行政許可的性質(zhì)與功能分析

劉素英

摘 要:認(rèn)定行政許可的性質(zhì)有幾種觀點(diǎn),其中“解禁說(shuō)”闡明了行政許可的本質(zhì)屬性。行政許可最主要的功能有三種:防止危險(xiǎn)、合理配置資源、提供公信力證明。作為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的一種有效管制手段,行政許可有其獨(dú)特的優(yōu)越性,但其發(fā)生作用的領(lǐng)域是有限的。行政許可作為“權(quán)力之手”可能會(huì)產(chǎn)生某些社會(huì)問(wèn)題和負(fù)面影響。關(guān)鍵詞: 行政許可;政府管制; 性質(zhì); 功能

中圖分類號(hào):DF31

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.03

行政許可在經(jīng)濟(jì)學(xué)里一般被稱為政府規(guī)制或者政府的行政規(guī)制,其經(jīng)濟(jì)學(xué)定義是:規(guī)制是由行政機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或者間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)制或者特殊行為[1]。

《中國(guó)大百科全書(shū)》法學(xué)卷的定義是:“許可是對(duì)不特定的人依法負(fù)有不作為義務(wù)的事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的人解除禁令,允許其作為時(shí)采取的行政行為?！盵2]

對(duì)于“行政許可”的概念,各國(guó)學(xué)者的認(rèn)識(shí)不盡相同?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)“行政許可”做了概念闡釋:指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。該立法定義區(qū)別于學(xué)理定義,不是對(duì)許可本質(zhì)的揭示,而描述了許可事實(shí)形成的基本過(guò)程:申請(qǐng)——審查——準(zhǔn)予。申請(qǐng)是相對(duì)人的行為,審查與準(zhǔn)予是行政機(jī)關(guān)的行為,一個(gè)行政許可便由雙方的行為組成。

一、行政許可的性質(zhì)

如同行政許可的概念,對(duì)行政許可的性質(zhì)也是眾說(shuō)紛紜。結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者的認(rèn)識(shí),主要的觀點(diǎn)有如下幾種:

(一)“特許權(quán)授予說(shuō)”。即認(rèn)為行政許可是一種特許權(quán)的授予,國(guó)家既然可以授予特權(quán),也可以隨時(shí)變更或取消這種特權(quán)。英國(guó)、美國(guó)早期判例均持這種態(tài)度。英國(guó)法院認(rèn)為,撤回許可證是收回特權(quán)。美國(guó)法院也認(rèn)為,如果政府給予個(gè)人某種東西,而在此之前他對(duì)此物并無(wú)權(quán)利,他只是得到了一種特權(quán),特權(quán)可以任意收回,不受正當(dāng)程序的保護(hù)[3]。

(二)“賦權(quán)說(shuō)”。即認(rèn)為行政相對(duì)人本沒(méi)有該項(xiàng)權(quán)利,只是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的允諾和賦予才獲得該項(xiàng)被許可的權(quán)利(注:如有學(xué)者認(rèn)為,行政許可是行政主體依法賦予行政相對(duì)人某種權(quán)利和資格的行政行為。見(jiàn)胡錦光,楊建順,李元起行政法專題研究[M]北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,1998:147)。“行政許可是行政主體應(yīng)行政相對(duì)方的申請(qǐng),通過(guò)頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式,依法賦予行政相對(duì)方從事某種活動(dòng)的法律資格和實(shí)施某種行為的法律權(quán)利的行政行為?！盵4]

(三)“解禁說(shuō)”或“權(quán)利恢復(fù)說(shuō)”。即認(rèn)為許可是對(duì)一般禁止行為的解除,是自由的恢復(fù)而不是權(quán)利的授予[5]。

(四)“折衷說(shuō)”。即認(rèn)為行政許可既是對(duì)行政相對(duì)人禁止義務(wù)的免除,又是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利或資格的授予[6]。

“從形式上看,未經(jīng)行政主體的許可,行政相對(duì)方不具有從事某種活動(dòng)的資格或者不得實(shí)施某種行為,而行政許可則賦予了行政相對(duì)方相應(yīng)的資格和權(quán)利,因此,從這個(gè)角度看,行政許可具有賦權(quán)性;另從實(shí)質(zhì)上分析,行政相對(duì)方之所以不具有某種權(quán)利和資格,這是相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的結(jié)果,而在沒(méi)有法律、法規(guī)的限制之前,這些事項(xiàng)是公民已經(jīng)享有的權(quán)利和自由,因此從這個(gè)角度而言,行政許可又具有解禁性。可以說(shuō),行政許可的性質(zhì)并不單一,具有雙重性。”[7]

(五)“驗(yàn)證說(shuō)”或“確認(rèn)說(shuō)”。認(rèn)為行政許可是對(duì)權(quán)利人行使權(quán)利的資格與條件加以驗(yàn)證,并給予合法性的證明(而非權(quán)利的賦予)[8]。

分析各種觀點(diǎn),“特許權(quán)授予說(shuō)”主要反映了許可制度早期的某些特征,“在20世紀(jì)60年代以前,公民的利益被分為權(quán)利和特權(quán)兩種,權(quán)利受正當(dāng)法律程序的保護(hù),特權(quán)則除非創(chuàng)造此項(xiàng)特權(quán)的法律特別規(guī)定受正當(dāng)法律程序保護(hù)才受正當(dāng)法律程序保護(hù),否則,政府可以不經(jīng)正當(dāng)法律程序而隨意取消。執(zhí)照和特許等許可證一直被認(rèn)為屬于特權(quán)領(lǐng)域不受正當(dāng)法律程序的保護(hù),政府可以任意撤消?！?0世紀(jì)60年代以來(lái),隨著政府角色由消極管理者向社會(huì)福利提供者轉(zhuǎn)化,特權(quán)理論越來(lái)越受到批評(píng),許可證和社會(huì)福利津貼等被稱為‘新財(cái)產(chǎn),屬于權(quán)利,應(yīng)受正當(dāng)法律程序的保護(hù)?！盵9]

在現(xiàn)代民主制度下,其認(rèn)識(shí)的偏差突出表現(xiàn)在:把行政許可作為一種特權(quán),等于承認(rèn)公民、法人的權(quán)利來(lái)自于行政機(jī)關(guān)的授予或恩賜,這與法治國(guó)家的原則不符,違反了人民主權(quán)原則和法律平等原則。(注:若將許可視為特權(quán),即等于承認(rèn)獲得許可的人和其他人之間存在法律上的不平等。)盧梭認(rèn)為主權(quán)在民,政府是人民自由意志的產(chǎn)物,政府的權(quán)力來(lái)自人民的授予,“政府只不過(guò)是主權(quán)者的執(zhí)行人”[10]。

我國(guó)有學(xué)者根據(jù)權(quán)力主體的歸屬和實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)把權(quán)力主體分解為歸屬主體和行使主體。所謂行政權(quán)的歸屬主體就是指行政權(quán)的所有者,即人民;所謂行政權(quán)的行使主體就是指行政權(quán)的行使者,主要是各級(jí)行政機(jī)關(guān)。行政權(quán)行使主體相對(duì)于行政權(quán)的歸屬主體而言是處于工具狀態(tài)的,是歸屬主體完成其宗旨的一種手段[11]。

“特權(quán)說(shuō)”從根本上顛倒了權(quán)利和權(quán)力的源與流的關(guān)系。

“折衷說(shuō)”力求在“賦權(quán)說(shuō)”和“解禁說(shuō)”之間進(jìn)行調(diào)和,其本身并不具有很強(qiáng)的理論上的說(shuō)服力,沒(méi)有對(duì)行政許可的性質(zhì)給出一個(gè)清晰的答案。

“驗(yàn)證”或“確認(rèn)說(shuō)”的缺陷在于將許可和確認(rèn)相混淆。確認(rèn)是指行政主體對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、權(quán)利義務(wù)及法律事實(shí)給予肯定性或否定性的明確認(rèn)定的行政行為。確認(rèn)只是對(duì)業(yè)已存在的權(quán)利狀態(tài)加以認(rèn)定;而行政相對(duì)人對(duì)于應(yīng)經(jīng)許可才能行使的權(quán)利,在許可之前不得行使。如果將行政許可視為一種確認(rèn),也就沒(méi)必要承認(rèn)行政許可行為及其制度的獨(dú)立存在[12]。

“解禁說(shuō)”是目前學(xué)界主流觀點(diǎn)。盡管有學(xué)者指出其不足之處(注:有學(xué)者指出,解禁說(shuō)認(rèn)為行政許可是以對(duì)一般人的普遍禁止為前提,既然是需要禁止的事項(xiàng),又怎能允許解禁?因此,行政許可的前提不是普遍禁止,只是有條件的禁止。參見(jiàn)張興祥中國(guó)行政許可法的理論和實(shí)務(wù)[M]北京:北京大學(xué)出版社,2003:9),但是這一觀點(diǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的權(quán)利觀念相契合?！叭嗣裰鳈?quán)論”認(rèn)為,行政主體并不是權(quán)力的源頭,一切權(quán)力的源頭在人民。相對(duì)方所獲得的權(quán)利不是行政主體賦予或賜予的,而是本來(lái)就具有的,只不過(guò)法律對(duì)這種權(quán)利的行使附加了一般禁止性的限制。因?yàn)樵撔袨榫哂须p重性:一方面具有潛在的危險(xiǎn)性,如果不加以限制,允許所有社會(huì)成員任意行使,可能會(huì)對(duì)社會(huì)或個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)造成損害,出于維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的正當(dāng)考慮,加以必要的限制和禁止;另一方面,這種被限制或禁止的行為又會(huì)給社會(huì)和個(gè)人帶來(lái)好處,因此,限制和禁止應(yīng)該在一定的條件下得以解除。這是行政許可制度產(chǎn)生的原因?！皯?yīng)受許可的事項(xiàng),在沒(méi)有這種限制以前,是任何人都可以作為的行為,因?yàn)榉钜?guī)定的結(jié)果,其自由受到限制,所以許可是自由的恢復(fù),即不作為義務(wù)的解除,并非權(quán)利的設(shè)定?！?注:林紀(jì)東先生也持有“解禁說(shuō)”觀點(diǎn),并對(duì)此有深刻的認(rèn)識(shí)。參見(jiàn)關(guān)保英行政法與行政訴訟法[M]北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:312)

“解禁說(shuō)”不僅闡明了行政許可的本質(zhì)屬性,而且在我國(guó)特定的語(yǔ)境中,有助于對(duì)行政許可這種行政行為樹(shù)立正確的認(rèn)識(shí):有權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可,既是其責(zé)任,也是其義務(wù),而絕不是對(duì)相對(duì)人的什么“恩賜”;立法過(guò)程中,應(yīng)側(cè)重對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保障和對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約。這在轉(zhuǎn)變行政管理觀念,轉(zhuǎn)換政府職能方面具有特別重要的意義。這樣的思路,已經(jīng)涉及到了行政行為的終極目標(biāo)和價(jià)值取向。

行政許可從其法律屬性看,有下列幾個(gè)方面(注:以下內(nèi)容參考了關(guān)保英行政審批的行政法制約[J]法學(xué)研究,2002(6):54-56)。

第一,行政許可具有政府管制性?，F(xiàn)代政府在進(jìn)行管理時(shí)可以有兩種模式,即“或者將有關(guān)公民與政府之間關(guān)系的問(wèn)題和公民之間的問(wèn)題截然分開(kāi);或者將兩種問(wèn)題看成同一事物的兩個(gè)分支?！盵13]

在第一種情況下,政府要做的事情僅僅是應(yīng)當(dāng)由政府所做并屬于行政權(quán)范疇的事情,而在第二種情況下,政府與公民或其他組織的權(quán)益難以分開(kāi)。在西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下,尤其是資本主義自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,政府大多采取宏觀調(diào)控,即把政府行為限制在對(duì)私權(quán)進(jìn)行引導(dǎo)和保護(hù)的范圍之內(nèi),政府管理以指導(dǎo)和引導(dǎo)為主。在實(shí)行一體化權(quán)力和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家,政府和市民社會(huì)的關(guān)系常常分得不夠清楚,政府有權(quán)對(duì)屬于私權(quán)范圍的活動(dòng)行使行政權(quán)力。政府管制在一定的國(guó)家形態(tài)和一個(gè)國(guó)家一定的歷史階段是一種必要的選擇。然而,在以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度下,政府管制不能被完全肯定。行政許可最為本質(zhì)的屬性就在于它是一種政府管制,即它是以公權(quán)的形式干預(yù)屬于市民社會(huì)范圍的東西,屬于特殊形態(tài)的私權(quán)范疇的東西。因?yàn)?它突出的是政府對(duì)社會(huì)生活,尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍等的決定。

第二,行政許可具有行政監(jiān)控性。行政權(quán)行使中具有權(quán)威性,其對(duì)社會(huì)生活的諸多方面可以進(jìn)行監(jiān)控,可以對(duì)諸多社會(huì)生活事務(wù)設(shè)計(jì)運(yùn)行的模式,行政許可就具有這樣的屬性。

第三,行政許可具有秩序維護(hù)性?！懊恳粋€(gè)社會(huì)秩序——法律是一個(gè)社會(huì)秩序——的作用都是促使人們做某種相互行為,就是使人們不作基于這樣或那樣理由被認(rèn)為對(duì)社會(huì)有害的某些行為,而做基于這樣或那樣理由被認(rèn)為對(duì)社會(huì)有利的其他行為?！盵14]

其四,行政許可具有利益保護(hù)性。一方面,行政許可的前提是法律存在的禁止?fàn)顟B(tài)或法律未予許可的狀態(tài),這種禁止?fàn)顟B(tài)和未予許可狀態(tài)在正常動(dòng)機(jī)的情況下是對(duì)國(guó)家利益或社會(huì)利益的一種保護(hù)。另一方面,行政許可是一種授益行政行為,是對(duì)一定利益關(guān)系的分配,即個(gè)人、組織或其他社團(tuán)通過(guò)行政許可取得某一特定領(lǐng)域的營(yíng)業(yè)權(quán)的同時(shí)獲得了此方面的利益。

二、行政許可的功能

行政許可的本質(zhì)是政府管制,對(duì)其功能的認(rèn)識(shí)隨著對(duì)政府管制的功能的認(rèn)識(shí)在不同階段有著明顯的軌跡。18世紀(jì)中后期,以亞當(dāng)?斯密為首的古典自由主義極力推崇市場(chǎng)的作用,認(rèn)為市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”能夠完美地配置社會(huì)資源,如果聽(tīng)任資本和勞動(dòng)尋找自然的用途,社會(huì)的資本自會(huì)迅速地增加,相反,如果只實(shí)行政府管制結(jié)果是國(guó)家的勞動(dòng)會(huì)由較有利的用途轉(zhuǎn)到較不利的用途,減少社會(huì)的收入,不會(huì)迅速增加社會(huì)的資本[15],

因此,主張把政府的影響范圍縮至最小——斯密把它限定在“守夜人”的地位上,這時(shí)行政許可是不發(fā)達(dá)的。然而,“市場(chǎng)萬(wàn)能論”在一個(gè)多世紀(jì)后被一系列政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題所證偽,“市場(chǎng)失靈”的存在成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理由,強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)的凱恩斯主義盛行,行政許可得到了空前的重視和運(yùn)用。半個(gè)多世紀(jì)后,嚴(yán)重的“滯漲”問(wèn)題動(dòng)搖了凱恩斯主義和后凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論的主流地位,新自由主義經(jīng)濟(jì)思潮隨之興起并發(fā)展起來(lái),經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)識(shí)到政府只能在有限的領(lǐng)域里發(fā)揮作用,如同市場(chǎng)會(huì)“失靈”一樣,政府也同樣存在“失靈”問(wèn)題。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南(1986)通過(guò)對(duì)政治過(guò)程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,揭示了個(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好的滿足,公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源,致使公共支出成本規(guī)模過(guò)大或者低效率,政策效果往往是削弱而不是改善了社會(huì)福利的現(xiàn)象。他指出,市場(chǎng)的缺陷并不是把問(wèn)題交給政府去處理的充分條件,政府的缺陷至少和市場(chǎng)一樣嚴(yán)重。公共選擇理論揭示了“政府失靈”的表現(xiàn)和原因:決策信息不完全性、選民的“短見(jiàn)效應(yīng)”和“理性而無(wú)知”等導(dǎo)致的政策決策失誤;缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力、沒(méi)有降低成本的激勵(lì)機(jī)制、缺乏監(jiān)督信息等造成的政府工作機(jī)構(gòu)的低效率;利益集團(tuán)、官僚機(jī)構(gòu)、立法部門追求預(yù)算最大化而導(dǎo)致的政府?dāng)U張;特殊利益集團(tuán)為謀求政府保護(hù)、逃避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)高額壟斷利潤(rùn)而引起的政府尋租等[16]。

中國(guó)有學(xué)者做了如下分析:“政府可以解決消費(fèi)者因交易成本過(guò)高而無(wú)法達(dá)成協(xié)議的問(wèn)題,并且可以利用強(qiáng)制力進(jìn)行征稅來(lái)解決搭便車的問(wèn)題。但是,政府依然無(wú)法解決如何了解消費(fèi)者的真實(shí)偏好問(wèn)題,自然也更加難以確定均衡分析和一般均衡所需要的公益物品以及稅收在不同消費(fèi)者身上的配置。”[17]

行政許可作為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)自由和社會(huì)自由的限制而受到了限制。

作為政府管制的一種手段,行政許可如同市場(chǎng)機(jī)制一樣,也有其利弊。

(一)行政許可的功能

一般認(rèn)為,行政許可最主要的功能有3種:

1防止危險(xiǎn)

自然人、法人或某些組織的行為具有潛在的危險(xiǎn)性,但這些有潛在危險(xiǎn)的行為可能在某種程度或某些方面對(duì)社會(huì)或個(gè)人有益。通過(guò)設(shè)定行政許可,對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理是較好的選擇。行政監(jiān)督管理方式通常分為事前監(jiān)督管理和事后監(jiān)督管理,行政許可屬于事前監(jiān)督管理方式,主要是對(duì)可能發(fā)生的系統(tǒng)性問(wèn)題提前設(shè)防,以從源頭上控制某種危險(xiǎn)的發(fā)生。

2合理配置資源

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,市場(chǎng)在配置資源中起基礎(chǔ)性作用,通過(guò)價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)作用的引導(dǎo),資源會(huì)向能夠取得最大效益的領(lǐng)域流動(dòng),有效地在社會(huì)成員之間進(jìn)行分配。如亞當(dāng)?斯密指出:各個(gè)人都不斷地努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途?！麑?duì)自身利益的研究自然會(huì)或者毋寧說(shuō)必然會(huì)引導(dǎo)他選定最有利于社會(huì)的用途。他受著一只看不見(jiàn)的手的引導(dǎo),去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的。他追求自己的利益,往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益[15]25-27。

但是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐證明,在公共物品的配置、稀缺自然資源的分配、精神和文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配等方面,市場(chǎng)往往無(wú)能為力或難以達(dá)到理想效果,存在著哈雷特?哈丁所謂的“公共事物的悲劇”:如果每個(gè)人都自由地為追求自己的最大利益作出選擇,很可能會(huì)選擇拒不合作的策略,不顧對(duì)他人強(qiáng)加的社會(huì)成本,這種具有破壞性的競(jìng)爭(zhēng)行為將最后導(dǎo)致公共利益的缺失。即個(gè)體利益的最大化并不必然導(dǎo)致社會(huì)利益的最大化,相反,個(gè)人理性追求的總和常常會(huì)引起集體行為的不理性,個(gè)人追求過(guò)大會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境,從而反過(guò)來(lái)?yè)p害個(gè)人利益;因此,完全靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)配置資源,不僅會(huì)導(dǎo)致資源配置的嚴(yán)重不公,而且還會(huì)導(dǎo)致資源配置的低效率。

由于市場(chǎng)存在自發(fā)性、盲目性、滯后性,必須依靠國(guó)家對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控來(lái)對(duì)其加以彌補(bǔ)和克服。由政府通過(guò)許可的方式配置有限資源,已成為世界各國(guó)的通行做法。

3提供公信力證明

在有些情況下,因信息流通的成本過(guò)高、人們不愿意支付獲取信息的費(fèi)用等原因而無(wú)法取得有效的信息。這時(shí)可由政府來(lái)出具證明,通過(guò)政府的權(quán)威性來(lái)減少“信息壁壘”,提高市場(chǎng)交易速度,矯正市場(chǎng)交易失真狀態(tài),行政許可就具有向公眾提供信息的功能。

(二)行政許可的不足

行政許可作為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的一種有效的管制手段,有其獨(dú)特的優(yōu)越性,但是行政許可發(fā)生作用的領(lǐng)域是有限的。行政許可作為“權(quán)力之手”可能會(huì)因?yàn)楦鞣N原因而沒(méi)有擺脫強(qiáng)力配置資源的傳統(tǒng)(即人治方式),并產(chǎn)生難以解決的社會(huì)問(wèn)題和負(fù)面影響(注:日本學(xué)者詳細(xì)列舉了行政許可制度的缺點(diǎn):(1)具有自我永久持續(xù)性,很難予以廢止;(2)具有自我增殖性;(3)耗費(fèi)政府與行政相對(duì)人大量的人力和財(cái)力;(4)具有非效率性;(5)往往使行政機(jī)關(guān)享有恣意裁量的余地。從而具有妨礙行政許可的公正、統(tǒng)一使用,損害被管制者的預(yù)測(cè)可能性和法的安定性,限制被管制者活動(dòng)自由的危險(xiǎn)性;(6)具有保護(hù)既得利益、特殊利益和限制競(jìng)爭(zhēng)的危險(xiǎn);(7)因其恣意裁量性而為腐敗提供了溫床;(8)具有限制外國(guó)企業(yè)進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的危險(xiǎn)性,容易導(dǎo)致非關(guān)稅壁壘,引發(fā)國(guó)際經(jīng)濟(jì)摩擦;(9)因官僚體制的缺陷可能導(dǎo)致同一的或類似的許可事項(xiàng)重復(fù)存在;(10)容易導(dǎo)致中央集權(quán)化。參見(jiàn)楊建順日本行政法通論[M] 北京:中國(guó)法制出版社,1998:457-459)。

1抑制競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致和保護(hù)壟斷行為

行政許可作為一種將公共物品私人化并排他性地分配給特定社會(huì)成員的資源分配方式,其產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系在一定時(shí)期內(nèi)具有持續(xù)穩(wěn)定性的特點(diǎn),即使這種分配是采取競(jìng)爭(zhēng)手段完成的,壟斷也會(huì)由此產(chǎn)生。壟斷表現(xiàn)為兩種形式:完全排他性壟斷和部分排他性壟斷。所謂完全排他性壟斷是指某種資源在被使用時(shí)具有完全排他性的特點(diǎn)而只能由被許可人使用或者擁有。這種壟斷一旦確立,在一定時(shí)期內(nèi)其他任何人都不能再使用這一資源。部分排他性壟斷指某種資源本應(yīng)該共享,但當(dāng)資源的享有者數(shù)量達(dá)到一定程度時(shí),就會(huì)出現(xiàn)擁擠效應(yīng),不能再有新的或更多的成員進(jìn)入,否則,可能導(dǎo)致災(zāi)難性的后果,因而已經(jīng)享有這種資源的被許可人就轉(zhuǎn)化為一個(gè)相對(duì)固定的集團(tuán),典型例子是城市出租車營(yíng)運(yùn)許可[18]。

壟斷一旦形成,必然抑制競(jìng)爭(zhēng),造成某一領(lǐng)域或區(qū)域固定化,降低根據(jù)市場(chǎng)變化和國(guó)民需要調(diào)整價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的靈活性,甚至?xí)柚垢镄滦砸蛩氐囊M(jìn)。完全排他性競(jìng)爭(zhēng)可以隨意處置或使用公共資源,會(huì)導(dǎo)致資源的閑置和浪費(fèi);而由部分排他性資源使用者所形成的壟斷集團(tuán)對(duì)既得利益則會(huì)極力維護(hù),從而加劇改革的難度。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者喬治?斯蒂格勒提出了“管制俘虜”理論。他認(rèn)為,企業(yè)要求管制,管制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的目的主要是為了企業(yè)自身的利益。企業(yè)知道可以利用政府的權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。為達(dá)到這個(gè)目標(biāo),企業(yè)盡可能地要“俘虜”管制機(jī)構(gòu)。伯恩斯坦進(jìn)一步發(fā)展了“俘虜理論”,他假設(shè)管制機(jī)構(gòu)的發(fā)展有可以預(yù)測(cè)的“生命周期”。成立初期,會(huì)代表消費(fèi)者、納稅人或公共的利益,依據(jù)法律的授權(quán),熱衷于對(duì)企業(yè)實(shí)行管制。發(fā)展到第二個(gè)時(shí)期,管制機(jī)構(gòu)開(kāi)始對(duì)自己所管制的對(duì)象——企業(yè)妥協(xié),并把企業(yè)視為它們的支持者。在最后階段,管制機(jī)構(gòu)成為企業(yè)的保護(hù)者,并最終成為企業(yè)的俘虜[19]。

哈耶克認(rèn)為,所有社會(huì)成員共同具有的利益,并不是既有生產(chǎn)者群體之成員所共同具有的利益之和,而是人們?cè)趯?duì)日益變化的情勢(shì)所做的持續(xù)不斷的調(diào)整過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的那種利益。需要指出的是,這些日益變化的情勢(shì)正是某些特定群體始終認(rèn)為必須加以阻止方符合他們自己利益的東西。因此,有組織的生產(chǎn)者的利益始終是與所有社會(huì)成員所具有的那種恒久的利益是不相符合的。有組織的生產(chǎn)者的利益,始終會(huì)要求他們阻止那些想分享他們的成功和繁榮的其他生產(chǎn)者進(jìn)入他們的領(lǐng)域,或者防止自己在市場(chǎng)需求下降的時(shí)候被更有效率的生產(chǎn)者從既有群體中排擠出去。正因?yàn)槿绱?所有嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)決策,亦即對(duì)不可預(yù)見(jiàn)之變化所作的一切新的調(diào)整措施,都會(huì)在他們那里受到阻礙[20]。

許可產(chǎn)生壟斷,壟斷形成后,還會(huì)創(chuàng)造出更多的許可,使許可陷于泛濫成災(zāi)的怪圈。政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意等都意味著由政府造成的任意或者人為的資源稀缺。這種稀缺引導(dǎo)租金的潛在出現(xiàn)及尋租活動(dòng)。尋租者為了自己利益的最大化,會(huì)不斷維持甚至創(chuàng)造壟斷、規(guī)制、干預(yù)及各種優(yōu)惠特權(quán)等[21]。這是行政許可泛濫的一個(gè)根源。

2導(dǎo)致效率低下和滋生腐敗,加大社會(huì)成本

行政許可對(duì)申請(qǐng)人而言是授益行政行為,一旦得到許可,將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)獲益,各競(jìng)爭(zhēng)方必然全力爭(zhēng)取得到許可,不惜采取行賄等非法手段;從行政機(jī)關(guān)的角度看,由于許可所面對(duì)的問(wèn)題極其復(fù)雜,立法不可能就每項(xiàng)許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)作出明確具體的規(guī)定,在一定程度上行政機(jī)關(guān)享有恣意裁量的權(quán)力,“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”[22]

如果監(jiān)督制度不完善,滋生腐敗的可能性相應(yīng)增加,行政許可的社會(huì)成本隨之加大。以深圳建市以來(lái)的一組數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明:該市因腐敗而被繩之以法的黨員干部90%以上都涉及行政審批;其中又有67%集中發(fā)生在土地、建設(shè)工程、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域。這幾個(gè)領(lǐng)域?qū)儆谫Y金密集區(qū)也是權(quán)力密集區(qū),很容易發(fā)生腐敗[23]。

另外,授權(quán)性行為一般需要遵循復(fù)雜的程序,容易導(dǎo)致低效率,行政許可中煩瑣的手續(xù),還導(dǎo)致加大交易成本。

總之,行政許可制度的運(yùn)作需要很高的成本。除了人員、編制、經(jīng)費(fèi)等直接成本外,還有不少間接成本,易產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移,易于“尋租”,風(fēng)險(xiǎn)很大。行政許可是一種事前監(jiān)督管理方式,由于其對(duì)可能發(fā)生的問(wèn)題及解決問(wèn)題的條件的確定一般都是推定的,具有很強(qiáng)的主觀性,其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的有效性,往往受到人們的認(rèn)識(shí)水平如對(duì)問(wèn)題及問(wèn)題發(fā)展趨勢(shì)的判斷是否準(zhǔn)確,以及實(shí)施行政許可的配套制度是否健全等諸多因素的制約,行政許可的功能在實(shí)踐中常常要打折扣;因此,行政許可對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),是一種不得已而采取的手段。從管理的有效性和成本看,一般來(lái)說(shuō)對(duì)可能發(fā)生系統(tǒng)性問(wèn)題、通過(guò)事后補(bǔ)救難以消除影響或者需要付出更大代價(jià)的事項(xiàng)往往需要采取事前監(jiān)督管理,而對(duì)可能發(fā)生隨機(jī)性、偶然性問(wèn)題的事項(xiàng)則采取事后監(jiān)督管理效果更好。是否設(shè)立許可,除防范危險(xiǎn)的必要性考慮外,還取決于許可作為控制手段的“效益——成本”分析,即行政許可能有效達(dá)到目的,而且優(yōu)于其他替代性制度安排。ML

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The Nature and Function of Administrative License

LIU Su-ying

(College of Humanties and Socail Sciences East China Normal University, Shanghai 200241, China)

Abstract:

Among the doctrines concerning administrative license, only the doctrine of deregulation can clarify the essence of the license. The administrative license has 3 main functions: prevent risks, rationally distribute resources and prove governments accountability. Being an effective regulative means to compensate for market failures, administrative license has its unique merits. Unfortunately, its application is limited and as a “power hand,” it may arouse social problems and have adverse effects.

Key Words:administrative license; government regulation; nature; function

本文責(zé)任編輯:汪太賢