統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新研究述評(píng)

李家祥 崔麗娟

[摘要]在我國設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的大背景下，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)的農(nóng)地制度創(chuàng)新問題受到學(xué)界高度關(guān)注。本文分析了現(xiàn)階段試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新理論的熱點(diǎn)，闡述了此方面研究的特點(diǎn)，取得成果的意義及需要進(jìn)一步深化的問題。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F321[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623(2009)05-0075-05

自2007年6月國家設(shè)立成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來，農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)及協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間利益和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等問題受到越來越多學(xué)者的關(guān)注。黨的十七屆三中全會(huì)作出《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后，這一問題更成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，有關(guān)農(nóng)地制度創(chuàng)新的研究大量出現(xiàn)。本文對(duì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)確立以來此方面的文獻(xiàn)進(jìn)行介紹和分析，以利于深化對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的認(rèn)識(shí)。

一、試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)問題

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與土地制度創(chuàng)新的關(guān)系

根據(jù)國家批準(zhǔn)成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的要求，兩年來試驗(yàn)區(qū)在行政體制、社會(huì)保障制度、戶籍制度、土地制度等各個(gè)領(lǐng)域不斷進(jìn)行體制改革的探索，理論界一致認(rèn)為以土地制度改革為重要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是破解“三農(nóng)”難題的治本之策，土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)改革的最重要一環(huán)。就重慶而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要矛盾是如何促進(jìn)農(nóng)民工在工業(yè)化進(jìn)程中有序轉(zhuǎn)移的問題。促進(jìn)、影響和制約農(nóng)民工市民化“轉(zhuǎn)移”的核心，就在于農(nóng)村土地問題和由土地的所有制關(guān)系產(chǎn)生的制度安排及機(jī)制設(shè)置問題(戚攻，2008)。就成都方面看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)采取“六個(gè)一體化”策略，即城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、市場(chǎng)體制和管理機(jī)制改革的一體化，其中最為基礎(chǔ)的是推進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)體制的一體化，而土地作為城市和鄉(xiāng)村都極為重要的生產(chǎn)要素，如何實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置是重點(diǎn)要解決的問題。另外，土地制度的改革也與成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)其他環(huán)節(jié)的改革密切相關(guān)。如土地產(chǎn)權(quán)制度的建立能夠?yàn)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展解決資金來源，為農(nóng)村金融體制改革奠定基礎(chǔ)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成都方面強(qiáng)調(diào)建立三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的發(fā)展機(jī)制要以“三個(gè)集中”為基礎(chǔ)，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民向集中居住區(qū)集中?！叭齻€(gè)集中”在現(xiàn)實(shí)中的體現(xiàn)都要落實(shí)在土地上(深圳國土房產(chǎn)網(wǎng)，2009)。

我國土地流轉(zhuǎn)主要涉及兩個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的概念化、資產(chǎn)化、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)，解決加快農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營問題。二是集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，解決建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范問題。這些都需要土地制度的創(chuàng)新。因此，一些專家認(rèn)為，搞活農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和強(qiáng)化耕地保護(hù)，已成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)(郭曉鳴，2009)。

(二)土地制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論

在我國，土地制度創(chuàng)新的研究已有多年歷史。近年來基于綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐，學(xué)者們又從下述方面進(jìn)行了分析與升華：

1土地流轉(zhuǎn)的必要性。大部分學(xué)者從農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的角度考察，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營；促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，推動(dòng)了農(nóng)村現(xiàn)代化和城市化的進(jìn)程；促進(jìn)了土地資源的有效配置，實(shí)現(xiàn)了耕地的可持續(xù)利用；有益于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，節(jié)約生產(chǎn)成本和增加農(nóng)民收入。再從建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方面看，大部分學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)的意義在于推動(dòng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展；盤活集體土地存量，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加農(nóng)民現(xiàn)金收入。

2土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新。從產(chǎn)權(quán)理論看，土地資源配置情況取決于產(chǎn)權(quán)制度的安排，土地產(chǎn)權(quán)制度明晰能夠誘導(dǎo)產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)生合理預(yù)期，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，能更有效地使土地財(cái)產(chǎn)投入社會(huì)再生產(chǎn)過程，土地產(chǎn)權(quán)制度的合理安排是農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)(董國禮，李里，任紀(jì)萍，2009)。搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度是土地產(chǎn)權(quán)制度安排的一種創(chuàng)新。因?yàn)檗r(nóng)民擁有的土地承包權(quán)已經(jīng)不再是一種債權(quán)，而是一種具有物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)力(黃祖輝，王鵬，2008)。

3土地流轉(zhuǎn)路徑創(chuàng)新。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為根據(jù)我國國情和目前的基本經(jīng)濟(jì)情況，土地制度要在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)路徑的創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者認(rèn)為要適度深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，同時(shí)完善《農(nóng)村土地承包法》，增強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)的商品性(朱文，2007)。有學(xué)者通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的交易費(fèi)用分析，通過與代耕、互換、轉(zhuǎn)包合營等農(nóng)戶自發(fā)型流轉(zhuǎn)相比較，提出集體推動(dòng)型流轉(zhuǎn)的反租倒包、兩田制、股田制、股份合作制和土地信托等將是一種有效的流轉(zhuǎn)路徑(韓立達(dá)，張芳，2007)。在對(duì)流轉(zhuǎn)路徑的選擇上，要更多地尊重農(nóng)民的意愿，以保證流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

(三)土地制度創(chuàng)新實(shí)踐模式的評(píng)價(jià)

國家賦予成渝試驗(yàn)區(qū)土地改革的試制權(quán)利，在保證土地總面積、耕地性質(zhì)、糧食產(chǎn)量“三個(gè)不變”的前提下，突破現(xiàn)有土地管理和使用問題的瓶頸，使土地流動(dòng)起來。試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐模式大體在堅(jiān)守耕地紅線不被突破，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民變市民的思路開展。學(xué)界介紹、評(píng)價(jià)了幾種典型的模式。

1土地入股，合作經(jīng)營。從實(shí)踐來看，學(xué)者們認(rèn)為這種模式的特征是：農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入(社)股；集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地或林地、荒山等非耕地的使用權(quán)入(社)股；引入政府(或社會(huì))資金，組成農(nóng)業(yè)合作社(或農(nóng)業(yè)有限責(zé)任公司)(嚴(yán)冰，2009)。其中，農(nóng)業(yè)合作社以成都龍泉驛區(qū)大面街龍華村組建的龍華農(nóng)民合作社為代表；農(nóng)業(yè)股份有限公司以重慶長(zhǎng)壽麒麟村村民在資金共籌、財(cái)產(chǎn)共有、決策工定、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、盈利共分、充分自愿的前提下組織的重慶宗勝果品有限公司為代表。此外，在農(nóng)地入股的基礎(chǔ)上，還嘗試了引入外部資金組建有限責(zé)任公司的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以成都邛崍固驛鎮(zhèn)仁壽村引入社會(huì)資本組建固驛國田生態(tài)農(nóng)業(yè)公司為代表。這種流轉(zhuǎn)方式使農(nóng)戶可以選擇在合作社(公司)工作或自謀職業(yè)，農(nóng)民的收入由過去的單純種植收入變?yōu)椤巴恋刈饨?股金)+紅利+工資(或個(gè)體經(jīng)營)”，收入增加。有學(xué)者認(rèn)為這種模式克服了分散種植、管理的傳統(tǒng)“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的弊端，實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)?；?jīng)營，同時(shí)最大限度地降低和分散了市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)，降低了生產(chǎn)和交易成本。也有學(xué)者認(rèn)為土地入股還存在一定的不利之處，如農(nóng)民存在失去土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。如果公司經(jīng)營不善或倒閉，農(nóng)民作為股東，可用入股土地清償公司債務(wù)(董剛，丁新正，2009)。

2“雙交換”模式。學(xué)者們將這種模式的特征概括為：村民凡擁有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，并自愿退出宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的，可以申報(bào)為城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學(xué)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，同時(shí)獲得宅基地和承包地方面的一次性補(bǔ)償，

宅基地指標(biāo)納入?yún)^(qū)集體建設(shè)用地儲(chǔ)備庫，退出的承包地由各鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一登記造冊(cè)，由各村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站統(tǒng)一管理和經(jīng)營。其中，比較有代表性的就是重慶九龍坡地區(qū)的“住房換宅基地、社會(huì)保障換集體承包地”。有學(xué)者認(rèn)為住房換宅基地使農(nóng)民擁有了非農(nóng)建設(shè)用地——宅基地的交易權(quán)(退出權(quán))，最大限度地實(shí)現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，并改善了農(nóng)民的居住條件。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)了土地資源的最佳配置，但計(jì)劃復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地的土地性質(zhì)可能發(fā)生變化，尤其是在接近城市邊緣的地區(qū)，農(nóng)業(yè)用地可能最終變成建設(shè)用地。以土地?fù)Q保障模式存在后置性風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為：土地置換的社保是以被保人活著的時(shí)間為限，但土地是永久性的權(quán)益，兩者之間，無論相對(duì)價(jià)格還是約期，都可能出現(xiàn)利益缺口。另外，政府的任期與農(nóng)民權(quán)益保障存在缺口，可能出現(xiàn)本屆政府用了土地權(quán)益，但留給了下屆政府社保補(bǔ)償義務(wù)，如果沒有法制和持續(xù)穩(wěn)健的財(cái)力作保障，就等于把實(shí)施成本和風(fēng)險(xiǎn)留給了未來(祝志勇，2008)。一些專家認(rèn)為此種模式適用的對(duì)象有限，僅適用于城市化水平較高，且位于主城區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)雄厚的地區(qū)，對(duì)于大面積邊遠(yuǎn)農(nóng)村，并沒有太大復(fù)制意義(董剛，丁新正，2009)。

3拆院并院，集中居住。學(xué)者認(rèn)為這種模式在實(shí)踐中表現(xiàn)為：拆除農(nóng)民的原有房屋，使農(nóng)民集中居住，將整理出的農(nóng)村建設(shè)用地等量用于城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相平衡。比較有代表性的是成都郫縣的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”。這種模式有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)，提高土地集約利用水平，改善村民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移(國家土地督察成都局課題組，2008)。但集中居住的農(nóng)民在生產(chǎn)方面離自己的承包地遠(yuǎn)了，生活方面自留菜地少了，社保醫(yī)保制度仍然不健全。同時(shí)，由集體統(tǒng)一規(guī)劃的宅基地建房成了“小產(chǎn)權(quán)房”，存在是否可以合法轉(zhuǎn)讓變更的問題。另外，“小產(chǎn)權(quán)房”還涉及到農(nóng)村土地增值后利益歸屬的問題，學(xué)者認(rèn)為增值后的利益應(yīng)一部分歸農(nóng)村集體土地所有人，另一部分采取土地收益稅的辦法解決(江平，2007)。

(四)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的分析

土地使用權(quán)是可以交易的，因?yàn)樵谕恋氐淖杂门c他用之間，存在著利用效率和實(shí)現(xiàn)價(jià)值的差異(張海瓊，2007)。這樣試辦土地交易所就有了交易基礎(chǔ)，通過交易機(jī)構(gòu)可一方面從高漲的城市化需求中為新農(nóng)村建設(shè)籌措資本，另一方面經(jīng)由農(nóng)村建設(shè)用地的節(jié)約，在嚴(yán)格保護(hù)耕地的前提下，增加城市化供地規(guī)模。這是一石二鳥的改革試驗(yàn)(周其仁，2008)。重慶、成都是我國西部的中心城市，在實(shí)現(xiàn)國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略中具有重要地位。從兩地率先各自成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所和農(nóng)村土地交易所的實(shí)踐作用看，保證了城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，促進(jìn)了城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農(nóng)民的占有、使用和收益等權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)活躍，完善城鄉(xiāng)現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

有些學(xué)者指出由于我國土地集體產(chǎn)權(quán)制度不明晰，土地產(chǎn)權(quán)交易存在風(fēng)險(xiǎn)，土地交易后的利益分配也是值得思考的問題(董剛，丁新正，2009)。為此，應(yīng)明確土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)的歸屬，降低農(nóng)村人口向城市遷移的經(jīng)濟(jì)損失、心理成本和交易成本，從而增加遷移的預(yù)期收益，解決主體缺位問題；對(duì)交易主體的執(zhí)行情況仍然需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行全程監(jiān)管，以打擊土地投機(jī)以及不法交易，保證土地交易各主體的合法利益；與交易機(jī)制需配套的措施也要及時(shí)到位(張海瓊，2007)。

(五)土地流轉(zhuǎn)攸關(guān)方的利益協(xié)調(diào)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益攸關(guān)方包括政府、中介機(jī)構(gòu)、農(nóng)民，其中農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體。自統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)制度探索以來，其中的各方利益協(xié)調(diào)問題越來越受到重視，如何維護(hù)和滿足農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益成為研究基點(diǎn)。學(xué)者認(rèn)為創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的根本目標(biāo)和價(jià)值取向是使農(nóng)民利用自己的財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)更大的價(jià)值，讓農(nóng)民以土地的權(quán)益參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并從中獲得更大的實(shí)惠(祝志勇，2008)。有專家認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)是農(nóng)民，只有農(nóng)民才能依法自愿和有償進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)這一基本原則(于建嶸，2008)。

另外，有學(xué)者從民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)政府的信任層級(jí)遞減，對(duì)中央政策有較高評(píng)價(jià)和信任，對(duì)市區(qū)政府次之，對(duì)村委會(huì)和村設(shè)公司信任和評(píng)價(jià)要低很多，這不利于流轉(zhuǎn)政策的順利推進(jìn)(劉昌用，盧穎，2008)。事實(shí)上，各級(jí)地方政府根據(jù)層級(jí)的不同，在土地流轉(zhuǎn)過程中擔(dān)任著政策制定者、探索者、實(shí)踐者或者服務(wù)者的重要角色，它們?cè)诶鎱f(xié)調(diào)中發(fā)揮著尤為重要的作用。有學(xué)者指出，在追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩解本級(jí)財(cái)政困難的雙重動(dòng)力之下，一些地方政府試圖爭(zhēng)取更多的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益，在土地管理過程中，存在利益部門化和權(quán)利尋租等問題。因此，嚴(yán)格界定各級(jí)地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的財(cái)政收益比例和用途管制是需要認(rèn)真解決的問題。農(nóng)村土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)制度的改革在制度設(shè)計(jì)上，要從農(nóng)民、農(nóng)村基層組織(村委會(huì)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織)、各級(jí)政府3個(gè)主體層面上構(gòu)建“利益攸關(guān)方”的共同利益和共同責(zé)任，農(nóng)村土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)的收益，要更多地向農(nóng)民及農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)營傾斜。在農(nóng)村土地制度改革上，政府讓權(quán)、讓利于民才能保證土地順利流轉(zhuǎn)，如果政府“與民爭(zhēng)利”必然會(huì)損害農(nóng)民積極性(吳越，2009)。

(六)現(xiàn)有改革的矛盾與經(jīng)驗(yàn)借鑒

成渝綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展由理論設(shè)想、政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向操作試驗(yàn)(國家土地督察成都局課題組，2008)，而作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的土地制度創(chuàng)新同樣也由理論轉(zhuǎn)向操作層面，這就為農(nóng)村土地改革開創(chuàng)了新的局面。但農(nóng)村土地制度改革過程中的利益關(guān)系極為復(fù)雜，因此學(xué)者們認(rèn)為改革還存在一些值得思考之處：(1)行政主導(dǎo)過度可能會(huì)損害農(nóng)民利益或存在不確定性。一方面，如果政府主要從滿足用地需求出發(fā)，土地流轉(zhuǎn)過程可能會(huì)變成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式(郭曉鳴，2009)。另一方面，目前的改革采取了依靠政府的較高利益激勵(lì)方式，此種方式需要較高的財(cái)政投入和組織力量投入，能否繼續(xù)維持試驗(yàn)的推廣則存在疑問(劉昌用，盧穎，2008)。(2)農(nóng)地非農(nóng)化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。改革要以保證土地總面積、耕地性質(zhì)、糧食產(chǎn)量不變?yōu)榍疤?，但地方政府為了短期和局部利益可能沖破城市建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)田基本建設(shè)規(guī)劃的限制，隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，從而加劇耕地短缺矛盾(郭曉鳴，2009)。(3)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的后續(xù)社會(huì)保障缺位。作為農(nóng)民最基本保障的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民最為關(guān)心的養(yǎng)老問題如何完善，迫切需要農(nóng)村基本養(yǎng)老制度的推行。

學(xué)界認(rèn)為更重要的是成渝試驗(yàn)為全國的土地制度改革提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1制定科學(xué)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃是土地流轉(zhuǎn)的前提。試驗(yàn)區(qū)本著科學(xué)發(fā)展的原則，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，這一超前

的戰(zhàn)略性舉措，為試驗(yàn)區(qū)目前以及若干年后能夠順利開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)提供了戰(zhàn)略保障?？茖W(xué)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃為土地管理制度的改革試驗(yàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。試驗(yàn)區(qū)在土地改革中明確界定土地的集體所有權(quán)，所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。實(shí)踐說明，確權(quán)加流轉(zhuǎn)，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，表明了要保護(hù)農(nóng)民利益，首先要讓他們的資產(chǎn)具有清楚的權(quán)屬界定，并且得到普遍的合法表達(dá)。

3土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)是土地流轉(zhuǎn)的中心環(huán)節(jié)。試驗(yàn)區(qū)成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場(chǎng)。從試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐看，交易服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立為土地流轉(zhuǎn)提供了集中交易的場(chǎng)所，不僅促進(jìn)了農(nóng)民土地的有效、合理流轉(zhuǎn)，而且也為解決城鎮(zhèn)土地供需缺口提供了路徑。

4改革要因地制宜。成渝試驗(yàn)區(qū)地處西部地區(qū)，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地制度改革模式對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展更具有借鑒意義。而且試驗(yàn)區(qū)內(nèi)各個(gè)地區(qū)又存在環(huán)境與條件的差異，改革做法也因地制宜，各不相同。因此，其他地區(qū)絕不能照搬試驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?yīng)結(jié)合試驗(yàn)區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)，探索一條適合本地區(qū)發(fā)展的改革方式。

二、試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新研究的特點(diǎn)及啟示

(一)試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新研究的主要特點(diǎn)

1研究方法的實(shí)證性。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革制度的研究中，學(xué)者們大都到實(shí)地進(jìn)行調(diào)查，較多地運(yùn)用了實(shí)證方法分析試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新的模式，探索試驗(yàn)區(qū)土地制度改革的路徑，為土地制度的創(chuàng)新研究提供了較為科學(xué)的依據(jù)。

2研究重點(diǎn)的擴(kuò)展性。近年來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的土地制度改革研究更為注重農(nóng)民意愿的分析，這突破了以往土地制度改革研究?jī)H限于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革、流轉(zhuǎn)路徑選擇等方面的做法，豐富了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)大格局下農(nóng)地制度創(chuàng)新的內(nèi)涵。

3研究?jī)?nèi)容的深層性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地制度改革的研究突破了傳統(tǒng)的單純土地改革的理論研究，更多的是針對(duì)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行理論剖析。實(shí)踐的多樣性為理論研究提供了新的對(duì)象，攻克實(shí)踐難題提升了理論研究的應(yīng)用性，從而推動(dòng)了土地制度創(chuàng)新研究的繼續(xù)深化，并且增強(qiáng)了研究成果的可信度。

4研究視角的多維性。農(nóng)地制度的復(fù)雜性決定了改革的系統(tǒng)性，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的綜合配套改革為大背景，學(xué)界的研究呈現(xiàn)了空前未有的開闊視野并進(jìn)行了多層次多角度剖析，初步體現(xiàn)了我國土地制度改革研究已具有綜合配套分析的特點(diǎn)。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新研究的意義

現(xiàn)有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)土地創(chuàng)新的研究，對(duì)試驗(yàn)區(qū)的改革實(shí)踐進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，探索試驗(yàn)區(qū)土地制度創(chuàng)新對(duì)全國的指導(dǎo)意義，這對(duì)推進(jìn)土地制度創(chuàng)新特別是使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)及其理論發(fā)展起到了積極作用。

1現(xiàn)有研究立足于試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐，對(duì)土地制度創(chuàng)新進(jìn)行了有針對(duì)性和較具體的剖析。特別是有關(guān)試驗(yàn)區(qū)土地制度綜合配套改革及已有模式的實(shí)踐研究，為今后試驗(yàn)區(qū)深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革提供了理論指導(dǎo)，為全國繼續(xù)探索土地制度創(chuàng)新提供了新的理論依據(jù)。

2現(xiàn)有研究推進(jìn)了農(nóng)地制度改革理論創(chuàng)新。由于以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革為大背景，又有試驗(yàn)區(qū)的新實(shí)踐為案例，土地制度創(chuàng)新理論在有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)路徑、農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、土地流轉(zhuǎn)攸關(guān)方利益協(xié)調(diào)、現(xiàn)有改革模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒等方面做出了新的思考。土地制度創(chuàng)新的研究視角不斷拓寬，研究?jī)?nèi)容不斷豐富，研究層次不斷提高，我國土地制度創(chuàng)新研究已逐步邁入以綜合配套改革為特征的新階段。

(三)土地制度創(chuàng)新的研究尚需以綜合配套改革的要求為指導(dǎo)做深化探索

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的成立時(shí)間不長(zhǎng)，試驗(yàn)區(qū)有關(guān)土地制度創(chuàng)新的實(shí)踐還處在探索階段，隨著試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的研究還需要從多方面進(jìn)一步深化。

1現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新方面的研究所涉及的方面很廣。但將其置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的大格局下作深入研究還不夠，對(duì)試驗(yàn)區(qū)土地制度與相關(guān)配套制度改革的研究也不多。作為綜合配套改革理論的有機(jī)組成部分，土地制度創(chuàng)新研究還需要進(jìn)一步深化。

2現(xiàn)有土地制度創(chuàng)新研究大多從試驗(yàn)區(qū)土地改革的模式評(píng)價(jià)、產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新、路徑選擇等角度進(jìn)行分析，還缺少對(duì)試驗(yàn)區(qū)土地制度改革的績(jī)效的評(píng)價(jià)與分析。當(dāng)前，全國在推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)；開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等方面推動(dòng)改革的任務(wù)很重，也亟需提供更有針對(duì)性的理論指導(dǎo)。

3現(xiàn)有的土地制度創(chuàng)新研究對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與其它地區(qū)之間的土地制度改革實(shí)踐的比較研究很少，會(huì)制約改革試驗(yàn)內(nèi)在規(guī)律的提煉總結(jié)，影響綜合配套改革試驗(yàn)具有可復(fù)制性要求的落實(shí)。因此還需要繼續(xù)予以擴(kuò)展。