關(guān)于發(fā)展可再生能源政策組合的初步分析

戴玉才　楊洪云　李　倩　張文珺

本文在簡(jiǎn)要分析可再生能源發(fā)展背景與單項(xiàng)政策后，將分析重點(diǎn)聚焦于政策組合的角度。從發(fā)展可再生能源整臺(tái)政策，供給側(cè)管理、需求側(cè)管理，利益相關(guān)者等視角，實(shí)證性地分析了發(fā)展可再生能源的政策組合。

1發(fā)展可再生能源的重要意義與國(guó)家目標(biāo)

第一次石油危機(jī)之后，特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)能源市場(chǎng)的供求結(jié)構(gòu)和安全性發(fā)生了巨大變化。從需求角度來(lái)看，能源需求全球性增加，能源獲得競(jìng)爭(zhēng)激化，對(duì)化石燃料的依賴性上升。從供給角度來(lái)看，主要供給國(guó)不斷強(qiáng)化投資限制和國(guó)家管理，探測(cè)等上游投資不足，精煉、管道等供給基礎(chǔ)設(shè)施落后，海上石油運(yùn)輸安全問(wèn)題頻發(fā)。從環(huán)境角度來(lái)看，對(duì)應(yīng)全球性氣候變暖、核不擴(kuò)散的壓力越來(lái)越大。中東等主要石油供給區(qū)域的政治摩擦與沖突、局部戰(zhàn)爭(zhēng)等加大了石油市場(chǎng)的政治風(fēng)險(xiǎn)，而投機(jī)資本的大規(guī)模進(jìn)入，不僅使石油價(jià)格不斷攀升，又進(jìn)一步加大了石油市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

在這種背景下，世界各國(guó)不斷深化對(duì)發(fā)展可再生能源重要意義的認(rèn)識(shí)，并4E(Energy Security,能源安全；Economic Growth，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；Environmental Protection，環(huán)境保護(hù)；Employment,就業(yè))角度上達(dá)成共識(shí)。具體而言：(1)替代化石燃料等“污染技術(shù)”的可再生能源，能夠在應(yīng)對(duì)全球性氣候變動(dòng)威脅、減輕大氣污染和水質(zhì)污染等方面發(fā)揮作用。從能源原單位來(lái)看，發(fā)展可再生能源，能夠創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和新產(chǎn)業(yè)。(2)由于不受國(guó)際市場(chǎng)上化石燃料價(jià)格變動(dòng)的影響，可再生能源能夠從經(jīng)濟(jì)角度促進(jìn)能源的安全供給，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)的安全性。可再生能源系統(tǒng)與化石燃料、核電等傳統(tǒng)的能源系統(tǒng)相比，獨(dú)立性高、不依賴于發(fā)電、輸電的中央系統(tǒng)，既能夠提高安全性、減少停電等事故，又能夠防止原油泄漏、油輪爆炸、核電站事故等惡性環(huán)境事件，進(jìn)而提高環(huán)境的安全性。(3)可再生能源在世界各地都具有很高的可獲得性，能夠避免資源戰(zhàn)爭(zhēng)，也能夠減少為保護(hù)能源而發(fā)生的軍隊(duì)、安保機(jī)構(gòu)等的開(kāi)支。在上述這種背景與認(rèn)識(shí)之下，世界各國(guó)均在大力、快速發(fā)展可再生能源。

截至2007年末，至少64個(gè)國(guó)家已經(jīng)有了發(fā)展可再生能源的國(guó)家目標(biāo)(Nation Target for Renewable Energy)，即規(guī)定在國(guó)家、地區(qū)能源組合中可再生能源所占比例，這也是各國(guó)發(fā)展可再生能源的綱領(lǐng)性、約束性目標(biāo)。從可再生能源占電力供應(yīng)的比例來(lái)看，大部分國(guó)家的目標(biāo)集中于5～30％之間，最低的為2％，最高的為78％。目標(biāo)時(shí)期大多集中于2010～2012年，有些國(guó)家更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，制定出了2020～2025年的目標(biāo)。歐盟27個(gè)成員國(guó)，均已有了各自的可再生能源發(fā)展目標(biāo)。2007年初，歐盟委員會(huì)確立了新的截至2020年的具有約束力的可再生能源發(fā)展目標(biāo)，即最終能源的20％、運(yùn)輸燃料的10％。此前截至2010年的目標(biāo)位電力供應(yīng)的21％、初級(jí)能源的12％，新目標(biāo)相當(dāng)于電力供應(yīng)的34％。高于此前的目標(biāo)。美國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有再生能源發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)，但美國(guó)的29個(gè)州、加拿大的9個(gè)省已經(jīng)制定了各自的目標(biāo)。

64個(gè)國(guó)家中有22個(gè)發(fā)展中國(guó)，包括巴西、中國(guó)、印度、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、菲律賓、泰國(guó)、伊朗、南非等。在2007年8月公布的《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》中，中國(guó)提出了到2010年使可再生能源消費(fèi)量達(dá)到能源消費(fèi)總量的10％，到2020年達(dá)到15％的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)還明確了各種可再生能源的發(fā)展目標(biāo)，如到2020年全國(guó)水電裝總機(jī)容量達(dá)到3億千瓦，生物質(zhì)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到3000萬(wàn)千瓦，風(fēng)電總裝機(jī)容量達(dá)到3000萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到300萬(wàn)千瓦等。這些目標(biāo)將使中國(guó)可再生能源總裝機(jī)容量提高3倍，目標(biāo)之高。引人注目。

2發(fā)展可再生能源的單項(xiàng)政策

各國(guó)在發(fā)展可再生能源，實(shí)現(xiàn)可再生能源國(guó)家目標(biāo)的過(guò)程中，已經(jīng)遭遇、意識(shí)到許多障礙在筆者收集到的200余篇中外文文獻(xiàn)中，普遍提及到的主要障礙就有10幾種之多(表1)。這些障礙在很大程度上制約著可再生能源的發(fā)展，而且具有很高的國(guó)際普遍性。同時(shí)，特定障礙在不同的國(guó)家或地區(qū)的嚴(yán)重程度有所不同，如“自主研發(fā)能力弱，研發(fā)成本高，缺乏政策支持”、“缺乏自主技術(shù)，核心技術(shù)與裝備對(duì)外依賴嚴(yán)重”兩項(xiàng)，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，在發(fā)展中國(guó)家更為突出。

為清除這些障礙，促進(jìn)可再生能源發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可再生能源國(guó)家目標(biāo)，世界各國(guó)開(kāi)發(fā)出多種單項(xiàng)政策，僅使用頻度高、普遍性高的就有20余種，主要可分為直接管制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和其他政策3大類型。表2簡(jiǎn)要概括了主要單項(xiàng)政策的內(nèi)容概要、清除對(duì)象、所屬類型等。

3發(fā)展可再生能源的政策組合

3.1各國(guó)發(fā)展可再生能源的政策組合

從表2中可以看出，單項(xiàng)政策均為針對(duì)一個(gè)或兼顧幾個(gè)目標(biāo)障礙而設(shè)計(jì)、采用。因此，每個(gè)單項(xiàng)政策能夠清除的障礙有限，必須和其它政策配套使用才能獲得更好的效果。在實(shí)踐中，我們觀察到的各國(guó)可再生能源發(fā)展政策或障礙清除政策普遍是幾個(gè)或多個(gè)單項(xiàng)政策的組合，換言之各國(guó)可再生能源發(fā)展政策是一種政策組合或一攬子政策。

REN21在其最新報(bào)告“RenewabIes 2007，global Status Report”中介紹了全球60個(gè)國(guó)家實(shí)施中的可再生能源促進(jìn)政策(Renewable Energy Promotion Policies)的情況，為我們分析、理解各國(guó)可再生能源發(fā)展政策組合提供了難得的參考。正在實(shí)施可再生能源發(fā)展政策組合的國(guó)家數(shù)。2005年為48個(gè)，兩年間增加12個(gè)，增幅達(dá)到25％。REN21已經(jīng)連續(xù)發(fā)表3個(gè)年度的關(guān)于可再生能源的全球報(bào)告，其信息全面、深入、及時(shí)，在國(guó)際上具有很高的權(quán)威性和參考價(jià)值。

從表3中，我們可以觀察到各國(guó)發(fā)展可再生能源發(fā)展政策組合的幾個(gè)重要特征。

(1)政策組合具有豐富的多樣性。各個(gè)國(guó)家政策組合中包含的單項(xiàng)政策清單各有特色，沒(méi)有完全相同的政策組合，動(dòng)用的單項(xiàng)政策數(shù)量亦不盡相同。政策組合的這種多樣性，可以理解為各個(gè)國(guó)家根據(jù)各自的可再生能源發(fā)展目標(biāo)、實(shí)際情況、政策偏好等選擇最適宜于本國(guó)的單項(xiàng)政策進(jìn)行組合的結(jié)果。

(2)單項(xiàng)政策的采用情況存在差異。在60個(gè)國(guó)家中，按采用比例從高到低來(lái)看，依次為固定價(jià)格。資產(chǎn)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、返還，投資退稅，公共投資、貸款，消費(fèi)稅、能源稅、增值稅的減稅，可交易的再生能源證書，公開(kāi)招標(biāo)，再生能源份額制度，凈計(jì)量，發(fā)電補(bǔ)貼、退稅。固定價(jià)格，是采用比例最高的單項(xiàng)政策，有40個(gè)國(guó)家采用，采用比例最低的單項(xiàng)政策是發(fā)電補(bǔ)貼、退稅，只有6個(gè)國(guó)家采用，二者之間存在巨大差異。采用比例的高低，很大程度上反映出單項(xiàng)政策的可操作性、適用性的高低、效果的大小等問(wèn)題，是政策選擇的重要參考。

(3)同一單項(xiàng)政策在發(fā)達(dá)國(guó)家與轉(zhuǎn)型國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的采用比例存在差距。除投資退稅、發(fā)電補(bǔ)貼和退稅2個(gè)單項(xiàng)政策外，其余8個(gè)單項(xiàng)政策在發(fā)展中國(guó)家的采用比例明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家與轉(zhuǎn)型國(guó)家。這一差距可以用與發(fā)達(dá)國(guó)家與轉(zhuǎn)型國(guó)家比較而言，發(fā)展中國(guó)家的可再生能源政策起步晚、政策開(kāi)發(fā)與應(yīng)用的成熟度低等來(lái)解釋。值得注意的是，市場(chǎng)化程度高的可交易的再生能源證書和公開(kāi)招標(biāo)，強(qiáng)制性大、波及面廣泛的再生能源份額制度，技術(shù)難度大的凈計(jì)量4項(xiàng)單項(xiàng)政策，在發(fā)展中國(guó)家的采用案例很少，說(shuō)明發(fā)展中國(guó)家的可再生能源政策更大程度上依賴于投資退稅等比較傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段。

(4)中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的可再生能源發(fā)展政策組合已經(jīng)達(dá)到或超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家水平。中國(guó)的政策組合中采用了7種單項(xiàng)政策，動(dòng)用政策的數(shù)量比在國(guó)際上評(píng)價(jià)很高的德國(guó)、丹麥、瑞典、意大利、日本還多，與法國(guó)持平。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出轉(zhuǎn)型國(guó)家俄羅斯等。印度政府采用了6項(xiàng)政策，其地方政府采用了2項(xiàng)，政策組合的豐富程度亦不遜色于發(fā)達(dá)國(guó)家。特別值得評(píng)價(jià)的是，中國(guó)的政策組合中包括了公開(kāi)招標(biāo)，再生能源份額制度兩項(xiàng)應(yīng)用難度大的單項(xiàng)政策，中國(guó)是23個(gè)發(fā)展中國(guó)家里唯一一個(gè)制定再生能源份額制度的國(guó)家，該項(xiàng)政策在發(fā)達(dá)國(guó)家與轉(zhuǎn)型國(guó)家中的采用比例也僅為21.6％。

3.2供給側(cè)管理、需求側(cè)管理的政策組合

在實(shí)踐中能源發(fā)展政策、能源管理經(jīng)常被分為供給側(cè)與需求側(cè)兩大類型或方向。借鑒這種分類，并根據(jù)主要目標(biāo)，筆者將表2所列單項(xiàng)政策分別組合為供給側(cè)管理政策組合和需求側(cè)管理政策組合(表4)。從表4中可以看出，供給側(cè)管理政策組合遠(yuǎn)比需求側(cè)管理政策組合豐富，前者最多可以動(dòng)用14項(xiàng)單項(xiàng)政策，而后者只有7項(xiàng)。如果結(jié)合表3。我們不能發(fā)現(xiàn)，13個(gè)國(guó)家中除俄羅斯、泰國(guó)兩國(guó)采取單一供給側(cè)政策管理組合外，其余11個(gè)國(guó)家同時(shí)動(dòng)用了供給側(cè)管理政策組合與需求側(cè)管理政策組合，而且從動(dòng)用的單項(xiàng)政策數(shù)量上看，其供給側(cè)政策管理組合大于需求側(cè)管理政策組合。以丹麥為例來(lái)看，其可再生能源發(fā)展政策組合中包括固定價(jià)格、投資退稅、公共投資與貸款、可交易的再生能源證書、公開(kāi)招標(biāo)等5項(xiàng)供給側(cè)管理政策，而只有消費(fèi)稅減稅、凈計(jì)量2項(xiàng)需求側(cè)管理政策。就中國(guó)來(lái)看，除國(guó)家投資建設(shè)的“乘風(fēng)計(jì)劃、光明工程、秸稈氣化工程”，國(guó)家對(duì)農(nóng)村、牧區(qū)的小型獨(dú)立風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目提供低息貸款外，其余政策均屬于供給側(cè)管理政策組合。也就是說(shuō)，就大多數(shù)國(guó)家而言，供給側(cè)管理政策是可再生能源發(fā)展政策組合的主體，需求側(cè)管理政策是必要的配套或補(bǔ)充，其原因在于可再生能源供給、特別是和化石能源相比具有競(jìng)爭(zhēng)力的供給不足。清除障礙、突破供給瓶頸是各國(guó)政策的首要目標(biāo)和任務(wù)。

3.3針對(duì)利益相關(guān)者的政策組合

可再生能源發(fā)展及其政策關(guān)系到眾多的利益相關(guān)者。如可再生能源發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、調(diào)查勘探機(jī)構(gòu)等可再生能源的供給者，企業(yè)、家庭、公共機(jī)構(gòu)等需求者，政府、研究調(diào)查機(jī)構(gòu)、NPO、NGO組織、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等政策制定者與參與者，公共基金、銀行、政府等融資提供者或補(bǔ)貼提供者。各個(gè)利益相關(guān)者在可再生能源發(fā)展中起著不同的作用，有著不同的利益訴求，其面臨的障礙也各有不同。以特定利益相關(guān)者為對(duì)象而形成的政策，大多數(shù)情況下，往往是把幾種單項(xiàng)政策的相互配合作為政策組合來(lái)實(shí)施的。

我們可以以可再生能源發(fā)電企業(yè)為例來(lái)簡(jiǎn)要分析這種政策組合。從表1中，我們可以觀察到作為供給者的發(fā)電企業(yè)面臨著“初始投資巨大，融資渠道少、成本高”、“投資回收期不確定，風(fēng)險(xiǎn)高”、“缺乏支持輸出網(wǎng)絡(luò)、儲(chǔ)備等基礎(chǔ)設(shè)施”、“成本高，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力”、“缺乏公共資金等支持”等多項(xiàng)障礙，這些障礙也是供給側(cè)的主要障礙。由于單項(xiàng)政策主要為清除某一個(gè)目標(biāo)障礙或配合其他政策而設(shè)計(jì)、采用，所以只有同時(shí)動(dòng)用數(shù)項(xiàng)單項(xiàng)政策、形成政策組合才能有效地支持發(fā)電企業(yè)清除其障礙。結(jié)合表2、表4我們可以看到，針對(duì)發(fā)電企業(yè)的政策組合有著豐富的選擇，再生能源份額制度、固定價(jià)格、規(guī)制緩和、生產(chǎn)者減稅與退稅、發(fā)電補(bǔ)貼與退稅、可交易的再生能源證書、投資退稅、公共投資與貸款等單項(xiàng)政策均可組合起來(lái)應(yīng)對(duì)發(fā)電企業(yè)面臨的障礙。事實(shí)上，各國(guó)正在實(shí)施的支持發(fā)電企業(yè)的政策多為政策組合，從表3中，我們能夠確認(rèn)這一點(diǎn)。如法國(guó)采用固定價(jià)格、資產(chǎn)補(bǔ)貼、投資退稅、公共投資與貸款、消費(fèi)稅減稅與退稅、可交易的再生能源證書、公開(kāi)招標(biāo)等7項(xiàng)單項(xiàng)政策的組合，中國(guó)的政策組合比法國(guó)多了再生能源份額制度，少了可交易的再生能源證書。也是很豐富的組合。

小結(jié)

世界各國(guó)基于4E的共同意識(shí)，積極發(fā)展可再生能源并制定出國(guó)家目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)、克服可再生能源發(fā)展的障礙，世界各國(guó)開(kāi)發(fā)出許多單項(xiàng)政策。本文在簡(jiǎn)要分析可再生能源發(fā)展背景與單項(xiàng)政策后，將分析重點(diǎn)聚焦于政策組合的角度。首先，實(shí)證性地分析了發(fā)達(dá)國(guó)家與轉(zhuǎn)型國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的可再生能源政策組合，并就中國(guó)發(fā)展可再生能源的政策組合與其他國(guó)家進(jìn)行了的比較。其次，考察供給側(cè)管理、需求側(cè)管理的政策組合，并強(qiáng)調(diào)指出了供給側(cè)管理政策組合的必要性。最后。以可再生能源發(fā)電企業(yè)為例，分析了針對(duì)利益相關(guān)者的政策組合。筆者認(rèn)為?；谡呓M合角度的分析，能夠更全面、更準(zhǔn)確地理解、評(píng)價(jià)在實(shí)踐中實(shí)施的可再生能源政策，也有利于更加科學(xué)地制定出更有效率的政策組合和單項(xiàng)政策，這對(duì)加快可再生能源無(wú)疑具有重要意義。