關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)施過(guò)程的探討

陳桂蘭

摘 要:政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制,是國(guó)家《投資體制改革方案》的一項(xiàng)重要舉措,是一項(xiàng)帶有探索性的工作。文章通過(guò)蘇中公路項(xiàng)目分析了代建制主要形式及實(shí)踐中的一些問(wèn)題,并提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞:建筑項(xiàng)目 代建制 結(jié)構(gòu)形式

中圖分類(lèi)號(hào):F281 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)11-287-02

引言

根據(jù)2004年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”,即通過(guò)招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位,增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。項(xiàng)目代建期間,代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。代建制項(xiàng)目管理模式的引入其目的是使政府公益性項(xiàng)目的“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”實(shí)現(xiàn)四分離,遏制腐敗。

一、代建制的政策依據(jù)

在我國(guó),代建制的思想在改革開(kāi)放初期就已經(jīng)確立,但成為明確的、具體的政策文件和實(shí)施辦法卻是近幾年來(lái)的事情。代建制的政策依據(jù)主要有以下幾方面:

1.1984年,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》中提出:“各部門(mén)、各地區(qū)都要組建若干個(gè)具有法人地位、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的工程承包公司,并使之逐步成為組織項(xiàng)目建設(shè)的主要形式。”

2.2003年,建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于培育和發(fā)展工程總承包和項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

3.2004年7月16日,國(guó)務(wù)院正式頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》,并明確指出:“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理,改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式……對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制?！?/p>

4.2004年9月,國(guó)家發(fā)改委召開(kāi)全國(guó)投資體制改革工作會(huì)議,要求在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣“代建制”,同時(shí)發(fā)布和研究起草了相關(guān)的一系列文件。

5.2004年11月,建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)工程項(xiàng)目管理試行辦法》,對(duì)從事工程項(xiàng)目管理的企業(yè)在企業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、委托方式、管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)收費(fèi)、執(zhí)業(yè)原則等方面進(jìn)行了規(guī)定。

6.各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制和建設(shè)工程項(xiàng)目管理的地方法規(guī),目前,全國(guó)各地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始全面推行或試行政府投資項(xiàng)目的代建制。

二、代建制的合同結(jié)構(gòu)形式

對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō),合同結(jié)構(gòu)形式明確了項(xiàng)目相關(guān)各方在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中所處的地位和關(guān)系,是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)。從我國(guó)代建制項(xiàng)目實(shí)施組織情況來(lái)看,主要采用了兩種合同結(jié)構(gòu):

1.平行承發(fā)包模式。由業(yè)主選擇一個(gè)符合要求的代建單位后,再由代建單位把設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)等任務(wù)分別委托給多個(gè)單位,各參建單位之間都是平行關(guān)系,代建單位協(xié)調(diào)工作量大。

2.總分包模式。由業(yè)主選擇一個(gè)符合要求的代建單位后,再由代建單位把設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)等任務(wù)捆綁委托給一個(gè)總承包單位,代建單位只需與一家單位簽訂合同,這種模式監(jiān)督量比較大,代建單位需要對(duì)總包單位和分包單位都進(jìn)行監(jiān)督。

目前,我公司在蘇中公路的工程是連接京滬高速公路和當(dāng)?shù)卦新肪W(wǎng)的一段公路工程,包括一級(jí)公路9.5km(含1座京杭運(yùn)河特大橋1.8km),和二級(jí)公路40.5km,是江蘇省政府和縣級(jí)政府的聯(lián)合投資項(xiàng)目,采用“代建制”項(xiàng)目管理模式,代建方是江蘇省一家具有公路行業(yè)設(shè)計(jì)、檢測(cè)、施工、咨詢等多種專業(yè)資質(zhì)的科研院所。

采用的是總分包模式,本項(xiàng)目由政府作為業(yè)主方,為加強(qiáng)項(xiàng)目的投資控制,下設(shè)獨(dú)立的投資監(jiān)管部門(mén),負(fù)責(zé)項(xiàng)目的資源價(jià)格、工程產(chǎn)值、資金撥付、回款審查等,并突出在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中監(jiān)督資金運(yùn)作情況、費(fèi)用控制目標(biāo);業(yè)主與代建方簽訂代建合同,由代建方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的可研、規(guī)劃設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理、竣工驗(yàn)收等階段的工作管理;代建方以工程技術(shù)人員為主組成設(shè)計(jì)監(jiān)管部門(mén),不承擔(dān)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)工作,而是負(fù)責(zé)監(jiān)督設(shè)計(jì)施工總承包商的設(shè)計(jì)方案比選,進(jìn)而控制項(xiàng)目的成本支出;代建方與監(jiān)理公司簽訂監(jiān)理服務(wù)合同,監(jiān)理主要負(fù)責(zé)監(jiān)督設(shè)計(jì)施工總承包商的各階段質(zhì)量、進(jìn)度;代建方與設(shè)計(jì)施工總承包商簽訂設(shè)計(jì)施工一攬子合同,由設(shè)計(jì)施工總承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)工作和施工實(shí)施。

三、代建合同的法律性質(zhì)

代建合同究竟屬于“委托合同”還是“承包合同”蘇中公路工程代建合同包括以下內(nèi)容:總則

第一節(jié) 詞語(yǔ)定義、適用的法律法規(guī)、語(yǔ)言。

第二節(jié) 合同文件及解釋順序。

第三節(jié) 代建內(nèi)容。包括:工程概況、代建模式、代建范圍及期限、代建工作的內(nèi)容、對(duì)項(xiàng)目代建的其他要求。其中,代建工作內(nèi)容又包括:前期工作管理、招投標(biāo)管理、設(shè)計(jì)工作管理、工程質(zhì)量管理、工程投資管理、工程安全管理、文明施工管理、合同檔案和信息管理、財(cái)務(wù)管理、其它協(xié)調(diào)管理、工程竣工驗(yàn)收及移交、其它工作。

第四節(jié) 雙方義務(wù)。

第五節(jié) 雙方權(quán)利。

第六節(jié) 雙方責(zé)任。

第七節(jié) 項(xiàng)目代建費(fèi)及支付方式。

第八節(jié) 項(xiàng)目資金的撥付與使用。

第九節(jié) 目標(biāo)控制獎(jiǎng)懲。

第十節(jié) 缺陷責(zé)任與終身責(zé)任。

第十一節(jié) 合同的生效、變更、補(bǔ)充和終止。

第十二節(jié) 違約責(zé)任。

第十三節(jié) 其他。

從合同的內(nèi)容來(lái)看,是委托合同,但在執(zhí)行合同內(nèi)容過(guò)程中,一方面,代建方得到的是“代建管理費(fèi)”、對(duì)代建方權(quán)限的制約條款繁多、節(jié)余資金只有“部分”歸代建方,這些似乎符合“委托合同”的特征;而另一方面,在超出概算的投資,代建方需“全額”賠償這點(diǎn)上,代建合同又似乎是“承包合同”。這樣使得代建方在爭(zhēng)取作為民事主體“合法平等”的權(quán)利時(shí)顯得尤為艱難,代建方享受“委托合同”的權(quán)利,卻承擔(dān)“承包合同”的責(zé)任,也是導(dǎo)致代建合同部分條款責(zé)、權(quán)、利不對(duì)等的根源所在。

四、代建方在項(xiàng)目代建過(guò)程中的責(zé)、權(quán)、利“代建制”目前是通過(guò)合同的形式把出資人、使用人和代建人聯(lián)系在了一起,應(yīng)該說(shuō)合同中有關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)等是明確的,但我們從蘇中公路工程實(shí)踐中感到:

1.目前“代建制”實(shí)施過(guò)程中賦予代建方的責(zé)任與其收益相比明顯不匹配,收費(fèi)偏低,責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益。根據(jù)合同約定,代建方的收入有兩筆:一是代建費(fèi)用是XX萬(wàn)元;二是工程節(jié)約資金獎(jiǎng)勵(lì)金額等于工程費(fèi)用節(jié)省額X15%

第一做到投資節(jié)余很不容易,第二使用方在合同條件款上明確制約代建方節(jié)約投資,按圖紙施工,因此科學(xué)、合理的節(jié)約措施在實(shí)踐過(guò)程中難以實(shí)施。因此,實(shí)際收入只有代建管理費(fèi)。

而在該項(xiàng)目上的支出是:(1)營(yíng)業(yè)稅;(2)履約保函財(cái)務(wù)費(fèi)用;(3)支付派出人員工資及三險(xiǎn)和其他福利;(4)企業(yè)管理費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)辦公費(fèi)、購(gòu)置固定資產(chǎn)、協(xié)調(diào)關(guān)系費(fèi)用等。

按合同約定潛在支出還有:(1)如實(shí)際建設(shè)投資金額超過(guò)合同約定投資控制金額的,按超出部分的15%進(jìn)行賠償;(2)如果由代建方人員的原因造成工程質(zhì)量事故的,承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目單位應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任;(3)如果未按約定工期完成代建工作,超出工期要承擔(dān)賠償責(zé)任,賠償款從履約保證金函中扣除。

2.履約保證金偏高,代建方的風(fēng)險(xiǎn)偏大。按照有關(guān)《投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法》規(guī)定,代建方需在《項(xiàng)目代建合同》生效前,提供工程概算投資10%~30%的銀行履約保函,以蘇中公路工程項(xiàng)目為例,即使按10%的低限,仍然要提供幾千萬(wàn)元的履約保函,制約代建方流動(dòng)資金。按照代建合同約定,出資人和使用人的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了代建人,不論是投資、質(zhì)量還是工期達(dá)不到要求,都有可能從履約保函中扣除罰款,如果履約保函金額不足的時(shí)候,相應(yīng)的扣減項(xiàng)目代建費(fèi),代建費(fèi)還不足的時(shí)候,由代建方的自有資金中出。

3.在《項(xiàng)目代建合同》中賦予代建人的權(quán)利在實(shí)際工作中難以完全落實(shí),客觀上存在著許多不是代建人自己可以承擔(dān)的事情。如蘇中公路項(xiàng)目,公共利益涉及廣泛,本項(xiàng)目沿線涉及大量村鎮(zhèn)拆遷安置工作,部分拆遷安置工作由代建方主持協(xié)調(diào),代建方需要協(xié)調(diào)政府、村鎮(zhèn)、居民等多方利益。在辦理規(guī)劃、土地、環(huán)保、消防等外部建設(shè)事宜過(guò)程中,許多政府部門(mén)并不認(rèn)代建方,仍然需要業(yè)主方出面協(xié)調(diào)方能辦成。業(yè)主方在將責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建方后,并沒(méi)有將所有建設(shè)過(guò)程的權(quán)利全部交給代建方,如蘇中公路在項(xiàng)目全過(guò)程代建中,資金的撥付權(quán)利沒(méi)有真正交付給代建方,業(yè)主并沒(méi)有做到真正意義上的投資審核、監(jiān)控資金運(yùn)作。另一方面項(xiàng)目實(shí)施開(kāi)展時(shí)期正處在國(guó)際經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)物料價(jià)格波動(dòng)較大的情況下,業(yè)主對(duì)于施工承包、設(shè)備和材料選購(gòu)等仍常將自己的意愿強(qiáng)壓給代建方,代建方很難做到真正意義上的獨(dú)立、公正。

從以上計(jì)算和分析可以看出,“代建制”企業(yè)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)與其收益相比較,責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)明顯遠(yuǎn)大于收益。

五、推行代建制的幾點(diǎn)建議

1.完善法律制度。國(guó)家的法律、法規(guī)有關(guān)代建制還是空白,盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī),進(jìn)一步明確“代建制”在投資建設(shè)領(lǐng)域的法律地位以及各方應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任及享有的權(quán)益,使代建制納入到法律的軌道。

2.建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。比如市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,代建單位的資質(zhì)等級(jí)、注冊(cè)資本金、技術(shù)力量、代建業(yè)績(jī)等,以保證代建公司的水平,保證代建質(zhì)量。

3.建立代建招標(biāo)制度。建立需要進(jìn)行代建的工程標(biāo)準(zhǔn),代建單位的資質(zhì)要求,代建招投標(biāo)的程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)等制度。

4.制定代建合同的標(biāo)準(zhǔn)范本。明確規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中合同各方的權(quán)利和責(zé)任,確定各方在協(xié)議中的風(fēng)險(xiǎn),內(nèi)容應(yīng)該涵蓋項(xiàng)目全過(guò)程。

5.統(tǒng)一代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。目前普遍做法是代建費(fèi)用占工程概算的2%~3%,其中根據(jù)前期和實(shí)施階段工作比例,前期代建費(fèi)用占總代建費(fèi)用的10%~30%。通過(guò)統(tǒng)一費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),防止代建標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到要求和市場(chǎng)惡意競(jìng)爭(zhēng)。

6.建立獎(jiǎng)懲措施。對(duì)達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)要求的項(xiàng)目頒發(fā)完工證書(shū),對(duì)無(wú)法達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的要進(jìn)行懲罰或罰款,拒收項(xiàng)目,對(duì)建設(shè)單位管理費(fèi)及包干結(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)做出明確規(guī)定。

結(jié)語(yǔ)

代建制作為我國(guó)工程項(xiàng)目管理的一項(xiàng)新制度,對(duì)提高政府投資項(xiàng)目的效益具有十分重要的意義。但是,由于代建制是一個(gè)新生事物,目前其實(shí)施的法律環(huán)境還有待改善,加上它還缺乏足夠成熟的理論依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),因此客觀上還存在一些問(wèn)題。如何找到解決這些問(wèn)題的方法,如何促使代建制健康發(fā)展,還需要代建單位、使用單位、政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步的思考和探索。

參考文獻(xiàn):

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2.蘇杰,高欣宇.黑龍江省公路建設(shè)項(xiàng)目“代建制”問(wèn)題與對(duì)策研究.黑龍江交通科技,2008(11)

3.施梅英.代建制與工程總承包合同結(jié)構(gòu)的對(duì)比分析.石油化工建設(shè),2005(4)

(作者系江蘇燕寧公路工程技術(shù)有限公司工程師、江蘇省注冊(cè)咨詢專家 江蘇南京 211112)

(責(zé)編:紀(jì)毅)