誤讀行政法及其對(duì)經(jīng)濟(jì)法的危害

薛克鵬

摘 要:控制行政權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利是行政法的應(yīng)有之意,也是行政法為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)和責(zé)任的目的;但是,受近代德國(guó)和前蘇聯(lián)行政法的影響,中國(guó)行政法長(zhǎng)期被誤認(rèn)為政府管理公民的工具。誤讀行政法不但混淆行政法和經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系,而且造成人們對(duì)經(jīng)濟(jì)法的錯(cuò)誤理解。

關(guān)鍵詞:管理行政法;控權(quán)行政法;誤讀

中圖分類號(hào):DF3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.21

在經(jīng)濟(jì)法學(xué)日趨成熟和發(fā)達(dá)的今天,學(xué)界和法律實(shí)務(wù)界仍有人將經(jīng)濟(jì)法規(guī)范誤認(rèn)為行政法規(guī)范,將經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任形式與行政法的責(zé)任形式相混淆。本文即在恰當(dāng)定位行政法的基礎(chǔ)上,對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行研究,以消除人們?cè)诖藛栴}上的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。

一、行政法的正確定位

作為新興法律部門,經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展必須以傳統(tǒng)部門法特別是行政法為坐標(biāo)。而行政法作為坐標(biāo),應(yīng)當(dāng)具有固定性和惟一性;否則,它將會(huì)失去坐標(biāo)的意義。目前,關(guān)于行政法,學(xué)界存在三種觀點(diǎn),即以強(qiáng)調(diào)政府管理的“管理論”、強(qiáng)調(diào)控制行政權(quán)的“控權(quán)論”和主張行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人平衡的“平衡論”。三種觀點(diǎn)的價(jià)值取向、功能、權(quán)利和義務(wù)結(jié)構(gòu)、法律責(zé)任以及行政法外延大小完全不同,從不同的行政法角度觀察的經(jīng)濟(jì)法也大相徑庭;所以,探究行政法的應(yīng)有之意是避免問題的惟一選擇。

行政法作為繼憲法之后的一個(gè)法律部門,其產(chǎn)生有著時(shí)代的需要。近代憲法雖然限制國(guó)家權(quán)力,但它在控制行政權(quán)濫用方面的作用有限;因此,在憲法確立之后,限制行政權(quán)力就成為法律的一個(gè)基本任務(wù)。18世紀(jì)末,法國(guó)首先出現(xiàn)了處理行政爭(zhēng)議和救濟(jì)公民權(quán)利的行政法制度。從產(chǎn)生的背景和功能看,法國(guó)行政法主要是為了限制行政權(quán)和救濟(jì)公民權(quán)利,是最早的控權(quán)法。(注:關(guān)于法國(guó)早期行政法的功能和特點(diǎn)的論述,可參見:何勤華外國(guó)法制史[M]北京:法律出版社,1997:315)英國(guó)行政法的產(chǎn)生同樣是出于控制行政權(quán)的目的?！靶姓ǖ淖畛跄康木褪且ＷC政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使,防止政府濫用權(quán)力,以保護(hù)公民。……可以說,行政法是管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則?！盵1]美國(guó)行政法的產(chǎn)生具有獨(dú)特性,它是隨著政府機(jī)構(gòu)的不斷建立和行政權(quán)的擴(kuò)張而產(chǎn)生的。1887年成立的州際貿(mào)易委員會(huì)是聯(lián)邦政府的第一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu);此后,《謝爾曼法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》等法律的頒布,使得行政機(jī)構(gòu)不斷膨脹。“于是,通過法律對(duì)這些管理機(jī)構(gòu)本身進(jìn)行調(diào)整,就成為了一項(xiàng)十分急迫的任務(wù)。行政法必須規(guī)定或確定這些行政機(jī)關(guān)對(duì)公民行使權(quán)力的界限范圍,明確公民對(duì)之提出申訴的權(quán)利。”[2]“行政法是管理政府行政活動(dòng)的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力,確定行使這些權(quán)力的原則。對(duì)受到行政行為損害者給予法律補(bǔ)償?！盵3]美國(guó)行政立法從理論到立法實(shí)踐始終堅(jiān)持控權(quán)原則,先后制定了《聯(lián)邦行政程序法》、《聯(lián)邦侵權(quán)行為賠償法》、《情報(bào)自由法》和《陽光下的政府法》等法律。

德國(guó)近代歷史先后經(jīng)過邦君權(quán)國(guó)、警察國(guó)和法治國(guó)三個(gè)階段[4]。行政法產(chǎn)生于18世紀(jì)的邦君權(quán)國(guó)時(shí)期,起初作為行政學(xué)的分支,并被視為追求行政效率的工具。因?yàn)椤爱?dāng)時(shí)的德國(guó)還是一個(gè)專制主義國(guó)家,行政法的政治基礎(chǔ)是統(tǒng)治者不受限制的絕對(duì)權(quán)力。因此,當(dāng)時(shí)的行政法不可能有對(duì)國(guó)家權(quán)力限制的功能,不能體現(xiàn)法律的公平、公正和平等的基本價(jià)值要求,只是統(tǒng)治者隨心所欲的工具。”[5]19世紀(jì)中葉統(tǒng)一后,德國(guó)開始建立近代法律制度,但“19世紀(jì)中葉以后的德國(guó)行政法學(xué)可以說是處于醞釀期,且大多數(shù)的政治學(xué)著作沒有采行例如奧托?麥耶的純法學(xué)方式來探討,也未探究出對(duì)行政權(quán)有拘束力的原則,來作為行政法學(xué)的主要研究任務(wù)?！盵6] 1919年資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的建立標(biāo)志著德國(guó)正式進(jìn)入法治社會(huì),控權(quán)意義上的行政法才初露端倪,但很快被納粹統(tǒng)治所逆變?！岸?zhàn)”之后,隨著聯(lián)邦《基本法》的實(shí)施和法治國(guó)的真正建立,德國(guó)行政法才與其他國(guó)家接軌,轉(zhuǎn)向控權(quán)。1976年《聯(lián)邦行政程序法》的頒布,標(biāo)志著現(xiàn)代德國(guó)行政法體系得以完備?？梢?“二戰(zhàn)”之前,德國(guó)長(zhǎng)期缺乏法治和憲政基礎(chǔ),此時(shí)的行政法是政府管理的工具,不可能控制其權(quán)力。為此,德國(guó)近代行政法作為管理行政法也就不足為奇。日本在19世紀(jì)末開始學(xué)習(xí)德國(guó),德國(guó)近代行政法隨之傳到到日本,并形成了以強(qiáng)化行政管理為特征的官僚主義行政法學(xué)[7]。二戰(zhàn)之后,日本行政法才發(fā)生了變化,形成了以控權(quán)為主的現(xiàn)代行政法。實(shí)行高度集權(quán)的前蘇聯(lián)繼承了德國(guó)近代行政法的傳統(tǒng),也將行政法作為政府管理的工具。在前蘇聯(lián),“行政法是調(diào)整國(guó)家管理范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系的,在一定意義上可以把它稱之為國(guó)家管理法?！盵8]

我國(guó)行政法同樣經(jīng)歷了管理和控權(quán)兩個(gè)階段。1989年《行政訴訟法》頒布之前,我國(guó)行政法以前蘇聯(lián)為摹本,將行政法視為政府管理的手段,并根據(jù)管理領(lǐng)域建立起了行政法體系。當(dāng)時(shí)的行政法是“維護(hù)無產(chǎn)階級(jí)專政(人民民主專政),保護(hù)人民利益,促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷鞏固和發(fā)展的有力工具”[9];而且其作用主要是提高行政效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)、保護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)安全,最后才保護(hù)公民合法權(quán)益[10]。1980年代末期,我國(guó)行政法逐步向控權(quán)方向轉(zhuǎn)型,陸續(xù)頒布了《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《國(guó)家賠償法》、《行政許可法》和《公務(wù)員法》等法律。這些法律以保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利為目的,對(duì)行政權(quán)行使的目的、方式和過程等方面進(jìn)行制約和規(guī)范,并為行政相對(duì)人提供司法救濟(jì),充分體現(xiàn)了當(dāng)今我

國(guó)行政法控制行政權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的功能。

由此可見,“行政法是規(guī)范行政權(quán)力的法。首先,它是通過規(guī)范行政權(quán)力的來源、行使等方式達(dá)到維護(hù)行政管理秩序、保障社會(huì)公共利益的目的?！盵11]控制行政權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利是現(xiàn)代行政法的應(yīng)有之意,只有專制行政法才是管理公民之法?！敖姓▽?duì)行政權(quán)力進(jìn)行限制,如果把這種限制也看成是‘控制,那么今天我們?nèi)匀豢梢哉f行政法始終堅(jiān)持控制行政權(quán)力?！盵12]控權(quán)行政法有如下特點(diǎn):首先,行政法的目的是保障公民權(quán)利,而不是維護(hù)國(guó)家權(quán)力的權(quán)威,所以,行政法規(guī)范的是行政行為,而不是公民等相對(duì)人的行為;其次,為保護(hù)公民權(quán)利,行政法的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)而不是公民等相對(duì)人,相對(duì)人在行政法中不承擔(dān)義務(wù);再次,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是行政法的義務(wù)主體,因此,行政違法只是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員因違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)或者不履行法定義務(wù)的行為,承擔(dān)行政責(zé)任不包括行政相對(duì)人。亦即違反行政法的主體只能是行政組織[13]。最后,行政法主要是從程序上控制行政權(quán)力和救濟(jì)相對(duì)人,因此,行政法主要是程序法,即“行政法更多的是程序和救濟(jì)的法,而不是實(shí)體法?！盵3]3

二、法學(xué)界對(duì)行政法的誤讀

行政法控制行政權(quán)力是法治和民主的必然邏輯,也是政治文明的標(biāo)志。盡管這早已成為各國(guó)和我國(guó)當(dāng)下行政法實(shí)踐和理論界的主流觀點(diǎn),但是,長(zhǎng)期的專制傳統(tǒng)和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,使得源自近代德國(guó)和前蘇聯(lián)的管理行政法思想在我國(guó)被急劇放大。管理論思想長(zhǎng)期統(tǒng)治著行政法學(xué)界,行政法長(zhǎng)期被視為政府管理公民的工具。管理行政法主要表現(xiàn)在:在價(jià)值取向上,主張行政法的目的是維護(hù)國(guó)家利益、公共利益或者提高行政效率;在個(gè)人和政府的關(guān)系上,主張前者對(duì)后者的隸屬和服從;在調(diào)整方法上,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)用行政命令和行政強(qiáng)制手段調(diào)整行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的關(guān)系;在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系上,強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力本位,主張公民應(yīng)當(dāng)是行政法的義務(wù)主體;在法律責(zé)任方面,認(rèn)為行政相對(duì)人是行政違法主體,行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰;在內(nèi)容體系上,認(rèn)為凡是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律都是行政法,根據(jù)行政管理的領(lǐng)域,行政法涉及外交、軍事、公安和經(jīng)濟(jì)等。管理行政法論思想長(zhǎng)期統(tǒng)治者我國(guó)的法學(xué)界和司法界,直至1990年代,才逐漸淡出。但是,由于法律院校的研習(xí)者們長(zhǎng)期接受這種理論的教育,且由于這些研習(xí)者已成為當(dāng)今法學(xué)界和法律實(shí)務(wù)界的主導(dǎo)力量,所以,管理行政法思想對(duì)我國(guó)的法學(xué)和法學(xué)教育影響就極為深遠(yuǎn)。這也是當(dāng)今法學(xué)界繼續(xù)誤讀行政法的原因之所在。

首先,在法理學(xué)領(lǐng)域,有學(xué)者就仍然從管理論角度來理解行政法的功能、違法責(zé)任以及行政法體系,認(rèn)為“行政法是有關(guān)國(guó)家行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范總稱”[14];“行政責(zé)任既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員、授權(quán)或委托的社會(huì)組織及其工作人員在行使行政管理中因違法失職、濫用職權(quán)或行政不當(dāng)而產(chǎn)生的行政責(zé)任,也包括公民、社會(huì)組織等行政相對(duì)人違反行政法律而產(chǎn)生的行政責(zé)任”[14]126;“大部分行政違法是指社會(huì)關(guān)系參加者違反行政法規(guī)范調(diào)整和保護(hù)的社會(huì)關(guān)系的行為……這種違法的責(zé)任由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)確定……另一部分行政違法是指國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員或社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)的職員、工人違反紀(jì)律,但尚不構(gòu)成犯罪的行為?！盵15]其次,民法學(xué)界也受管理論影響較深,認(rèn)為“國(guó)家是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者,而法律包括行政法,是國(guó)家實(shí)現(xiàn)組織和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)職能的重要工具”[16];“由于行政法規(guī)范屬強(qiáng)制性規(guī)范,其對(duì)限制流通物的規(guī)定,民事主體必須遵循,否則交易行為無效并承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的,還要承擔(dān)行政或刑事責(zé)任?！盵17]即便是行政法學(xué)界的大多數(shù)學(xué)者認(rèn)同了行政法的控權(quán)性質(zhì),但是仍然存在著管理論的痕跡。其中最為典型的是試圖在控權(quán)法和管理法之間進(jìn)行折衷的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)將兩種在價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)功能、規(guī)范對(duì)象、權(quán)利和義務(wù)分配、違法及其責(zé)任等方面完全不同性質(zhì)的行政法柔和在一起,形成具有過渡特征的變異行政法理論。(注:這種觀點(diǎn),可參見:胡錦光,等行政法專題研究[M]北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1998:26-29;羅豪才行政法學(xué)[M]北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1996:34;張尚鷟行政法學(xué)[M]北京:北京大學(xué)出版社,1991:60-62)這種理論認(rèn)為:“行政法既不是管理法,也不是控權(quán)法,而應(yīng)該是平衡法,或稱兼顧法,其核心是對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利這對(duì)矛盾的認(rèn)識(shí),以及對(duì)由其產(chǎn)生的各種關(guān)系、原則、規(guī)范、制度和機(jī)制的選擇和評(píng)價(jià)。”[18]平衡論主張控制行政權(quán),所以,比管理論有所進(jìn)步;但卻主張用行政法約束公民等相對(duì)人,因此比控權(quán)行政法又有所退步。在一個(gè)行政權(quán)歷來很少受到約束,公民權(quán)利保護(hù)又嚴(yán)重不足的我國(guó),將約束公民和保障行政權(quán)行使同時(shí)納入行政法的目標(biāo),結(jié)果只能導(dǎo)致本就傾斜的關(guān)系愈加不平衡。如果平衡是法律的目的,那么,在行政機(jī)關(guān)與公民這一關(guān)系中,歷來總是行政機(jī)關(guān)侵犯公民的權(quán)利,鮮有公民侵犯行政機(jī)關(guān)權(quán)力的情形。要使二者之間平衡,惟一的方法是控制前者的權(quán)力,而不是約束公民權(quán)利?！帮@然,平衡論如果要自圓其說,其惟一通道是繼續(xù)肯定控權(quán)論?！盵18]8

1990年代后,雖然行政法已轉(zhuǎn)向控權(quán),但經(jīng)濟(jì)法學(xué)界對(duì)行政法的誤讀仍很普遍,管理行政法在經(jīng)濟(jì)法學(xué)界繼續(xù)占據(jù)統(tǒng)治地位。例如,關(guān)于行政法的作用,有經(jīng)濟(jì)法學(xué)者仍認(rèn)為行政法是保障國(guó)家行政管理、維護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益之法;調(diào)整行政管理關(guān)系的方法是行政命令、行政強(qiáng)制或行政制裁;(注:此類觀點(diǎn),可參見:楊紫烜經(jīng)濟(jì)法[M]北京:北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2000:49-50;漆多俊經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論[M]北京:武漢大學(xué)出版社,2000:118-120;李昌麒經(jīng)濟(jì)法——國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本法律形式[M]成都:四川人民出版社,1995:259)甚至認(rèn)為,“行政法的利益價(jià)值取向是一種國(guó)家優(yōu)位理念……行政法的直接目的是維護(hù)行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的正常行政組織管理行為,保障整個(gè)政府機(jī)器的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn),建立和維護(hù)穩(wěn)定、良好的政治秩序?！盵19]這種誤讀是一種歷史的延續(xù),是傳統(tǒng)管理行政法觀念的繼續(xù)。因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)法從產(chǎn)生之日起就與管理行政法緊密聯(lián)系在一起,二者具有共同的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐目標(biāo)。

可見,即便是我國(guó)關(guān)于行政法的理論已轉(zhuǎn)向控權(quán)論,但管理論的思維慣性仍然不能立即消失,對(duì)行政法誤讀也就成為必然。

三、誤讀行政法對(duì)經(jīng)濟(jì)法發(fā)展的阻礙

對(duì)行政法的誤讀在我國(guó)產(chǎn)生了諸多不良影響,這不但阻礙著依法治國(guó)方略的實(shí)施和行政法治的建設(shè),而且妨礙對(duì)經(jīng)濟(jì)法的正確理解,混淆行政法與經(jīng)濟(jì)法在法律體系中的不同功能。但是,如果將行政法定位為控權(quán)法,則不但能科學(xué)地把握行政法的內(nèi)涵和外延,而且能正確理解經(jīng)濟(jì)法,二者的區(qū)別也就清晰可見。首先,經(jīng)濟(jì)法維護(hù)的是社會(huì)公共利益以及消費(fèi)者和勞動(dòng)者等弱勢(shì)群體的權(quán)益;而行政法則是為了防止行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)。其次,經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的主要是經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為和政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的行為;行政法規(guī)范的則是行政行為。從行政法角度看,政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的行為并未侵犯公民權(quán)利,所以傳統(tǒng)行政法不予也無力調(diào)整。再次,經(jīng)濟(jì)法的義務(wù)主體主要是經(jīng)營(yíng)者,這種義務(wù)是一種社會(huì)義務(wù);而行政法的義務(wù)是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員,承擔(dān)義務(wù)的對(duì)象則是行政相對(duì)人。復(fù)次,經(jīng)濟(jì)法的違法及責(zé)任主體主要是經(jīng)營(yíng)者,責(zé)任形式包括罰款、沒收非法財(cái)物、沒收非法所得、征收滯納金、征收懲罰性關(guān)稅和反傾銷或反補(bǔ)貼稅、責(zé)令停業(yè)、限期整頓、暫扣營(yíng)業(yè)執(zhí)照或許可證、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷許可證、強(qiáng)制解散、停止兼并、強(qiáng)制召回、公開壟斷技術(shù)等形式,其特點(diǎn)是懲罰性和社會(huì)性;而行政法的違法責(zé)任是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員,責(zé)任形式有限期履行、賠禮道歉和賠償損失等。最后,經(jīng)濟(jì)法作為實(shí)體法,通過兩個(gè)渠道實(shí)施:一是行政程序;二是訴訟程序。出于實(shí)施便利上的考慮,立法者常常在經(jīng)濟(jì)法中加入行政程序法規(guī)范,從而使經(jīng)濟(jì)法具有混合立法的特點(diǎn)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)法保護(hù)的是社會(huì)公共利益,根據(jù)經(jīng)濟(jì)法提起的訴訟具有公益性,因此,其程序應(yīng)當(dāng)有別于民事訴訟程序。我國(guó)因目前缺少這一訴訟制度,因而司法機(jī)關(guān)在實(shí)施經(jīng)濟(jì)法維護(hù)公共利益方面的作用極其微弱。

然而,如果繼續(xù)誤讀行政法,并根據(jù)誤讀的行政法來判斷和理解經(jīng)濟(jì)法,則不但將扭曲行政法的價(jià)值和功能,混淆行政法與經(jīng)濟(jì)法之間的界限,而且要阻礙經(jīng)濟(jì)法的成熟和發(fā)展。

首先,對(duì)行政法的任何誤讀必然從理論上否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法獨(dú)立存在的價(jià)值,從邏輯上將經(jīng)濟(jì)法歸于行政法。自《謝爾曼法》誕生至今,經(jīng)濟(jì)法已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定和完整的不可或缺的制度體系,它通過對(duì)壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、侵犯消費(fèi)者權(quán)益、破壞資源環(huán)境等不良經(jīng)濟(jì)行為以及政府宏觀調(diào)控行為的規(guī)制,維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共利益。作為實(shí)體法,經(jīng)濟(jì)法需要借助國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)才能付諸實(shí)施?？v觀美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家近現(xiàn)代行政和行政法律史,經(jīng)濟(jì)法的快速發(fā)展,必然需要行政法及時(shí)跟進(jìn),以解決政府干預(yù)和政府濫用權(quán)力之間的矛盾。(注:1887年美國(guó)通過了《州際貿(mào)易法》,從而導(dǎo)致了州際貿(mào)易委員會(huì)的產(chǎn)生;1890年通過了《謝爾曼法》,司法部增加了反托拉斯局;1914年通過了《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,由此誕生了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)。出于控制這些獨(dú)立機(jī)構(gòu)的權(quán)力的需要,從而導(dǎo)致行政法的產(chǎn)生和發(fā)展。)然而,誤讀行政法的學(xué)者,僅僅看到行政機(jī)關(guān)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)法這一現(xiàn)象,從“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的法律即行政法”這一錯(cuò)誤觀點(diǎn)出發(fā),將經(jīng)濟(jì)法混入行政法中。因此,只要堅(jiān)持管理論或綜合論(平衡論)的觀點(diǎn),就只能將經(jīng)濟(jì)法歸為經(jīng)濟(jì)行政法。而經(jīng)濟(jì)行政法正是形成于管理行政法盛行時(shí)期,是一些學(xué)者根據(jù)管理論觀點(diǎn),認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法“就是經(jīng)濟(jì)行政法(或曰行政經(jīng)濟(jì)法)。它是國(guó)家行政權(quán)力作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行組織、管理、監(jiān)督、調(diào)節(jié)的法律規(guī)范的總稱。”[20]隨著管理行政法的消失,經(jīng)濟(jì)行政法已喪失了理論依據(jù),1990年代逐漸銷聲匿跡。(注:近年來有學(xué)者又提出經(jīng)濟(jì)行政法問題。(參見:王克穩(wěn).經(jīng)濟(jì)行政法基本論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2004))因?yàn)樾姓ㄊ菍ｉT規(guī)范和控制政府行為之法,所以,如果經(jīng)濟(jì)行政法立足于保護(hù)公民權(quán)利,研究如何控制政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力,則從邏輯上完全可以成立。可見,行政法學(xué)者固執(zhí)于管理行政法,就不可能正確理解經(jīng)濟(jì)法;而如果經(jīng)濟(jì)法學(xué)者堅(jiān)持管理行政法,也必然滑向經(jīng)濟(jì)行政法。

其次,誤讀行政法必然導(dǎo)致行政法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的混亂,同時(shí)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法權(quán)利和義務(wù)關(guān)系主體的錯(cuò)位,將市場(chǎng)主體所承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)(責(zé)任)理解為向行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的義務(wù),從而阻礙經(jīng)濟(jì)法權(quán)利和義務(wù)范疇的建立?！胺申P(guān)系”是法的一個(gè)重要范疇,立法者在哪些人之間分配權(quán)利和義務(wù)以及如何分配都表現(xiàn)在這一范疇中。法律調(diào)整的實(shí)質(zhì)是在對(duì)立統(tǒng)一的利益主體之間分配權(quán)利和義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)是“結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系,數(shù)量上的等值關(guān)系,功能上的互補(bǔ)關(guān)系?！盵21]所以,任何法律權(quán)利和義務(wù)都是以相對(duì)方的義務(wù)和權(quán)利為前提。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系是行政法的調(diào)整對(duì)象,因而,行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與公民權(quán)利相互關(guān)聯(lián),并互為前提。經(jīng)濟(jì)法的權(quán)利和義務(wù)同樣具有相關(guān)聯(lián)性,如反壟斷法、消費(fèi)者保護(hù)法、勞動(dòng)法和環(huán)境保護(hù)法都為經(jīng)營(yíng)者設(shè)定了許多義務(wù)。顯而易見,與這些義務(wù)相對(duì)應(yīng)的并非行政機(jī)關(guān)的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)不過是這些義務(wù)的監(jiān)督者,而非權(quán)利的享有者。但是,如果從管理論和平衡論出發(fā),則必然將上述義務(wù)看作是經(jīng)營(yíng)者

向行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡的義務(wù),從而得出經(jīng)營(yíng)者違法是侵犯行政權(quán)的結(jié)論。所以,這種誤讀在實(shí)踐上必然導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)瀆職或截留消費(fèi)者、勞動(dòng)者和社會(huì)公眾權(quán)利的后果,理論上則妨礙人們對(duì)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的正確理解,造成經(jīng)濟(jì)法基本范疇的混亂。

再次,誤讀行政法必然妨礙對(duì)經(jīng)濟(jì)法實(shí)施的正確認(rèn)識(shí),影響經(jīng)濟(jì)法實(shí)施程序的建立和完善?！叭祟惿鐣?huì)訴訟演進(jìn)史以及訴訟制度的自身發(fā)展規(guī)律表明,訴訟形式是實(shí)體法律制度的必然派生;特定類型法律制度是相應(yīng)訴訟形式產(chǎn)生的邏輯依據(jù)?！盵22]民法、刑法和行政法的實(shí)施都有相應(yīng)的訴訟法與其相匹配。依據(jù)這一規(guī)律,經(jīng)濟(jì)法似乎也必須與訴訟程序法相對(duì)應(yīng)。但是與私法不同,經(jīng)濟(jì)法有行政途徑和司法途徑兩種選擇,相應(yīng)的也與兩種程序法對(duì)應(yīng),即行政程序法和訴訟程序法。以反壟斷法為例,壟斷受害者既可以要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷行為進(jìn)行調(diào)查或處罰,也可以依法向法院提起反壟斷訴訟。(注:我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定,對(duì)涉嫌壟斷行為,既可以由國(guó)家工商行政管理總局、發(fā)改委和商務(wù)部調(diào)查和處罰,受害人也可以向法院起訴。美國(guó)的反托拉斯法也有類似規(guī)定,受害人可以選擇向司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)控告,也可以選擇向法院提起訴訟。)所以,經(jīng)濟(jì)法不但催生了新的行政機(jī)構(gòu)誕生,而且改變了以往單純由司法機(jī)關(guān)執(zhí)法的傳統(tǒng)。司法機(jī)關(guān)不再是惟一的法律適用機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)也具有執(zhí)行法律的權(quán)力。如果實(shí)體法和程序法始終相伴,程序法是實(shí)體法的派生,那么經(jīng)濟(jì)法就是產(chǎn)生行政程序法的實(shí)體法的重要來源之一。所以,根據(jù)控權(quán)論,我們既可以解釋經(jīng)濟(jì)法適用程序的問題,而且可以解讀經(jīng)濟(jì)法與行政法的聯(lián)系。一些學(xué)者目前從經(jīng)濟(jì)法缺失訴訟程序法的角度來否認(rèn)經(jīng)濟(jì)法,原因仍在于誤讀行政法。

最后,誤讀行政法必然妨礙經(jīng)濟(jì)法責(zé)任的建立。“法律責(zé)任是由于侵犯法定權(quán)利或違反法定義務(wù)而引起的、由專門國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于法律關(guān)系有責(zé)主體的、帶有直接強(qiáng)制性的義務(wù),亦即由于違反第一性法定義務(wù)而招致的第二性義務(wù)?！盵21]187權(quán)利和義務(wù)與法律責(zé)任之間是一種前后決定并相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系,權(quán)利和義務(wù)是法律責(zé)任的依據(jù)和前提,責(zé)任則是權(quán)利和義務(wù)的必然結(jié)果。理論界恢復(fù)了行政法控權(quán)的本來面目,行政法上的義務(wù)和責(zé)任也實(shí)現(xiàn)了回歸。行政違法不再被看作是公民的違法,而是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的違法;行政責(zé)任也不再是行政相對(duì)人的責(zé)任,而是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任[13]42-46?？上驳氖?我國(guó)當(dāng)前行政立法中的法律責(zé)任已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了其控權(quán)的宗旨,都是為行政機(jī)關(guān)及其工作人員而設(shè)。(注:我國(guó)行政法的責(zé)任主要規(guī)定在《行政訴訟法》第55條中,其中對(duì)違反法定程序、超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)、不履行或拖延履行法定職責(zé)、顯失公正的或造成財(cái)產(chǎn)和人身損失等行政行為設(shè)定了法律責(zé)任。此外,《行政許可法》、《行政處罰法》和《國(guó)家賠償法》也都為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了違法責(zé)任。)

隨著經(jīng)濟(jì)立法的完善,經(jīng)濟(jì)法責(zé)任也越來越清晰完整,其主要是經(jīng)營(yíng)者違反反壟斷法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等具有懲罰性和社會(huì)補(bǔ)償性的責(zé)任。但是,管理論和平衡論學(xué)者繼續(xù)將經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任與行政法責(zé)任混為一談,統(tǒng)稱為行政責(zé)任。因此,行政法一旦被誤讀,經(jīng)濟(jì)法的責(zé)任也就必然難以自立。

綜上所述,行政法的誤讀扭曲了行政法的價(jià)值、原則和其基本范疇?wèi)?yīng)有的內(nèi)涵,不但阻礙著行政法治的建設(shè),同時(shí)也妨礙了經(jīng)濟(jì)法理論的成熟和發(fā)展,有害于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)。所以,正確定位行政法是理解經(jīng)濟(jì)法及其與行政法關(guān)系的前提。

ML

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Misinterpretation of Administrative Law and Its Harm to Economic Law

XUE Ke-peng

(College of the Civil Commerce and Economic Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:

The purpose behind administrative law is to control administrative power and protect civil liberty, which are also the obligation and duty of the executive imposed upon by administrative law. However, influenced by current administrative laws of Germany and the ex-USSR, administrative law in China has been held a means with which the government rules people. Such misinterpretation of administrative law not only confuses the relationship between administrative law and economic law, but also leads to misunderstanding of economic law.

Key Words:administrative law for management; administrative law for control of power; misinterpretation.

本文責(zé)任編輯:盧代富