貧困地區(qū)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新研究

　　[摘要]受落后的社會經(jīng)濟發(fā)展的制約，四川省“三州”農(nóng)村信用社長期處于經(jīng)營發(fā)展的困境中。為此，四川省有關(guān)部門選擇了該地區(qū)五個縣級信用社進行小額信貸運作試點，采取正規(guī)金融機構(gòu)專職小額信貸的經(jīng)營模式。試點略有成效，也反映出一些待改進的問題。
　　[關(guān)鍵詞]小額信貸　績效　創(chuàng)新
　　
　　四川省甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州、涼山彝族自治州(簡稱“三州”，下同)地處青藏高原東南緣，是典型的人口密度低、貧困面大、貧困程度深的老少邊窮落后地區(qū)。經(jīng)過幾十年的農(nóng)村金融體制改革，農(nóng)村信用社成為服務(wù)“三州”“三農(nóng)”的主力軍，但依然存在“分布廣、規(guī)模小、風險大、效益差、撤不掉、養(yǎng)不活”的缺點，難以滿足服務(wù)“三農(nóng)”的需要。為了改變這一現(xiàn)狀，2007年1月起，四川省信用聯(lián)社選擇了甘孜州的爐霍縣，阿壩州的若爾蓋縣、茂縣、紅原縣，涼山州的會理縣等五個縣級聯(lián)社進行小額信貸模式試點，筆者對試點情況進行了調(diào)查。
　　
　　“三州”農(nóng)信社小額信貸模式改革內(nèi)容
　　
　　此次改革主要立足于現(xiàn)有的人員和機構(gòu)，在經(jīng)營理念、機構(gòu)設(shè)置、考核管理辦法、風險防范等方面進行全面改造。改革的主要內(nèi)容包括以下幾個方面：
　　重新設(shè)定經(jīng)營目標。改革后的小額信貸模式按照市場化的要求，以經(jīng)濟利益最大化為經(jīng)營目標。
　　重塑組織架構(gòu)。參與改革的五個縣的信用社進行了組織架構(gòu)重組?？h級聯(lián)社設(shè)立小額信貸服務(wù)中心或小額信貸營銷管理部，專門負責轄內(nèi)小額信貸的營銷、管理與服務(wù)工作?？h級以下的所有網(wǎng)點全部整合為專門從事小額信貸業(yè)務(wù)的營業(yè)機構(gòu)，同時對經(jīng)營業(yè)績較差的信用社進行撤并和重組。
　　規(guī)范業(yè)務(wù)范圍。改革前，信用社的分支機構(gòu)經(jīng)營所有的業(yè)務(wù)。改革后的農(nóng)村信用社除了縣聯(lián)社營業(yè)部經(jīng)營公司業(yè)務(wù)以外，所有的機構(gòu)網(wǎng)點全部只經(jīng)營小額信貸業(yè)務(wù)(包括小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款)和存款業(yè)務(wù)。
　　改進風險控制。改革前，信用社風險防范主要采取內(nèi)部防范，比如對專職信貸員發(fā)放的貸款實行“四包”責任制(即包放、包管、包收、包效益)、實行授信限額管理、稽核審計等。對借款人的風險監(jiān)控相對薄弱。改革后，信用社加強了與外部的聯(lián)系，建立外部監(jiān)督制度與業(yè)務(wù)委托制度。在貸款發(fā)放過程中，委托村干部作為外部監(jiān)督員根據(jù)各借款戶的家庭條件、經(jīng)濟狀況、信用額度提出授信建議。信貸員會同村干部對各借款戶進行審核，核定貸款額度。同意貸款后，由信貸員和村干部共同在每戶申請書上簽字，并加蓋政府公章。
　　改進考核方式。改革前，信用社所有員工按照職務(wù)高低確定工資標準。改革后，信貸人員的收入分為兩部分，一部分是在縣聯(lián)社領(lǐng)取的基本保底工資，另一部分是根據(jù)貸款發(fā)放情況、貸款收回率以及利息收入確定的績效工資。
　　
　　績效評價體系的構(gòu)建
　　
　　對小額信貸績效的評價實際上就是對小額信貸目標和功能實現(xiàn)程度的評價。考慮到“三州”特殊的社會經(jīng)濟和環(huán)境因素，筆者認為，對“三州”模式的評價應(yīng)將商業(yè)效益與社會效益緊密結(jié)合，應(yīng)將金融的發(fā)展與社會發(fā)展緊密結(jié)合，應(yīng)將業(yè)務(wù)擴張與培養(yǎng)當?shù)鼐用竦慕鹑谝庾R緊密結(jié)合。
　　普惠制金融理念的實施。世界銀行扶貧咨詢委員會認為，窮人無法從傳統(tǒng)的金融機構(gòu)或者金融體系獲得貸款，但是窮人也應(yīng)該有獲取貸款的權(quán)利，這是社會公正的表現(xiàn)。所以，我們的評價應(yīng)該把農(nóng)戶獲得的貸款權(quán)以及其他金融服務(wù)權(quán)考慮在內(nèi)。而且，不僅要考察貸款的覆蓋面和貸款額，還要考察獲取金融服務(wù)的便利性。
　　信貸資金的供給。小額信貸在某種意義上是對大金融機構(gòu)或者傳統(tǒng)金融體系信貸真空的一種彌補。彌補程度的考察主要反映在信貸投入情況上，尤其是對廣大貧困的農(nóng)牧民的信貸投入。
　　信用風險識別與控制能力。小額信貸對傳統(tǒng)金融模式的突破在于能夠有效地緩解在為窮人提供信貸服務(wù)時無法克服的信息不對稱的困境，通過降低交易成本的技術(shù)優(yōu)勢，以及放松信貸條件的制度安排，實現(xiàn)盈利的可持續(xù)性。所以，小額信貸模式的成功與否還應(yīng)考察其降低交易成本和放松融資條件下的制度安排，主要反映在風險控制水平和不良資產(chǎn)情況兩個方面。
　　可持續(xù)發(fā)展的能力。從較為成功的國際小額信貸的經(jīng)驗來看，小額信貸機構(gòu)自身應(yīng)可持續(xù)發(fā)展，主要包括兩方面：一是穩(wěn)定的信貸資金來源，包括穩(wěn)定的存款來源、自有資金、捐贈資金、拆借資金等；二是財務(wù)的可持續(xù)性，評價指標主要包括資產(chǎn)質(zhì)量、效率、收益率、資本充足率等。
　　
　　實際運作的績效評價
　　
　　機構(gòu)整合后，增加了居民享受金融服務(wù)的成本，有背于普惠制金融理念。試點五縣共轄117個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革前共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社100余家，分社數(shù)十個。改制后撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社5個、儲蓄所和分社29個。有的地區(qū)基層營業(yè)網(wǎng)點全部撤并，農(nóng)牧民必須到縣城網(wǎng)點來辦理金融業(yè)務(wù)，而最遠的鄉(xiāng)政府所在地距縣城85公里。
　　信貸資金供給總量有所增加，小額信貸覆蓋面略有改善。從調(diào)研的五個縣來看，自改革以來，除茂縣以外，各縣小額信貸余額均有明顯增加。從農(nóng)戶覆蓋率來看，略有改善。2008年末五個縣的貸款覆蓋面分別為66％、53.62％、25.46％、0.19％、47.2％，較2006年末分別提高了35.27、18.87、14.01、0.13、-26.21個百分點，其中信用貸款覆蓋面較農(nóng)戶聯(lián)保貸款覆蓋面更廣。
　　風險識別與控制能力需要進一步加強。雖然改革后的農(nóng)信社建立了一系列的風險防范制度，但從執(zhí)行情況來看，風險狀況依然沒有根本改善。2006至2008年，除了爐霍縣、若爾蓋縣小額貸款不良率有所下降以外，其余三個縣都有不同程度的上升。
　　規(guī)模小，盈利能力短期內(nèi)很難改善。從2008年的盈利情況來看，五個縣聯(lián)社經(jīng)營狀況進一步惡化，共虧損1.2億元。主要原因在于規(guī)模太小，利息收入難以有效彌補固定成本。以2008年末的平均貸款額度計算，五個縣聯(lián)社中只有會理縣達到了要求，其余各縣距離保本點規(guī)模還有很大的差距。
　　歷史包袱一時難以化解。據(jù)調(diào)查，試點縣聯(lián)社的歷史包袱主要體現(xiàn)在兩個方面，一是財務(wù)包袱。截至2008年12月末，五個縣聯(lián)社還有歷年虧損掛賬14556萬元，不良貸款余額27142萬元，社保基金缺口414萬元。二是人員包袱。截至2008年末，五個縣聯(lián)社的離退休職工138人，在職職工342人，平均2.5個在職職工養(yǎng)活一個離退休職工。這些包袱多年來一直沒有得到有效解決，成為嚴重的發(fā)展障礙。
　　
　　對小額信貸運作模式的思考
　　
　　小額信貸運作模式是“三州”農(nóng)信社的出路之一，但改革很難一蹴而就。與過去相比，“三州”農(nóng)信社的小額信貸模式優(yōu)越性明顯：組織架構(gòu)更加合理，績效考核更加科學，信貸管理進一步加強，運作模式也進一步符合市場化的要求，更加適合當?shù)厣鐣?jīng)濟水平。但是由于受到特殊的社會經(jīng)濟環(huán)境因素、歷史遺留問題等制約，改革很難在短期內(nèi)見效。
　　加強內(nèi)部管理和制度創(chuàng)新是改革成功的基礎(chǔ)。首先要加強對人的管理。人力資源的素質(zhì)和管理質(zhì)量與實現(xiàn)財務(wù)的可持續(xù)性緊密相關(guān)。應(yīng)加強對信貸員的專業(yè)培訓和操守教育，提高其業(yè)務(wù)水平和風險控制能力。在自身培訓能力不足的情況下，外部力量諸如人民銀行、銀監(jiān)會、中國教育基金會等可以發(fā)揮重要的作用。其次是加強內(nèi)部管理，特別是貸款發(fā)放和回收環(huán)節(jié)的風險控制。對獨自進行貸款發(fā)放的信貸員應(yīng)讓其盡可能提供有效的擔保和抵押，提高風險可控能力；嚴格控制小額信貸人員的授信規(guī)模和經(jīng)營區(qū)域，規(guī)范貸款利率，防止變相發(fā)放高利貸，保證服務(wù)“三農(nóng)”的方向。
　　歷史包袱的化解是改革成功的前提條件。根據(jù)“三州”特殊的情況，歷史包袱的化解只有依靠外部力量。一是解決財務(wù)歷史包袱。從2005年開始，人民銀行向“三州”農(nóng)信社發(fā)行了4億多元的專項中央銀行票據(jù)，用于置換其不良貸款和歷年虧損掛賬。即使如此，“三州”農(nóng)信社的歷年虧損數(shù)額仍然很大。截至2008年12月末，“三州”農(nóng)信社歷年虧損掛賬5.21億元。這些虧損掛帳無法在短期內(nèi)由農(nóng)信社自身消化，可以考慮由財政出資，一次性彌補。二是解決退休人員的社保問題。由于歷史的原因，“三州”退休人員的退休工資仍然由信用社發(fā)放，已經(jīng)成為很大的負擔。加入社保，“三州”農(nóng)信社又無力支付欠繳的保險金。因此，解決這個問題的唯一辦法也是由財政支付退休保險欠款，將退休人員轉(zhuǎn)交社會。
　　普惠制金融的實施，要依靠長期穩(wěn)定的政策性扶持機制。首先要鼓勵信用社停止撤并網(wǎng)點機構(gòu)，對達不到保本點要求的網(wǎng)點，可以由財政資金按照虧損的規(guī)模進行補貼。為了防范道德風險，可以設(shè)定農(nóng)信社獲取補貼的條件，比如存款規(guī)模遞增的比例。如果達不到考核要求，則實行相應(yīng)扣減。在農(nóng)信社達到了保本點規(guī)模并經(jīng)過2-3年的觀測期后，財政停止對其補貼。其次，由財政出資建立小額信貸風險獎補基金，對發(fā)生損失的小額信用貸款予以一定比例的補償，對貸款回收良好的信用社予以一定的獎勵。獎補的資金來源，可以考慮部分中央財政扶貧資金，獎補對象包括農(nóng)戶和農(nóng)信