糧食安全視野下我國農(nóng)業(yè)法的完善

　　[摘要]修改后的農(nóng)業(yè)法首次以獨(dú)立章節(jié)對(duì)涉及國家重大戰(zhàn)略問題的糧食安全進(jìn)行立法，然而法律條文表述空泛、重要內(nèi)容存在缺失，這對(duì)于我國糧食安全的保障有很大的制度風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)法，努力培育涉農(nóng)組織，大力培育和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，鼓勵(lì)集約化、規(guī)?；?jīng)營，探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
　　[關(guān)鍵詞]糧食安全 農(nóng)業(yè)法 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼　期貨市場 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)
　　
　　目前，我國糧食安全受到諸多因素的挑戰(zhàn)。我國居民糧食消費(fèi)需求呈剛性增長，而水資源短缺，人均耕地面積小且逐年減少。我國現(xiàn)有糧食收購及補(bǔ)貼政策缺乏支持力度、無制度性保證，種糧比較效益偏低。加入世貿(mào)組織后，農(nóng)業(yè)、能源等諸多弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)融入全球經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)及糧食安全更易受到?jīng)_擊。
　　2008年，國家制訂了《糧食安全中長期發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》。其中設(shè)定的目標(biāo)包括：糧食自給率穩(wěn)定在95％以上，到2010年糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在5000億公斤以上，到2020年達(dá)到5400億公斤以上；加強(qiáng)糧食儲(chǔ)備；“四散化”糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè)等方面。但具體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴于農(nóng)業(yè)法中諸多環(huán)節(jié)的支持與引導(dǎo)。
　　
　　我國農(nóng)業(yè)法保障糧食安全方面的不足
　　
　　農(nóng)業(yè)法規(guī)范內(nèi)容寬泛、實(shí)際操作性差，不能有效保障糧食安全。修改后的農(nóng)業(yè)法，將原有《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《糧食收購條例》等有關(guān)法律法規(guī)的法律精神納入糧食安全部分的章節(jié)，并對(duì)糧食儲(chǔ)備、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等方面做了規(guī)定，但對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧食保護(hù)價(jià)細(xì)則、風(fēng)險(xiǎn)基金運(yùn)作等重要部分均為原則性表述，沒有具體可供指導(dǎo)的內(nèi)容。這對(duì)于地方直至中央行政部門的短期行為無法進(jìn)行有效的約束。同時(shí)，執(zhí)法、監(jiān)督部門也沒有實(shí)際的、具體化的標(biāo)準(zhǔn)可供監(jiān)督檢查，可操作性較差。
　　農(nóng)業(yè)法中缺乏參與國際競爭的要素。與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)法所涵蓋的內(nèi)容有諸多缺失。即使與國情較為切合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)信貸、涉農(nóng)服務(wù)性組織的扶持、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場培育、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面，我國農(nóng)業(yè)法也處于真空狀態(tài)。
　　為加入世貿(mào)組織，在人世談判中，我國承諾：取消對(duì)美國7個(gè)州的TCK小麥出口禁令；放開美國6000多家肉類加工廠對(duì)我國的出口等。同時(shí)，到2005年把15％的平均關(guān)稅水平降到10％。包括小麥、大豆等大批農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口價(jià)格大幅下降。加入世貿(mào)組織后，我國農(nóng)業(yè)、能源等諸多弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)融入全球經(jīng)濟(jì)。在全球分工與競爭之中，在科技不斷進(jìn)步的情況下，農(nóng)業(yè)及糧食安全更易受到?jīng)_擊。與主要發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)法根本無法支撐國際糧食市場的競爭。
　　
　　完善我國農(nóng)業(yè)法的建議
　　
　　明確相關(guān)責(zé)任和要求，以年度為單位大幅增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，是提高糧食產(chǎn)量和從業(yè)人員積極性最有效的方式，也是國際上最為常見的做法。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面政府投入的優(yōu)先性，應(yīng)排在國民教育、醫(yī)療等投入之前。應(yīng)從立法角度對(duì)政府的權(quán)責(zé)以年度為單位進(jìn)行細(xì)化。以美國2008年頒布的《農(nóng)業(yè)法》為例，法律規(guī)定未來10年內(nèi)美國聯(lián)邦政府用于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼將高達(dá)1900億美元，比舊法補(bǔ)貼增加了80％。1996年至1998年間，每個(gè)專業(yè)農(nóng)民一年獲得的生產(chǎn)者等值補(bǔ)貼為：日本2.3萬美元，歐盟117萬美元，美國1.4萬美元，相當(dāng)于其家庭全部現(xiàn)金收入的11.2％。
　　相比之下，我國財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不足，農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼不僅在補(bǔ)貼金額方面存在差距，且補(bǔ)貼范圍非常分散。具體到每個(gè)農(nóng)戶，農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼僅占其家庭收入的極少部分。在加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的同時(shí)，今后應(yīng)確定補(bǔ)貼的重點(diǎn)以種田大戶為主，這部分將是中國未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍。在糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼方面對(duì)政府的補(bǔ)貼規(guī)模、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的補(bǔ)助比例制定年度標(biāo)準(zhǔn)。
　　加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法相關(guān)內(nèi)容，努力培育涉農(nóng)非營利組織、營利性組織。農(nóng)業(yè)法第十三、四條對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織進(jìn)行了規(guī)范，但條款規(guī)定得不太具體，對(duì)涉農(nóng)組織的扶持力度也不足，多停留在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的層面上。發(fā)達(dá)國家對(duì)涉農(nóng)組織的培育非常重視，相比之下我國亟需對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織在以下兩個(gè)方面進(jìn)行支持和培育：
　　一是大力提倡、積極鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織按照國家規(guī)定成立不同層級(jí)不同形式的協(xié)會(huì)組織，為成員提供生產(chǎn)、營銷、信息、技術(shù)、培訓(xùn)等服務(wù)。積極提高農(nóng)業(yè)市場主體間的組織化程度、提高農(nóng)產(chǎn)品需求信息的傳遞與產(chǎn)業(yè)協(xié)同、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織在農(nóng)產(chǎn)品銷售方面的博弈能力。以行業(yè)協(xié)會(huì)等組織形式，協(xié)調(diào)各行業(yè)從業(yè)者進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)救濟(jì)等維護(hù)成員和行業(yè)利益的活動(dòng)。
　　二是大力扶持、積極構(gòu)建一個(gè)多層次的覆蓋產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的農(nóng)技、信息和融資服務(wù)主體。目前，農(nóng)業(yè)發(fā)展中融資渠道的矛盾已經(jīng)非常突出。加強(qiáng)金融對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，放開農(nóng)村融資渠道是必然趨勢(shì)。鼓勵(lì)和規(guī)范農(nóng)村集體金融組織的發(fā)展，能夠直接解決我國農(nóng)業(yè)信貸專業(yè)機(jī)構(gòu)一潭死水的境況。
　　從法律層面支持大力培育和發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場。我國期貨市場目前還存在諸如無主體法律規(guī)范支持、市場規(guī)模過小、交易品種過少、流動(dòng)性不足、對(duì)進(jìn)入主體和資金限制過多導(dǎo)致套期保值者過少、因限制外國資本進(jìn)入我國期貨市場而使國際期貨市場與國內(nèi)期貨市場內(nèi)在聯(lián)系被割斷等缺點(diǎn)，這極大地削弱了現(xiàn)代期貨市場交易機(jī)制對(duì)我國糧食安全的保障作用。因此，應(yīng)著力從以下方面進(jìn)行規(guī)范：
　　首先，制定科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男缕贩N上市行政審批機(jī)制、品種下市機(jī)制，明確審批標(biāo)準(zhǔn)及程序規(guī)定，降低上市期貨交易品種的復(fù)雜性和難度。在我國主要農(nóng)產(chǎn)品中，稻谷、小麥、肉類、棉花、花生、油菜籽、水果的產(chǎn)量現(xiàn)均居世界第一位，玉米、大豆生產(chǎn)量分別為世界第二位和第四位，是名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)大國，需要發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，增強(qiáng)我國在國際農(nóng)產(chǎn)品市場的定價(jià)權(quán)、話語權(quán)的影響力。
　　其次，放開市場準(zhǔn)入限制，培育機(jī)構(gòu)投資者(特別是農(nóng)業(yè)合作組織)，優(yōu)化期貨市場的主體結(jié)構(gòu)。我國期貨市場近80％的投資者是散戶，資金量在100萬元以下的投資者比重達(dá)84.77％，而超過300萬元的僅占4.75％。機(jī)構(gòu)投資者的不足使市場資金供給十分緊張，市場流動(dòng)性不足，同時(shí)過小的期貨市場規(guī)模使得少數(shù)機(jī)構(gòu)就可以操縱和壟斷價(jià)格，導(dǎo)致市場失靈及市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)過高，制約了期貨市場的發(fā)展。為此，應(yīng)注意培育期貨市場上的機(jī)構(gòu)投資者，改善市場主體結(jié)構(gòu)。期貨市場是農(nóng)產(chǎn)品市場體系中的高級(jí)市場形態(tài)，農(nóng)民合作組織是農(nóng)民進(jìn)入這個(gè)市場的重要渠道。借助期貨市場，農(nóng)民可以合理的價(jià)格出售產(chǎn)品，取得滿意的利潤，收購商則可以充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)通過參與期貨交易轉(zhuǎn)移價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)獲得合理經(jīng)營利潤。
　　再次，與國外成熟的農(nóng)產(chǎn)品期貨市場相比，我國目前農(nóng)產(chǎn)品期貨市場存在著投機(jī)氛圍太濃、套期保值者缺位的現(xiàn)象。應(yīng)從法律角度鼓勵(lì)和提高套期保值者所占市場交易主體的比重，使農(nóng)產(chǎn)品期貨交易市場真正成為廣大農(nóng)戶及糧商進(jìn)行生產(chǎn)、銷售的調(diào)節(jié)工具。
　　從法律層面鼓勵(lì)集約化、規(guī)模化經(jīng)營，以農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成就巨大，但其局限性在于：土地相對(duì)均勻地分布在數(shù)十億農(nóng)戶手里，土地資源過于分散，不利于機(jī)械化的推廣，無法發(fā)揮集約型經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營所具有的優(yōu)勢(shì)。糧食持續(xù)增產(chǎn)的努力方向目前只能放在提高單產(chǎn)上，而這一努力方向投入巨大且無必然的收益周期。而修訂后的農(nóng)業(yè)法第十條，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的界定和表述仍非常模糊。因此，需要通過法律層面予以規(guī)范。
　　第一，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及非耕地的股份制和耕地的股份制，具體多為原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)死滯企業(yè)占地、宅基地拆遷遺留地和農(nóng)用耕地，無法簡單一刀切，需根據(jù)類別制定不同的法律規(guī)范。
　　第二，農(nóng)地股份制公司，多以土地經(jīng)營權(quán)為資本，以入股、合作、租賃等形式招商引資，與使用土地的其它公司簽約確定雙方對(duì)收益的分配形式、分配比例及其它權(quán)利和義務(wù)。但需進(jìn)一步在法律層面保障企業(yè)責(zé)權(quán)分明、股權(quán)清晰、流轉(zhuǎn)順暢。
　　第三，任何企業(yè)法人的入股，投資人投入資源都須進(jìn)行價(jià)值核定。同技術(shù)、機(jī)器、廠房等傳統(tǒng)要素一樣，土地作為資源入股也必須體現(xiàn)合理股本現(xiàn)金價(jià)值，但相應(yīng)的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)范目前沒有依據(jù)可以采納。我國土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有真正意義上在市場進(jìn)行流通，因而土地承包經(jīng)營權(quán)的評(píng)估、土地承包經(jīng)營權(quán)市場價(jià)格的確認(rèn)既是法律上的一個(gè)困境，也是技術(shù)性的難題，導(dǎo)致目前在每畝土地資源入股價(jià)值的核定標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)了100元-3000元不等的嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象。因此，應(yīng)在法律層面增加土地權(quán)能估價(jià)的相關(guān)規(guī)范。
　　第四，土地承包經(jīng)營權(quán)入股設(shè)立公司，一定程度上突破了我國現(xiàn)行的公司法。不能單純按照公司法的規(guī)定，要特別對(duì)農(nóng)民群眾的土地承包經(jīng)營權(quán)予以特別保護(hù)。應(yīng)絕對(duì)避免此類公司因清算、破產(chǎn)等而導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)，影響到我國農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，破壞社會(huì)穩(wěn)定。另外，涉及入股土地用途的保證、入股收益的分配等諸多環(huán)節(jié)也需要一并規(guī)范。
　　總之，糧食安全關(guān)系社會(huì)和諧、國家安定，應(yīng)引起大家足夠的重視。保障糧食安全的重要內(nèi)容應(yīng)納入立法，形成機(jī)制，這是最可靠、最高效的辦法，也是國家法制化的必然途