年第2期“審議意見的……辦理”）筆者所在的縣區(qū)，大多仿效全國人大常委會(huì)的做法（全國人大常委會(huì)是在審議意見匯總整理成“常委會(huì)會(huì)議審議意見”，經(jīng)有關(guān)專門委員會(huì)核閱后，由秘書長(zhǎng)簽發(fā)），由有關(guān)專委會(huì)匯總整理組成人員審議發(fā)言，形成并確定審議意見，交常務(wù)副主任簽發(fā)；也有的更簡(jiǎn)單化，在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后，指定專人將組成人員審議發(fā)言匯總，便成為審議意見，經(jīng)常務(wù)副主任簽發(fā)印送有關(guān)機(jī)關(guān)。諸多不同做法，究其原由，各有自己的ABC。
　　審議意見屬人大常委會(huì)的一種法律文書，必須按法定程序和方式嚴(yán)肅認(rèn)真辦理，務(wù)求準(zhǔn)確合法規(guī)范。為此，需明確三點(diǎn)：
　　首先，地方人大專委會(huì)無權(quán)確定審議意見。地方人大專委會(huì)與全國人大專委會(huì)職責(zé)不同。憲法和全國人大組織法對(duì)全國人大各專委會(huì)職責(zé)的規(guī)定，其中包括在全國人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)助全國人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。對(duì)法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實(shí)5f22nrs6BXcRZOG+fQUdrQ==施的情況，進(jìn)行檢查監(jiān)督。全國人大專委會(huì)有權(quán)核閱審定審議意見。地方組織法對(duì)地方人大專委會(huì)職責(zé)的規(guī)定是，在本級(jí)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬訂有關(guān)議案，開展調(diào)查研究等，而沒有規(guī)定決定權(quán)。專委會(huì)只能匯總整理常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言，為主任會(huì)議研究決定審議意見服務(wù)，自己則無權(quán)決定審議意見。
　　其二，審議意見無需交全體組成人員通過。審議意見與決議決定不同，前者是“意見”，后者是“意志”。審議意見從實(shí)質(zhì)上講只是就相關(guān)議題發(fā)表的意見綜合，盡管在一定程度上體現(xiàn)了常委會(huì)意志，但它并不是要決定某些問題，不能像決議決定那樣表達(dá)常委會(huì)意志。一定的內(nèi)容必須與一定的表現(xiàn)形式相一致，如果用地方組織法規(guī)定的“常務(wù)委員會(huì)的決議，由常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的過半數(shù)通過”的方式，來表決通過審議意見，勢(shì)必混淆審議意見與決議決定的性質(zhì)，使得決議決定在一定程度上失去了必要性。
　　第三，審議意見應(yīng)由主任會(huì)議確定。地方組織法明確規(guī)定：“主任會(huì)議處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作。”整理形成確定審議意見，實(shí)際上就是常委會(huì)的重要日常工作，由主任會(huì)議研究確定審議意見于法有據(jù)。對(duì)于人大專委會(huì)無權(quán)確定、不宜作出決議決定形式的審議意見，只有主任會(huì)議確定才合法恰當(dāng)。通常在常委會(huì)閉會(huì)后，安排與議題有關(guān)的專門（工作）委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)人員，將常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言綜合整理成“常委會(huì)會(huì)議審議意見”并集體“會(huì)診”后，提交主任會(huì)議研究決定。主任會(huì)議對(duì)此應(yīng)注重于：看是否真實(shí)地反映了常委會(huì)審議的情況；是否綜合集中了大多數(shù)組成人員審議發(fā)言的意見；是否集納了少數(shù)組成人員審議發(fā)言中的可取之處，盡可能全面真實(shí)地反映審議發(fā)言的整體情況，再予確定簽發(fā)印送有關(guān)機(jī)關(guān)。審議意見的行文形式，有的學(xué)者根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定提出兩種：一種是以常委會(huì)會(huì)議的文件發(fā)出。稱之為《××人大常委會(huì)會(huì)議關(guān)于××報(bào)告的審議意見》；另一種是專門制作一種常委會(huì)會(huì)議審議意見的書面文件。均不失為規(guī)范之舉。審議意見的簽發(fā)，有的學(xué)者認(rèn)為“不宜直接由分管負(fù)責(zé)人簽發(fā)”，因?yàn)椤叭舜蟪Ｎ瘯?huì)遵循集體行使職權(quán)的原則。不實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”?；诘胤饺舜笮形暮灠l(fā)的傳統(tǒng)做法：由常委會(huì)主任，或常務(wù)副主任、分管副主任、主持會(huì)議的副主任簽發(fā)。筆者認(rèn)為，審議意見的簽發(fā)不妨照此繼往。這種簽發(fā)，可視為一種“認(rèn)知”，而不是“批準(zhǔn)”，無違集體行權(quán)原則。
　　
　?。ㄗ髡呦抵袊芾砜茖W(xué)研究院研究員）