保密和公開的角力

蘇永通 趙 蕾

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，保密形勢(shì)在各國(guó)空前嚴(yán)峻。不僅中國(guó)，世界大國(guó)的保密制度均趨于越來(lái)越嚴(yán)苛，包括注重信息公開的美國(guó)。

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議于2009年6月22日對(duì)保守國(guó)家秘密法修改草案進(jìn)行了審議。權(quán)威人士表示，這次修改主要是因?yàn)樾畔⒒目焖侔l(fā)展，以及電子政務(wù)的建設(shè)與應(yīng)用，讓保密工作出現(xiàn)了一些“新情況和新問題”。

近期，澳大利亞力拓公司駐上海辦事處4人被上海市國(guó)家安全局以涉嫌竊取中國(guó)國(guó)家秘密拘捕。泄密造成的巨大損失又一次刺痛了人們的神經(jīng)。

與此同時(shí)，一場(chǎng)2。年來(lái)罕見的保密檢查正席卷全國(guó)，不僅包括黨政機(jī)關(guān)，國(guó)有企業(yè)也在其中。不久前，國(guó)家保密局舉辦地方保密大檢查高級(jí)研修班，預(yù)示著地方大檢查也將拉開帷幕。

系統(tǒng)內(nèi)稱之為“保密風(fēng)暴”。2008年2月至9月，90個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部委，接受了一輪拉網(wǎng)式排查，重點(diǎn)是計(jì)算機(jī)和移動(dòng)存儲(chǔ)介質(zhì)，某些要害部門一年內(nèi)被查了4次，至少已有22人在這次風(fēng)暴中受到處理。

而政府信息公開條例的頒布實(shí)施，使得政府信息公開逐漸成為滿足公民的知情權(quán)的基本方式。在最新的保密法修改中，一方面參與討論者提出縮小定密范圍、防止濫用定密權(quán)等主張；另一方面修法者也強(qiáng)調(diào)了“越開放，越要保密”的主張。

保密與公開在中國(guó)延續(xù)了十余年的博弈，在新形勢(shì)下面臨著一場(chǎng)全新的角力。

秘密范圍遭受質(zhì)疑

1998年，某省一農(nóng)民因接受境外電臺(tái)采訪，被判“為境外非法提供情報(bào)罪”，所指的情報(bào)是當(dāng)?shù)氐囊黄鹌胀ń壖芩浩卑?。法律專家批評(píng)某些人扭曲解釋了保密法的“國(guó)家安全和國(guó)家利益”。

相反，某些真正的國(guó)家秘密，卻被扔進(jìn)垃圾堆里。9個(gè)福建漁民，長(zhǎng)期鉆在駐軍和軍校附近的廢品堆里挑挑揀揀，僅被截獲的就有數(shù)千份軍事資料。據(jù)了解，近幾年，廢品站成為保密檢查的重點(diǎn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每年產(chǎn)生數(shù)百萬(wàn)份秘密文件，美國(guó)僅有10萬(wàn)件。保密系統(tǒng)流傳一則笑話，說(shuō)境外間諜對(duì)來(lái)自中國(guó)的情報(bào)非常頭疼，因?yàn)閿?shù)量驚人，且大部分無(wú)密可言，為了不錯(cuò)有價(jià)值的信息，他們又不得不緊盯住每一張紙片。秘密文件之多，由此可見一斑。

有專家表示，秘密文件過多過濫，不僅增加了保密成本，也影響了國(guó)家保密制度的權(quán)威，更重要的是，阻礙了政府走向信息公開的道路。

國(guó)家保密局在修法說(shuō)明中提及，縮小國(guó)家秘密范圍是修改方向之一，但目前對(duì)于國(guó)家秘密，草案仍維持20年來(lái)一直備受批評(píng)的籠統(tǒng)定義和寬泛列舉。

國(guó)家秘密誰(shuí)來(lái)認(rèn)定?不服認(rèn)定怎么辦?長(zhǎng)時(shí)間不解密怎么辦?這些問題，草案均沒給出答案。而這些恰是2008年5月1日政府信息公開條例正式實(shí)施后，亟待保密法作出配合修改的核心內(nèi)容。政府信息公開條例實(shí)施后，“國(guó)家秘密”成為很多部門拒絕公開信息的重要理由。

現(xiàn)行保密法規(guī)定：“國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)?！倍蚨孛芊秶?條事項(xiàng)，包括國(guó)家重大決策、國(guó)防、外交、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、科技和國(guó)家安全，最后一條“其他國(guó)家秘密事項(xiàng)”，可涵蓋各個(gè)領(lǐng)域。許多人認(rèn)為，“利益”的解釋易被擴(kuò)大。

據(jù)悉，與宣傳、推進(jìn)多年的“陽(yáng)光財(cái)政”相悖的是，1991年下發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家保密局《關(guān)于印發(fā)<財(cái)政工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定>的通知》中，機(jī)密級(jí)事項(xiàng)包括：“各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市中、長(zhǎng)期財(cái)政收支計(jì)劃、年度收支計(jì)劃、預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況和決算?！?/p>

又如，災(zāi)害“死亡人員總數(shù)”在2005年8月8目前確屬國(guó)家秘密。這也就不難理解，在2003年SARS事件中，官員被撤換后的數(shù)字劇變給人們帶來(lái)的沖擊。

而關(guān)于內(nèi)部規(guī)定以及內(nèi)部文件、敏感信息，其界限則更為模糊。

某部委信息辦主任告訴記者，在信息公開中，涉密文件反而容易處理，最難處理的是一些看來(lái)不適合公開的非密文件或事項(xiàng)，有些工作秘密未上升到國(guó)家秘密層次，但公務(wù)員法又要求公務(wù)員要保守工作秘密。讓許多政府工作人員煩惱的是，如何給申請(qǐng)人一個(gè)說(shuō)法。

而有些官員，則沒有這樣的煩惱，他們還是習(xí)慣性地認(rèn)為：“凡未公開的信息都是國(guó)家秘密?！?/p>

草案一審中，有委員指出，要盡量縮小國(guó)家秘密的范圍，特別是要分清工作信息和國(guó)家秘密。有委員援引惠及幾億農(nóng)民的中央一號(hào)文件被某些地方定為密件為例，說(shuō)明定密之亂已經(jīng)影響政策貫徹實(shí)施。

北大教授姜明安建議立法機(jī)構(gòu)可考慮，在秘密范圍難以具體確定情況下，列舉財(cái)政預(yù)算等與公眾利益密切相關(guān)的應(yīng)公開信息。

縮小國(guó)家秘密的另一個(gè)方面是明確定密責(zé)任。草案一審中最受委員關(guān)注的是定密責(zé)任人制度，但草案僅強(qiáng)調(diào)人員責(zé)任，縣級(jí)以上機(jī)關(guān)單位享受定密權(quán)的規(guī)定未變。這與一些學(xué)者建議參照的美國(guó)“定密官”制度相去甚遠(yuǎn)。據(jù)了解，美國(guó)聯(lián)邦政府原始定密官僅4000多人，須經(jīng)總統(tǒng)行政命令或特別授權(quán)才有定密資格。鑒于此，有委員建議提高定密層級(jí)，主要集中在中央機(jī)關(guān)層次，而且要集中在重點(diǎn)的單位，對(duì)隨意定密的追究法律責(zé)任。

“越開放，越要保密”

由于信息公開與保密二者之間“此消彼長(zhǎng)”的特殊關(guān)系，國(guó)外一般將保密立法與公開立法結(jié)合起來(lái)通盤考慮，比如美國(guó)《保密的國(guó)家安全信息》規(guī)定了3類禁止保密情況。而中國(guó)的保密和公開是分開立法，所以，保密法更加注重保密在情理之中——一位保密系統(tǒng)人士如此解釋。

提交一審前的最后一次座談會(huì)由中國(guó)法學(xué)會(huì)信息法學(xué)研究會(huì)組織。據(jù)與會(huì)者稱，會(huì)上，有個(gè)別專家說(shuō)：“保密法是規(guī)定保密制度的，應(yīng)以保密為原則，公開為例外!”此觀點(diǎn)遭到了許多專家的“炮轟”。

還有專家建議改“保守國(guó)家秘密法”為“國(guó)家秘密法”，以利于涵蓋整個(gè)立法，包括公開的內(nèi)容。

尷尬的是，政府信息公開條例屬于行政法規(guī)，其位階低于保密法，依立法一般規(guī)律，本應(yīng)按信息公開精神先修改保密法，再制定公開條例，然而由于種種因素，最終在保密法尚未修改的前提下就頒布實(shí)施了公開條例。

特別是定密環(huán)節(jié)，實(shí)際上國(guó)家保密局也將此定為解決公開與保密矛盾的突破口。保密局法規(guī)室的同志認(rèn)為，定密是一項(xiàng)源頭性工作，只有定密準(zhǔn)確，才能既保障國(guó)家信息安全，又促進(jìn)政府信息公開和信息資源合理利用。

“作為保密法上的秘密事項(xiàng)要盡量特定化。只有當(dāng)事人能夠知道是絕密、機(jī)密、秘密的情況下，要求當(dāng)事人保密才有點(diǎn)道理。但現(xiàn)在我們不知道一個(gè)東西到底是不是國(guó)家秘密，這是個(gè)很大的問題?！痹诒本┐髮W(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心于2009年4月召開的信息公開與保密法修改的理論研討會(huì)上，北京展達(dá)律師事務(wù)所律師周澤指出，一個(gè)人只有明確知道這個(gè)國(guó)家秘密并泄露它才有可能是違法犯罪行為，但很多人不可能知道。這導(dǎo)致我們?cè)趯?duì)外提供任何信息的時(shí)候，都會(huì)有一種恐懼感。保密法這樣恐怕就成了一部恐怖法，讓當(dāng)事人人人自危。

“如果沒有密級(jí)的異議和糾正機(jī)制，當(dāng)事人權(quán)益難以得到保護(hù)。”曾任最高人民法院副院長(zhǎng)的姜興長(zhǎng)委員建議在保密法中增加行政復(fù)議和行政訴訟的渠道。據(jù)記者了解，救濟(jì)程序或會(huì)寫入二審的草案中，制定國(guó)家信息公開法也在立法機(jī)關(guān)的考慮范圍內(nèi)。