走出預(yù)防和懲治腐敗體系中的制度問題誤區(qū)

尹清亮

摘要:懲治和預(yù)防腐敗要“更加注重治本,更加注重預(yù)防,更加注重制度建設(shè),做到懲治和預(yù)防兩手抓、兩手都要硬”,這是黨在多年來反腐敗斗爭中不斷探索得出的規(guī)律性結(jié)論,也是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的精要所在。學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆四中全會精神,深入實踐落實科學(xué)發(fā)展觀,全面、系統(tǒng)、完整、準(zhǔn)確地把握制度的內(nèi)涵,進(jìn)而推動懲治和預(yù)防腐敗體系中的制度建設(shè)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,是深化反腐倡廉制度建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞:懲治和預(yù)防腐敗體系;制度問題;誤區(qū)

中圖分類號:D630.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)29—0005—03

堅決懲治和有效預(yù)防腐敗,關(guān)系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。近年來,在黨中央和中紀(jì)委的正確領(lǐng)導(dǎo)下,在各級黨組織以及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的共同努力下,反腐倡廉的制度建設(shè)工作在探索中不斷創(chuàng)新,在管理中日益規(guī)范,在發(fā)展中逐步深化,呈現(xiàn)出與經(jīng)濟社會發(fā)展同步推進(jìn),與黨的建設(shè)相得益彰,不斷向縱深領(lǐng)域延伸的基本態(tài)勢。

與此同時,反腐敗斗爭依然面臨著諸多新情況新問題,依然形勢嚴(yán)峻,仍然具有長期性、復(fù)雜性、艱巨性。在相當(dāng)長的一個時期內(nèi),我國反腐敗仍將是成效與問題并存,防治力度不斷加大與腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存,群眾對反腐敗期望值不斷提高與腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以完全根治并存的基本態(tài)勢。

因此,學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆四中全會精神,深入實踐落實科學(xué)發(fā)展觀,不斷深化我們對制度和制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識,以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點,扎實推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭,顯得尤為重要。

一、實踐中的問題:制度未能完全適應(yīng)反腐敗斗爭的需要

改革開放的航船從三十年前啟動以來,中國經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域都發(fā)生了翻天覆地的變化。相對于近兩百年積貧積弱的中國而言,這種變化是如此的炫目多彩,以至于贏得了海內(nèi)外人們幾乎眾口一詞的不絕贊美。但是,愈演愈烈的腐敗問題作為社會癌癥、體制毒瘤卻廣為人們所詬病,伴隨改革開放進(jìn)程的深入而這種批評聲浪鵲起,且始終不絕于耳。三十年來的腐敗現(xiàn)象演變在形態(tài)上已由實物形態(tài)向貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)變,貨幣形態(tài)又向虛擬貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)變;在領(lǐng)域上由消費資料領(lǐng)域向生產(chǎn)資料領(lǐng)域轉(zhuǎn)變;在環(huán)節(jié)上由商品流通環(huán)節(jié)進(jìn)入到權(quán)力流通環(huán)節(jié)。與此對應(yīng)的群眾的不滿反映也從街頭巷議的“拿起筷子吃肉,放下筷子罵娘”發(fā)展到接連不斷的群體性抗?fàn)?腐敗問題在不斷磨礪著人們的神經(jīng),拷問著我們的體制,影響著社會的和諧穩(wěn)定。

作為一個依靠最廣大的底層民眾傾身家性命之力支持才在血雨腥風(fēng)中搏殺取勝、由弱小走向壯大、并以全心全意為人民服務(wù)作為自己根本宗旨的政黨,中國共產(chǎn)黨痛徹地體悟到人民群眾高興與否、滿意與否、答應(yīng)與否、支持與否攸關(guān)黨的事業(yè)成敗和黨的生死存亡,對腐敗問題的懲治也從上個世紀(jì)八十年代的反腐蝕斗爭到了九十年代的反腐敗斗爭再到本世紀(jì)初的反腐敗政治任務(wù)不斷升級,黨對腐敗問題的認(rèn)識和重視程度不斷深化。

作為一個完全成熟、有充分執(zhí)政經(jīng)驗的執(zhí)政黨,中國共產(chǎn)黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭規(guī)律的認(rèn)識在反腐倡廉實踐中逐步深化,歷經(jīng)了被媒體稱之為“運動反腐”、“權(quán)力反腐”、“制度反腐”的不同階段,認(rèn)識到了制度反腐是取得反腐敗斗爭勝利的必然選擇,拿出了一份以教育、制度、監(jiān)督三位一體建立健全懲治和預(yù)防腐敗的實施綱要和行動規(guī)劃為代表的制度體系藍(lán)圖,交出了一張效果明顯的反腐倡廉制度建設(shè)的不俗成績單。

中共十六屆三中全會提出了建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的目標(biāo),從此制度反腐、依法反腐進(jìn)入快車道。中共十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》更進(jìn)一步指出:“黨越是長期執(zhí)政,反腐倡廉的任務(wù)越艱巨,越要堅定不移地反對腐敗,越要提高拒腐防變的能力?！?黨的十七大報告堅定明確地指出:“中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨,決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。堅決懲治和有效預(yù)防腐敗,關(guān)系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。”此間一大批反腐敗制度陸續(xù)出臺,從黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督直至媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督,立體式的反腐體系初見雛形。但是,從總體上看,構(gòu)成體系的文件、法規(guī)、法律等制度相對分散,尚未形成協(xié)調(diào)一致、相互配合的合圍之效,實踐中反腐倡廉的制度建設(shè)在許多領(lǐng)域尚未完全形成一個銜接嚴(yán)密的制度性體系,主要表現(xiàn)為:

一是制度體系的系統(tǒng)性不足。雖然各方面、各領(lǐng)域、各地區(qū)都出臺了不少具體規(guī)定,但是整體協(xié)同性不夠,沒有一個規(guī)整、完善、全面的制度體系安排,結(jié)果導(dǎo)致各行其政,各自為戰(zhàn),甚至導(dǎo)致制度間銜接出現(xiàn)斷檔、空白點。

二是制度規(guī)定的可操作性不夠。有些制度只是一些原則性規(guī)定,或者政治性宣示,缺少諸如責(zé)任主體、實施辦法、步驟、罰則等制度要素;甚至一些制度設(shè)計時就沒有充分考慮制度運作環(huán)境,結(jié)果導(dǎo)致難以在實踐中充分貫徹執(zhí)行。

三是制度規(guī)定的可度量性欠缺。一些制度規(guī)定中定性的表述、籠統(tǒng)的要求、中間地帶較多,缺少定性和定量的結(jié)合,留下了過度自由裁量的空間,缺少標(biāo)準(zhǔn)化的“計量”“衡量”標(biāo)準(zhǔn),從而使制度的整體性功能大打折扣。

四是對制度規(guī)定的監(jiān)督檢查缺位。一些制度規(guī)定和要求明確而又具體,但是具體落實和監(jiān)督卻無人或很少有人過問,結(jié)果是這些規(guī)定就成了人們常說的“寫在紙上、貼在墻上、停留在嘴巴上”隨意搖弋的幌子,或者是用以裝飾的花瓶,嚴(yán)重地影響到制度的權(quán)威,破壞了制度的剛性。凡此種種,不一而足。

二、理論上的思考:全面、系統(tǒng)、完整、準(zhǔn)確地理解制度

早在改革開放初期,中共第二代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心鄧小平同志就明確指出,制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。伴隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程不斷深入,包括反腐倡廉領(lǐng)域在內(nèi)的制度建設(shè)漸次進(jìn)入了人們關(guān)注的視野,成為人們實踐中高度重視的問題,但是,就總體而言,反腐倡廉的制度建設(shè)和制度運行還不能完全適應(yīng)反腐敗斗爭的需要。究其原因,固然十分復(fù)雜,但對預(yù)防和懲治腐敗體系中的制度建設(shè)理解中存在的認(rèn)識不夠全面、有偏差,存在的制度至上、制度崇拜、制度萬能、制度設(shè)計不完善、制度執(zhí)行不到位等誤區(qū)無疑都是重要原因。

而就當(dāng)前而言,最重要的原因之一,還在于我們對制度和制度建設(shè)的理解認(rèn)識還不夠全面、系統(tǒng)、完整、準(zhǔn)確,以至于我們在制度思考的初始起點上就存有偏差。

一是把制度僅僅理解為一個個具體的規(guī)定、規(guī)章、守則。殊不知,無論從何種理論與實踐的視角去理解,制度都理應(yīng)是一個定型化了的規(guī)則體系和運作機制,強制性、穩(wěn)定性、規(guī)范性和公共性是其主要特征,它所規(guī)范的是一定的社會關(guān)系及一定社會關(guān)系雙方的社會行為,作出這種規(guī)范的主體不是個人,而是社會,體現(xiàn)出的是全社會的意志。因此,制度設(shè)計不能“單打一”,不能僅僅理解為具體的規(guī)定。英文中與制度意涵相類似的還有一個對應(yīng)的詞匯叫做system,而該詞翻譯為漢語是更為人們熟知的 “系統(tǒng)”一詞。以我們正在使用的電腦操作系統(tǒng)為例,啟動硬盤中哪怕再微不足道的程序我們都不能輕易把它刪除,否則,輕者就可能造成系統(tǒng)中某項功能缺失,嚴(yán)重者就可能導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓無法啟動。這一事例更加明確地告訴了我們,制度是指由若干個相互聯(lián)系、相互制約、相互影響的方面構(gòu)成的有機整體,單項的具體規(guī)定是制度構(gòu)成的一個要素,我們可稱之為制度要素或者制度配件。一輛大卡車大約有一萬五千個零部件構(gòu)成,這些部件堆放在一起,我們會稱之為汽車配件,而這些部件按照秩序有機組合在一起時,我們才會把它叫做汽車。同理,由若干個相互連接、制約、影響的制度要素構(gòu)成的有機整體才能構(gòu)成真正意義上的制度。