上海公交啟動(dòng)公益性改革：高票價(jià)難下調(diào)

　　
　　上世紀(jì)八十年代和九十年代初，上海人曾用1平方米能站12個(gè)人來(lái)形容公共汽車?yán)锏膿頂D程度，而“擠公交”幾乎成為當(dāng)時(shí)每個(gè)普通市民的“生活技能”。
　　經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，雖然經(jīng)過(guò)1996年、2002年兩次公交改革，上海的公共交通系統(tǒng)已經(jīng)四通八達(dá)，“乘車難”問(wèn)題有所改觀，但是一些體制、機(jī)制等深層次問(wèn)題卻逐漸暴露出來(lái)，于是新一輪公交改革再次被列入了上海公共交通的改革日程。
　　2月26日，上海市建設(shè)和交通委員會(huì)副主任、市交通運(yùn)輸和港口管理局局長(zhǎng)孫建平向外界許諾：“經(jīng)過(guò)第三輪公交改革，上海要在世博會(huì)之前構(gòu)建完成與現(xiàn)代化國(guó)際大都市地位相匹配、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、市郊協(xié)調(diào)發(fā)展、內(nèi)外有機(jī)銜接的一體化公交客運(yùn)體系?！?br/>　　外界對(duì)于此輪上海公交改革給予什么樣的期許？上海公交改革究竟會(huì)觸及誰(shuí)的利益？
　　對(duì)此，孫建平說(shuō)，“如果外資、民營(yíng)公交企業(yè)認(rèn)為能夠做下去的話再做，如果覺(jué)得做不下去，政府會(huì)讓國(guó)有公交企業(yè)按照市場(chǎng)的原則進(jìn)行重組購(gòu)并?！?
　　
　　第三輪公交改革有何特點(diǎn)
　　
　　在今年1月舉行的上?！皟蓵?huì)”上，上海市市長(zhǎng)韓正曾明確表示：“公交行業(yè)公益性的特征，決定了公交發(fā)展必須由政府主導(dǎo)、以政府投入為主；但在公交運(yùn)營(yíng)上，可以引入適度、有序的競(jìng)爭(zhēng)，提高效率和服務(wù)水平?！?
　　在孫建平看來(lái)，與此前兩輪上海公交改革相比，第三輪公交改革的特點(diǎn)就是“進(jìn)一步突出公交行業(yè)公益性和運(yùn)營(yíng)、運(yùn)作市場(chǎng)化機(jī)制?！?br/>　　孫建平向記者回憶說(shuō)，上海此前已經(jīng)對(duì)公交行業(yè)有過(guò)兩次改革。第一次是1996年，上海公交實(shí)施體制、機(jī)制、票制“三制改革”并引入了市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)折。第二次是2002年的深化完善改革，理順企業(yè)體制，建立公益性扶持政策，實(shí)行政企分開(kāi)和推行區(qū)域差別化管理。
　　記者了解到，在1996年實(shí)施的第一輪改革中，“三制改革”可謂大刀闊斧。其一，改革管理體制，撤銷了公交總公司，將其下轄的13個(gè)公司營(yíng)運(yùn)企業(yè)全部實(shí)行獨(dú)立核算。上海公交從國(guó)有獨(dú)資、獨(dú)家經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向了多元化投資、多家經(jīng)營(yíng)的局面；其二，改革財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，逐步取消政府對(duì)公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，將公交企業(yè)推向市場(chǎng)；其三，改革公交票制，上海一直沿用的公交月票被取消，實(shí)行了普票。
　　在2002年實(shí)施的第二輪改革中，上海的公交行業(yè)引入股份制經(jīng)營(yíng)機(jī)制。巴士實(shí)業(yè)股份公司（下稱“巴士股份”）成為全國(guó)首家經(jīng)營(yíng)公共交通的上市公司。由巴士集團(tuán)和大眾集團(tuán)通過(guò)重組形式，將原來(lái)在公交總公司體制下的十幾家公司予以資產(chǎn)重組，巴士集團(tuán)、大眾交通集團(tuán)成為公共交通的骨干企業(yè)。
　　然而，經(jīng)過(guò)兩輪改革，上海公交行業(yè)一些問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。一方面，由于公交業(yè)務(wù)作為巴士股份上市公司資產(chǎn)的一部分，政府許諾的“公益性”與股份公司“股東利益最大化”出現(xiàn)了矛盾，從而導(dǎo)致公交車在一些熱門線路出現(xiàn)了“過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)”，在一些冷門線路則出現(xiàn)“無(wú)人問(wèn)津”；另一方面，公交費(fèi)用的平民化使得公交企業(yè)不得不為了應(yīng)對(duì)日益上漲的成本而一定程度上犧牲了公交職工的待遇。
　　
　　公交企業(yè)不能背靠政府
　　
　　“我們要通過(guò)建立公交行業(yè)成本制度，對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。在考核的基礎(chǔ)上，讓它們開(kāi)展服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)、安全競(jìng)爭(zhēng)。在公交服務(wù)評(píng)價(jià)體系上的改革是為了避免讓企業(yè)靠在政府身上。”孫建平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。
　　自從上海開(kāi)始推進(jìn)第三輪公交改革以來(lái)，各方對(duì)于上海公交體制由市場(chǎng)化轉(zhuǎn)身政府主導(dǎo)是否會(huì)重蹈“大鍋飯”覆轍、重回“政企不分”時(shí)代仍存有爭(zhēng)論。
　　同濟(jì)大學(xué)副校長(zhǎng)、城市交通專家楊東援認(rèn)為，公交行業(yè)作為公共基礎(chǔ)事業(yè)之一，屬于公益性行業(yè)。隨著政府的財(cái)力越來(lái)越強(qiáng)，還是應(yīng)該重新將公交行業(yè)“接過(guò)來(lái)”。
　　而一位不愿意透露姓名的專家向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》表示：“公交改革現(xiàn)在是跟醫(yī)療改革在學(xué)，希望通過(guò)‘績(jī)效評(píng)價(jià)’來(lái)考核企業(yè)，這和計(jì)劃時(shí)代國(guó)企內(nèi)部的評(píng)優(yōu)秀評(píng)先進(jìn)相比，毫無(wú)新意可言?！?br/>　　從記者目前了解的情況來(lái)看，上海在公交改革方面的政府投入主要集中在五個(gè)方面，即加快車輛更新、加大政府購(gòu)買服務(wù)力度、加快公交專用道建設(shè)、加大樞紐和場(chǎng)站建設(shè)力度、推進(jìn)信息化建設(shè)。
　　值得注意的是，與購(gòu)買車輛的“硬投入”相比，如何讓政府為企業(yè)“軟服務(wù)”埋單可能更加需要制度加以完善。2008年年底，上海市交通港口局和財(cái)政局已經(jīng)下發(fā)了“成本規(guī)制管理辦法”和“公交會(huì)計(jì)核算辦法”，建立統(tǒng)一核算制度，明確約束標(biāo)準(zhǔn)，建立運(yùn)營(yíng)監(jiān)管系統(tǒng)，掌握公交運(yùn)營(yíng)成本，作為政府決策參考，并適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。
　　孫建平坦言，只有完善考核評(píng)價(jià)體系，建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制才能規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為和市場(chǎng)秩序。
　　據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，上海浦東新區(qū)的公交改革的評(píng)價(jià)體系已經(jīng)“先行先試”，并制定了方案。方案通過(guò)“政府補(bǔ)貼=服務(wù)成本-營(yíng)收+合理投資回報(bào)”的計(jì)算方法，準(zhǔn)確界定公交運(yùn)營(yíng)的政策性因素和經(jīng)營(yíng)性因素，評(píng)估公交服務(wù)的價(jià)值。其中，對(duì)于邊緣線路、夜宵線等由政策造成的虧損政府給予補(bǔ)償，如果由服務(wù)質(zhì)量、車況問(wèn)題產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性虧損，政府不加干預(yù)。
　　
　　“低票價(jià)政策”有難度
　　
　　在今年的上?！皟蓵?huì)”上，不少人大代表和政協(xié)委員對(duì)此輪公交改革能夠降低市民出行成本曾抱有很大希望。但上海市市長(zhǎng)韓正明確表示，考慮到目前的財(cái)政收入，上海還不能做到讓市民免費(fèi)乘坐公交車。孫建平也告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“短時(shí)間內(nèi)上海交通費(fèi)下調(diào)幾乎已經(jīng)無(wú)可能?！?br/>　　由于北京舉辦奧運(yùn)會(huì)等原因，北京的城市公交水平已經(jīng)有了大幅度提高，這也讓上海交通主管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為很有必要“向北京學(xué)習(xí)”。
　　不過(guò)，孫建平對(duì)于上海公交費(fèi)用是否會(huì)“向北京學(xué)習(xí)”的問(wèn)題感到有些為難。他對(duì)記者坦言：“北京的公共汽車車票是幾毛錢的問(wèn)題，而上海這方面是幾塊錢的問(wèn)題，有很大的差距。上海公共交通價(jià)格能否下調(diào)，軌道交通的多級(jí)票價(jià)是否取消，在這方面能不能向北京學(xué)習(xí)，還有待研究，目前可以明確地說(shuō)沒(méi)有考慮。因?yàn)樯虾Ｘ?cái)政中很大一塊需要填補(bǔ)上海社?；鸬目吡！?br/>　　據(jù)記者了解，在今年北京“兩會(huì)”上，北京市發(fā)改委副主任、新聞發(fā)言人王海平表示，北京公共交通低票價(jià)政策不會(huì)改變。此前，北京市財(cái)政局負(fù)責(zé)人表示，今年公交低票價(jià)政策的財(cái)政保障已經(jīng)落實(shí)，預(yù)計(jì)近120億元，比2008年增加20億余元。
　　與北京相比，上海在公共交通上的財(cái)政補(bǔ)貼卻受累于社?；鹁揞~的托底資金。據(jù)上海市委書記俞正聲預(yù)測(cè)，上海今年在社?；鹜械咨系呢?cái)政投入可能高達(dá)230-250億元。