地方性法規(guī)清理制度初探

　　一、地方性法規(guī)清理的內(nèi)涵及分類
　　
　　地方性法規(guī)清理，是指地方性法規(guī)制定機關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)的要求，國家的統(tǒng)一部署或者經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行梳理，并決定是否修改、廢止或者編纂地方性法規(guī)等的活動。地方性法規(guī)清理是一項立法活動，其主要目的是為了維護國家法制統(tǒng)一、確保國家大政方針的貫徹落實、消除和減少法律沖突、提高立法質(zhì)量。法規(guī)清理與法規(guī)的修改、廢止密切相關(guān)，但兩者不是同一個概念。地方性法規(guī)經(jīng)清理可能導(dǎo)致法規(guī)的修改或者廢止，但這不是法規(guī)清理的唯一結(jié)果，制定機關(guān)認為法規(guī)仍然適應(yīng)社會發(fā)展需要的，可以繼續(xù)適用，此外還存在法規(guī)被宣布失效或者法規(guī)編纂的情形。地方性法規(guī)清理包括清理程序的啟動、審查和意見處理三個階段。法規(guī)修改和廢止是意見處理階段的一種具體形式。
　　為了進一步認識地方性法規(guī)清理的內(nèi)涵及其外延，筆者嘗試從不同的角度對法規(guī)清理進行了分類，如有不對，還請批評指正。（1）根據(jù)清理的范圍的不同，可以將地方性法規(guī)清理分為全面清理、專項清理、單項清理三類。全面清理，是指法規(guī)制定機關(guān)對其所有的法律規(guī)范的所有內(nèi)容都進行清理。專項清理，是法規(guī)制定機關(guān)對部分法律規(guī)范的部分內(nèi)容進行清理。單項清理，是指法規(guī)制定機關(guān)針對單個的法規(guī)進行清理。（2）根據(jù)清理時間的不同，可以將地方性法規(guī)清理分為即時清理和定期清理兩類。定期清理，是指法規(guī)制定機關(guān)按照既定的時間，每隔一段時間即對法規(guī)進行清理。即時清理，又稱為不定期清理，是指法規(guī)制定機關(guān)根據(jù)上位法要求或者實踐需要等，即時對法規(guī)進行清理。（3）根據(jù)清理的啟動事由，可以將法規(guī)清理分為主動清理和被動清理兩類。主動清理，是指法規(guī)制定機關(guān)依據(jù)職權(quán)主動對法規(guī)進行清理。被動清理，是指法規(guī)制定機關(guān)根據(jù)上位法的要求、國家的統(tǒng)一部署或者依申請對法規(guī)進行清理。（4）根據(jù)清理的組織方式，可以分為集中清理和分散清理兩類。集中清理一般是由本級或者上級立法機關(guān)組織有關(guān)單位對法規(guī)進行全面或者專項清理。分散清理一般是由法規(guī)制定機關(guān)就單個的法規(guī)單獨進行清理。
　　
　　二、地方性法規(guī)清理的現(xiàn)狀及建立法規(guī)清理長效機制的必要性
　　
　　目前，全國大多數(shù)省市都已經(jīng)開展過法規(guī)清理工作。以廣東省為例，自1979年以來，廣東省人大常委會共進行了2次全面清理和5次專項清理：1995年，省人大常委會對本省地方性法規(guī)進行了一次全面清理；1997年，為了配合《行政處罰法》的實施，省人大常委會對制定的地方性法規(guī)進行了第一次專項清理，修改法規(guī)52項，廢止法規(guī)3項； 2001年中國加入WTO，省人大根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，對地方性法規(guī)進行了第二次專項清理；2003年全國人大頒布《行政許可法》，省人大根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，作出3項決定，修改、批準(zhǔn)修改或取消了46件地方性法規(guī)中有關(guān)行政許可的條款；2006年，為貫徹落實《監(jiān)督法》，省人大對本省地方性法規(guī)進行了第四次專項清理；2007年，國家出臺了《物權(quán)法》和《企業(yè)所得稅法》，省人大及時組織有關(guān)單位對本省地方性法規(guī)進行第五次專項清理，將8項法規(guī)列入2008年立法計劃的修訂項目；2009年，廣東省人大常委會決定對本省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行全面清理，目前這項工作仍在繼續(xù)?？偟膩碚f，地方性法規(guī)清理工作取得了很大的成績，有效地維護了國家法制的統(tǒng)一，保證了國家大政方針的貫徹落實，消除和減少了地方性法規(guī)與上位法、地方性法規(guī)之間的沖突，提高了立法質(zhì)量。但是也應(yīng)看到，目前的法規(guī)清理工作主要還是即時性、被動性、運動式的，相關(guān)制度不健全，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，清理程序不完善。
　　對地方性法規(guī)進行清理是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會主義和諧社會的客觀要求。地方立法工作，應(yīng)該緊緊圍繞黨和國家的中心工作，按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求來開展工作。要通過及時地清理地方性法規(guī)，修改、廢止與社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的法規(guī)，為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和建設(shè)社會主義和諧社會創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。目前，我國改革開放已進入攻堅階段，上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)領(lǐng)域一些深層次的矛盾暴露出來，有一些利益上的格局也在進行調(diào)整，這要求我們在立法工作中全面、準(zhǔn)確地理解和把握黨中央、國務(wù)院關(guān)于改革和發(fā)展的決策，使地方立法同改革的進程相適應(yīng)，及時修改、廢止不合時宜的法規(guī)。要通過對地方性法規(guī)的清理，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，不斷提高立法質(zhì)量。建立地方性法規(guī)清理的長效機制，使清理工作規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，正是解決法規(guī)清理不及時等問題的治本之策。
　　
　　三、建立地方性法規(guī)清理長效機制需要堅持的幾個原則
　　
　?。ㄒ唬┘皶r性原則?，F(xiàn)在我們正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會發(fā)展很快，客觀環(huán)境要求我們對地方性法規(guī)進行及時清理。但是，法規(guī)出臺后也要保持一定的穩(wěn)定性，不能動輒修改法規(guī)，否則不易形成穩(wěn)定的社會關(guān)系。如何處理好法規(guī)穩(wěn)定性與社會發(fā)展變化之間的關(guān)系，是當(dāng)前需要解決的重要問題。法規(guī)清理應(yīng)把握適當(dāng)?shù)臅r機，從這個意義上來說，也可以把及時性原則稱為適時性原則。
　　（二）法定性原則。法規(guī)清理是一項立法活動，應(yīng)依法進行。首先，法規(guī)清理應(yīng)當(dāng)遵循法定的權(quán)限。一般而言，法規(guī)的清理應(yīng)遵循誰制定誰清理的原則，由制定機關(guān)對法規(guī)進行清理，在制定機關(guān)不主動進行清理的情況下，上級機關(guān)可以建議下級機關(guān)進行清理或者依職權(quán)進行清理。其次，法規(guī)清理應(yīng)當(dāng)按照法定的程序。法規(guī)清理屬于立法活動，應(yīng)納入立法程序加以規(guī)范。目前這方面的制度尚不健全，今后應(yīng)加以完善。
　?。ㄈ┕_性原則。地方性法規(guī)清理的過程應(yīng)向社會公開。公開的主要內(nèi)容包括:向社會公開征集法規(guī)清理的項目；擴大社會和公民參與法規(guī)清理工作的渠道；通過召開座談會、研討會等形式，充分征求管理相對人的意見；組織人大代表和專家學(xué)者進行調(diào)研和論證；法規(guī)清理的結(jié)果向社會公布。法規(guī)清理過程的公開要注重實效，不能
　　流于形式。
　　
　　四、建立地方性法規(guī)清理長效機制的幾個重要制度
　　
　　筆者認為，地方性法規(guī)的清理應(yīng)以主動性的定期清理和即時清理為主，被動性的全面清理和專項清理為輔。尤其是即時清理，應(yīng)該制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。應(yīng)該從多方面健全法規(guī)清理的長效機制，讓各種清理方式互相作用互為補充，共同推進地方性法規(guī)的清理工作。
　　（一）法規(guī)清理的啟動機制
　　1.法定清理制度。新制定的法律、行政法規(guī)明確規(guī)定對地方性法規(guī)進行清理的，法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定及時對地方性法規(guī)進行清理。具體可由人大常委會列入工作計劃，由對口的專門委員會或者工作委員會牽頭，組織有關(guān)部門對地方性法規(guī)進行清理。
　　2. 布置清理制度。全國人大常委會、國務(wù)院對地方性法規(guī)清理作出部署的，地方人大應(yīng)該按照統(tǒng)一部署，制訂具體工作方案及時進行清理。
　　3. 行政執(zhí)法報告制度。法規(guī)施行以后是否具有可操作性、是否符合實際情況，能否達到預(yù)期的目的，需要靠實踐來檢驗。應(yīng)建立行政執(zhí)法報告制度，由政府相關(guān)執(zhí)法部門定期對法規(guī)實施情況進行評估，并將評估結(jié)果向法規(guī)制定機關(guān)反饋，形成執(zhí)法立法有效聯(lián)動的清理機制。
　　4. 人大代表議案、建議辦理制度。每年人代會開會及閉會期間，人大代表都會提出不少關(guān)于法規(guī)修改、廢止的議案、建議。應(yīng)進一步完善這項制度，今后凡是涉及法規(guī)修改、廢止的議案、建議，在辦結(jié)以后都應(yīng)將辦理結(jié)果同時抄送法規(guī)制定機關(guān)，由法規(guī)制定機關(guān)在制訂立法計劃時統(tǒng)籌安排。
　　5. 書面建議評估制度。公民、法人、其他組織對于地方性法規(guī)提出修改、廢止建議的，可以由法規(guī)制定機關(guān)的相關(guān)專門委員會或者工作委員會按照職責(zé)分工，對修改、廢止的建議進行研究，提出審查意見，并把辦理情況反饋給相關(guān)人員或者單位。也可以委托相關(guān)的研究機構(gòu)對這些書面建議進行評估，將評估結(jié)果報告法規(guī)制定機關(guān)，由法規(guī)制定機關(guān)在制訂立法計劃時統(tǒng)籌安排。
　　
　　6. 立法后評估制度。地方性法規(guī)公布實施一段時間以后，法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)該組織相關(guān)單位對實施效果進行評估，將評估結(jié)果與法規(guī)的修改、廢止結(jié)合起來。近年來，不少省市人大常委會都嘗試對法規(guī)的實施效果進行評估，有些地方還搞出了制度化的東西。今后要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進一步完善這項制度。
　　7. 執(zhí)法檢查制度。人大常委會組織的執(zhí)法檢查，其主要目的在于檢查行政機關(guān)的執(zhí)法行為，督促其依法行政，但是通過執(zhí)法檢查也能發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身是否存在問題。應(yīng)建立法規(guī)清理與執(zhí)法檢查緊密結(jié)合的制度，以更好地發(fā)揮執(zhí)法檢查對法規(guī)清理的促進作用。
　　8. 定期清理制度。定期清理不僅適用于全面清理，也適用于專項清理和單項清理（有的地方已經(jīng)對地方性法規(guī)實施的有效期限作了規(guī)定，法規(guī)實施期限屆滿的應(yīng)及時清理）。定期清理應(yīng)該是今后建立地方性法規(guī)清理長效機制的一個方向，應(yīng)該明確清理的時限，使清理工作常態(tài)化。
　?。ǘ┓ㄒ?guī)清理審查的內(nèi)容
　　法規(guī)清理程序啟動后，應(yīng)由相關(guān)主體根據(jù)職責(zé)分工，按照法定的程序?qū)Ψㄒ?guī)的內(nèi)容進行審查。法規(guī)清理的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：
　　1.合法性審查。這是地方性法規(guī)清理的首要內(nèi)容。地方性法規(guī)清理時，首先要按照法制統(tǒng)一原則，對地方性法規(guī)與上位法是否相抵觸進行審查。對于民族自治地方制定的自治條例和單行條例來說，則要審查自治條例和單行條例是否違背法律、行政法規(guī)的基本原則，是否超出法定范圍。
　　2.協(xié)調(diào)性審查。對于同一位階的地方性法規(guī)，要審查它們之間是否存在矛盾和不一致的地方，防止地方性法規(guī)“打架”。
　　3. 合理性審查。主要審查地方性法規(guī)是否適應(yīng)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，法規(guī)中所設(shè)置的制度是否符合實際情況和實際需要，是否科學(xué)、合理。
　　4. 可行性審查。對法規(guī)的可行性進行審查，主要是考察法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況，審查其是否具有可操作性。
　　5. 技術(shù)性審查。主要是審查法規(guī)在立法技術(shù)方面是否存在問題。對法規(guī)本身在立法技術(shù)方面是否存在問題進行審查，可以總結(jié)立法工作經(jīng)驗，改進立法工作，提高地方立法質(zhì)量。
　?。ㄈ┓ㄒ?guī)清理意見的處理機制
　　法規(guī)經(jīng)清理后要形成清理意見的報告，可能存在5種情形：第一種情形是繼續(xù)適用；第二種情形是宣布失效；第三種情形是廢止；第四種情形是修改；第五種情形是法規(guī)編纂。這當(dāng)中首先應(yīng)明確法規(guī)宣布失效、廢止或者修改的具體情形。什么情況下宣布失效、什么情況下廢止、什么情況下修改都應(yīng)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，讓人一目了然。對于第一種情形，法規(guī)制定機關(guān)無需作出繼續(xù)適用的決定。如屬于全面清理或者專項清理的，可以由制定機關(guān)對仍舊有效的地方性法規(guī)進行匯編，向社會公布。對于第二種和第三種情形，可以由法規(guī)制定機關(guān)作出宣布失效或者廢止法規(guī)的決定，一攬子解決。對于第四種情形，可以由法規(guī)制定機關(guān)將修改項目列入下一年的立法計劃或者調(diào)入當(dāng)年立法計劃，組織有關(guān)部門按照法定程序分別進行修改。如果修改的法規(guī)比較多，而修改內(nèi)容較簡單且基本相同時，也可以考慮一并修改。對于第五種情形，由于涉及面比較廣，建議先列為預(yù)備項目，由人大有關(guān)專門委員會或者政府法制機構(gòu)牽頭，組織相關(guān)單位抓緊研究起草初稿，待條件基本成熟，再列入年度立法計劃，按照新制定法規(guī)的程序進行編纂。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬簭V東省人大常委會法工委經(jīng)濟法規(guī)處）