新型農(nóng)村養(yǎng)老保險：改革正當時

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最近,國務院常務會議研究部署開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作,會議決定,2009年在全國10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”,是黨的十七大提出的改善民生的重要目標,也是今年以來國家出臺的一系列擴大內(nèi)需、加大投資的重點。

世界老年人口大國,“老有所養(yǎng)”任務艱巨

實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”,不僅關系到我國億萬老年人的切身利益,更是我國建設小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的關鍵所在。我國是世界第一老年人口大國,早在2007年,60歲及以上人口已達1.53億,占全國總?cè)丝?1.6%,占全球老年人口1/5。目前,應對人口老齡化是當今世界許多國家普遍面臨的重大課題,我國任務艱巨,時間緊迫。隨著人口老齡化的不斷加速,直到本世紀中葉,我國始終都將是世界上老年人口數(shù)量最多的國家。

此外,從時間上看,國際上為應對嚴重的人口老齡化所提供的較完備養(yǎng)老保障和服務,需要20至30年的累積和準備時間。而我們現(xiàn)在還可以利用的我國勞動年齡人口充裕,被撫養(yǎng)人口比重較低的“人口機會窗口”,自20世紀90年代開啟后到本世紀30年代即將關閉,這就是說留給我們的只剩下今后20多年這樣一段既寶貴又緊迫的時間了。近年來,我國養(yǎng)老事業(yè)獲得了顯著進展,但仍嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展,遠不能滿足廣大群眾的迫切需求,成為當前加快推進我國社會保障體系建設亟待解決的難題。

首先,我國養(yǎng)老保障發(fā)展滯后,特別是在廣大農(nóng)村基本尚未覆蓋。近年來,一些地區(qū)雖然紛紛試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,但覆蓋范圍小、保障人群少、統(tǒng)籌能力差、風險化解能力低,特別是對于老年農(nóng)民的參保,或是要求他們補足應繳費用而使得大多數(shù)人難以承擔,或是要政府在繳費和發(fā)放兩頭給農(nóng)民大量補貼而使多數(shù)地方財政難以支持。因而,到2007年底,在全國1億多農(nóng)村老年人口中,只有392萬人領取了農(nóng)村養(yǎng)老保險所支付的養(yǎng)老金。正是在這種情況下,近年我國一些地區(qū)對實行農(nóng)民養(yǎng)老津貼進行了有益的探索。在經(jīng)濟較發(fā)達的地方,補貼起始年齡多在65歲至80歲,補貼金額多在全年300元至1000多元。待若干年后它們就將與同時啟動的農(nóng)村養(yǎng)老保險實現(xiàn)對接。

其次,我國城鄉(xiāng)機構(gòu)養(yǎng)老服務缺口很大,多數(shù)生活不能自理的老年人特別是農(nóng)村“五保”和城市“三無”老人的養(yǎng)老照料、護理等服務需求難以得到滿足。據(jù)調(diào)查,我國老年人口中喪失基本生活自理能力(在吃飯、穿衣、室內(nèi)活動、洗浴、如廁等日?；旧钅芰χ兄辽儆幸豁椚睋p,必須嚴重依賴他人)需要和愿意入住養(yǎng)老機構(gòu)的至少占5%,即760多萬,其中農(nóng)村530多萬,城市230多萬。但目前我國全部養(yǎng)老機構(gòu)床位只有不到213萬張,缺口550多萬張,其中農(nóng)村缺350多萬張,城市缺近200萬張。我國現(xiàn)今養(yǎng)老床位可以入住的老年人數(shù)僅占全部老年人口的1.4%,既遠低于發(fā)達國家的5%～7%,也落后于一些發(fā)展中國家的2%～3%的水平。我國養(yǎng)老機構(gòu)不僅整體數(shù)量不足、床位緊缺,而且還缺乏為老年照料和護理等服務所必需的專門設施和人員。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào),將“老有所養(yǎng)”落到實處

從養(yǎng)老保障看,目前城市對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度加以改革和完善,再通過建立一老一小居民和未就業(yè)居民的養(yǎng)老保險,即可基本實現(xiàn)養(yǎng)老保障的廣覆蓋。但在農(nóng)村,雖然已初步形成了由個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的思路,但仍存在很多問題,最突出的是老年農(nóng)民參保繳費和待遇問題。為解決這個問題,現(xiàn)根據(jù)各地實踐有益經(jīng)驗,建議由中央和地方財政籌資,向全國農(nóng)村未參加任何社會保障的年齡在70歲及以上的農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補貼,每月50元,全年600元,對農(nóng)民養(yǎng)老所需基本費用予以補助。農(nóng)村55歲以下農(nóng)民應一律參加新農(nóng)保,政府和集體可按不同情況予以繳費補助和補貼。對于農(nóng)村55歲至69歲農(nóng)民,根據(jù)其個人繳費能力和愿望,既可選擇參加新農(nóng)保,到給付年齡時領取養(yǎng)老金,也可選擇參加養(yǎng)老補貼,到70歲便可領取。養(yǎng)老補貼發(fā)放的最長年限為15年,屆時全體農(nóng)民都將被新農(nóng)保所覆蓋。上述以新農(nóng)保為主,以養(yǎng)老補貼為輔,把兩者結(jié)合并最終對接于新農(nóng)保的做法,可以盡快實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障的廣覆蓋,同時也完全具有實現(xiàn)的可能性。

改革開放以來,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展有了明顯進步,年輕農(nóng)民外出打工收入不斷增加。同時農(nóng)村依靠養(yǎng)兒防老的模式遇到挑戰(zhàn),“空巢家庭”、“老年村”問題開始出現(xiàn)。從農(nóng)村人口與社會發(fā)展情況看,農(nóng)村人口老齡化快于城鎮(zhèn),農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求日益迫切。農(nóng)村養(yǎng)老制度的建立,可以從制度上保證城市化過程中農(nóng)村人口向城市的有序轉(zhuǎn)移,減少社會震蕩成本;子女與養(yǎng)老分離,可以減輕子女的經(jīng)濟負擔,也有利于農(nóng)村計劃生育工作的開展。以前養(yǎng)兒防老是家庭責任;政府的一些救濟和幫助,是政府責任;社會也有一些養(yǎng)老保險,是社會責任。現(xiàn)在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度把三者整合在一起,個人、集體、政府共同承擔養(yǎng)老責任。受經(jīng)濟條件的制約和發(fā)展城市經(jīng)濟的沖動,過去我國對農(nóng)民養(yǎng)老基本沒有正面承擔責任,傳統(tǒng)的自給自顧式養(yǎng)老在農(nóng)村依然占主導地位。市場經(jīng)濟改革動搖了農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu),更帶來了支撐、甚至鼓勵這種結(jié)構(gòu)變遷的經(jīng)濟基礎。經(jīng)過幾十年的持續(xù)高速增長,我國經(jīng)濟總量今非昔比,已成為世界第三大經(jīng)濟體;國家公共財政收入近幾年更是以高于GDP的速度增長,公共財政投入社會保障的能力增強。隨著農(nóng)民人均現(xiàn)金收入近年來的不斷提高,基本具備了參保繳費能力,為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的開展創(chuàng)造了條件。全國60歲以上的人口約1.5億,其中農(nóng)村人口占到1億左右。如果財政給60歲以上的農(nóng)村老人每人每月提供60元的基礎養(yǎng)老金,一個人一年是720元,全國1億農(nóng)村老年人口是720億元,相當于2008年中央財政支出的2%。養(yǎng)老保險是一種“準公共物品”,政府理應對農(nóng)村社會保險給予一定的財政補貼,承擔社會保險的運行成本;解決個人及家庭所不能夠解決的問題,實現(xiàn)個人和家庭無法企及的個人和社會總福利的改善、提高。用2%的中央財政支出支持建立低水平、廣覆蓋的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,無論從哪個方面講都是值得的。

新農(nóng)保:功在當代,利在千秋

建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,符合當前世界發(fā)展潮流和市場經(jīng)濟國家的運行軌跡。從世界各國的一般情況看,農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建設落后于其他群體的養(yǎng)老制度。各國在工業(yè)化、城市化過程中,普遍面臨農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口老齡化程度高于城市、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障難以為繼、農(nóng)民面臨老年貧困等多方面的問題,需要通過社會養(yǎng)老保險化解農(nóng)民的老年生活風險。社會保險模式是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主流模式。德國、日本、美國、韓國等國家均采取這種模式,為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費,公共財政在籌資上給予資助甚至保底。日本還把農(nóng)村養(yǎng)老保險與城市化發(fā)展緊密結(jié)合起來,二戰(zhàn)后為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模,在大力推進城市化的同時,在養(yǎng)老保險政策中實行離農(nóng)政策,鼓勵農(nóng)民離開土地進入城市,對離開土地的農(nóng)民支付離土補償金加權益轉(zhuǎn)讓金;在20世紀90年代以后,針對農(nóng)業(yè)人口急劇下降、農(nóng)業(yè)人口老齡化十分嚴重的情況,采取返農(nóng)政策,即鼓勵農(nóng)民留在土地上,權益轉(zhuǎn)讓金被取消。我國城市化正處于關鍵時期,農(nóng)村養(yǎng)老保險改革正當其時。只要我們共同努力,把好事真正辦好,“新農(nóng)?！本鸵欢〞蔀槔^取消農(nóng)業(yè)稅、推行“新農(nóng)合”之后,深受廣大農(nóng)民歡迎,利在當代、功在千秋的又一偉大變革。

眼下,在全球金融危機的大背景下,新農(nóng)保制度也是“保民生、保增長、保穩(wěn)定”的重要舉措。從經(jīng)濟學的角度看,農(nóng)民一旦有了國家養(yǎng)老的制度保障,就解除了后顧之憂,減少了對未來預期的不確定性,從而可以釋放出部分養(yǎng)老儲蓄,這對于增強國民信心、拉動消費需求,無疑將產(chǎn)生強大而持久的動力。

事實上,實行農(nóng)民普惠式養(yǎng)老,絕不僅僅是一個國家財力問題,更是一個執(zhí)政理念問題。在現(xiàn)代社會,社會養(yǎng)老保障被視為一種基本人權和國家福利,是社會文明進步的重要標志。應該說,一項社會福利制度,只有實現(xiàn)了普惠化、均等化,才真正具備了社會福利的基本內(nèi)涵。一個“以人為本”的政府,最關注的不應是國家的財富增長,而是人的生存權利,人的全面發(fā)展。在這種意義上,新農(nóng)保制度的推行,必將成為現(xiàn)代中國邁向文明富強的新起點。