西方社區(qū)自治模式不適合中國國情

何平立 沈瑞英

內(nèi)容摘要源于西方經(jīng)驗(yàn)和知識系統(tǒng)的市民社會理論與社區(qū)自治模式,并不適合中國國情,過于迷戀或沉溺其中,只會給社區(qū)治理帶來困惑。當(dāng)前,只有在共建共享、合作共贏思想理念的指引下,發(fā)揮政府主導(dǎo)性作用,引導(dǎo)、扶持和培育社會多元力量積極參與社區(qū)治理,才是中國轉(zhuǎn)型期社會的現(xiàn)實(shí)走向。

關(guān) 鍵 詞市民社會 社區(qū)自治 理論模式 政府主導(dǎo)

作者1何平立,上海政法學(xué)院政治學(xué)系教授。(上海:201701) 2沈瑞英,上海大學(xué)公共管理系教授、博士。(上海:200444)

當(dāng)前,一些學(xué)者認(rèn)為社區(qū)自治是中國市民社會發(fā)育的路徑選擇,然而對社區(qū)建設(shè)走在全國前列的上海市的調(diào)查研究顯示,社區(qū)治理由于受到市場話語權(quán)和制度結(jié)構(gòu)性約束,以致政府追求社會治理的理想目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)體制和制度的張力產(chǎn)生沖突,這不僅使社區(qū)建設(shè)陷入困境、徘徊不前,而且也使其前景存在諸多不確定因素和變數(shù)。本文認(rèn)為,當(dāng)下的社區(qū)治理,不僅要解決體制性瓶頸和社區(qū)治理主體的組織結(jié)構(gòu)問題以及制度、機(jī)制層面的突破與創(chuàng)新,而且更重要的是如何對社區(qū)相關(guān)的基本概念進(jìn)行理性、辯證的考察與認(rèn)識,修正與拓展研究視域,選擇正確的適合中國國情的社會治理路徑與模式,從而避免沉溺于西方理論而步入誤區(qū)。

西方市民社會理論不符合中國國情

一些學(xué)者對社區(qū)建設(shè)研究的理論范式和傾向往往以西式民主為指標(biāo)或歸旨,如片面強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治是政府管理之外的社會自治,將西方市民社會理論模式作為中國社區(qū)建設(shè)的理想目標(biāo)模式。

市民社會在西方歷史上是一個內(nèi)涵逐漸發(fā)展的概念。它是指中世紀(jì)中后期隨著城市發(fā)展,市民階層與封建貴族的不斷斗爭,以及在羅馬法運(yùn)動、文藝復(fù)興運(yùn)動、宗教改革運(yùn)動、思想啟蒙運(yùn)動和資產(chǎn)階級革命運(yùn)動基礎(chǔ)上形成的新興資產(chǎn)階級的社會經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域。市民社會的核心是資本主義生產(chǎn)關(guān)系和市場體制及其思想文化,充溢著個人主義和自由主義的價值取向。

自近代以來,西方市民社會理論具有一個演變的歷程,其主要代表人物倡導(dǎo)的理論觀念互有繼承,但也有所不同。如洛克提出“社會先于或外在于國家”的觀念,以為其社會契約論服務(wù)。而黑格爾認(rèn)為,“國家高于社會”,“市民社會是個人私利的戰(zhàn)場,是一切人反對一切人的戰(zhàn)場”。[1 ]20世紀(jì)中期以后,哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論認(rèn)為,在國家權(quán)力之外,存在著一個私人和社會自由活動的公共領(lǐng)域——市民社會,并以公共輿論等方式監(jiān)督國家權(quán)力,維護(hù)自身權(quán)益。

西方市民社會理論的前提為:國家與社會是一種分離的二元對立結(jié)構(gòu),市民社會形態(tài)與政府組織和市場領(lǐng)域有著明顯邊界。20世紀(jì)中期前,市民社會理論并不被西方學(xué)術(shù)界所傾心關(guān)注,直至80年代東歐社會運(yùn)動中被學(xué)者用來批判現(xiàn)實(shí)社會才逐漸成為熱門話語,此后逐漸成為國際上一種流行的社會政治思潮。

市民社會理論并非是“邏各斯”,僅是一種濫觴于西方社會歷史經(jīng)驗(yàn)及知識傳統(tǒng)而抽象出來的概念,運(yùn)用其作為一種認(rèn)識中國現(xiàn)代化的解釋模式,也未嘗不可。但是,忽視中西社會政治結(jié)構(gòu)之異質(zhì)關(guān)系,依賴或遵循西方式發(fā)展道路,一定要將國家與社會對立、分離或割裂成兩種結(jié)構(gòu)來解讀當(dāng)代中國,明顯不符合中國國情。

首先,市民社會只是西方的一種理論思維或研究范式,抑或是政治社會學(xué)中的一個分析性概念,其眾說紛紜、矛盾沖突的定義令人難以把握。近年來歐洲流行的合作主義的關(guān)注點(diǎn),則是將市民社會的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結(jié)構(gòu)中;即便一些自由主義者也認(rèn)為,“市民社會獨(dú)立于國家,這只是在很有限意義上才能成立”。[2 ]同時,市民社會的一些重要特征和價值旨趣,如自治原則、個人主義、自由主義、多元主義、公共性等,在中國歷史與現(xiàn)實(shí)社會中均難有參照對應(yīng)物。所以,用西方莫衷一是、花樣百出的價值坐標(biāo)作為中國理想社會模式,用西方歷史語境下的特殊性來詮釋、解讀中國現(xiàn)實(shí)的特殊性,難免會“霧里看花”。

其次,市民社會作為一個事實(shí)概念,從某種意義上而論,在當(dāng)代已缺乏解釋力度。自20世紀(jì)的羅斯福新政、凱恩斯主義、福利國家,到近年來歐美金融危機(jī)中政府的各種救市政策等,都表明國家職能已滲透、浸潤到社會生活的方方面面,國家并非同市民社會是二元分立的對抗結(jié)構(gòu),而應(yīng)是一個共同體中的兩個相輔相成的有機(jī)組成部分。正如泰勒所指出:“市民社會在很大意義上并非一種外在于政治權(quán)力的領(lǐng)域;而毋寧說是深深地穿透于這種權(quán)力的一種力量,使權(quán)力處于分立、分散的狀態(tài)。”[3]因此,運(yùn)用市民社會作為邏輯推演中的價值概念、分析概念,抑或作為“以社會制約權(quán)力”的一種民主思想,是有一定意義的,但并非是具有普世價值的指導(dǎo)理論。相反,迷戀于市民社會理論,將有可能滑入誤區(qū)。如果把“市民社會”作為一種事實(shí)形態(tài)模式,按圖索驥地去形塑中國市民社會,其結(jié)果只會是南轅北轍。

再次,中國傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系模式、中國堅(jiān)持社會主義特色的制度環(huán)境,以及中國是一個后發(fā)現(xiàn)代化國家等國情特點(diǎn),決定了只有在國家扶持和政府主導(dǎo)下的中國式市民社會才能發(fā)育成長。中國歷史傳統(tǒng)表現(xiàn)為家國同構(gòu)和以宗族、血緣為紐帶的超穩(wěn)定政治文化生態(tài),行政管理模式在價值層面上表現(xiàn)為國家利益至上。而當(dāng)前中國社會穩(wěn)定仍是在威權(quán)體制的治理下,政治權(quán)力運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)為自上而下性。中國權(quán)威理論刊物已對“中國模式”的鮮明制度特色進(jìn)行總結(jié):不搞私有化,堅(jiān)持公有制為主體的多種所有制格局的經(jīng)濟(jì)制度模式。一些政治精英也強(qiáng)調(diào)中國已形成獨(dú)特的政治模式,即“執(zhí)政黨主導(dǎo)的國家治理模式”,其內(nèi)涵包括:基于市場經(jīng)濟(jì)、體現(xiàn)黨政一體化的公共治理模式;基于多黨合作、體現(xiàn)共產(chǎn)黨執(zhí)政的協(xié)商政治模式等。這些模式的特色是國家有比較強(qiáng)的組織動員能力和社會掌控能力,可以保持國家、社會的統(tǒng)一,可以最大限度地保持公共政策的穩(wěn)定和連續(xù),有效防范由于民主政治發(fā)展階段的制約而導(dǎo)致的社會撕裂以及民主政治發(fā)展成本過高等問題。[4]

亨廷頓認(rèn)為,對當(dāng)代世界大部分國家而言,他們所需要的是有效的公共權(quán)威。最近,美國外交學(xué)會會長萊斯利·蓋爾布撰寫了一本著作——《權(quán)力規(guī)則:常識如何能拯救美國的外交政策》,他在研究了奧斯曼帝國、奧匈帝國、蘇聯(lián)、南斯拉夫等國家解體或衰落的經(jīng)歷后指出,對于幅員遼闊、族群與文化構(gòu)成復(fù)雜的國家而論,要在任何時候都保證政治和社會的完整性,國家必須建立起有效的政治社會組織能力。歐洲的中國問題專家也指出:“把西方語境中的公民社會援引到中國,可能會出現(xiàn)根本不適用的情況?！盵5 ]因此,我們學(xué)習(xí)借鑒西方民主制度,一要把握普遍性與特殊性關(guān)系,不能只關(guān)注民主的相對普世價值以及某些共同要素和形式,即認(rèn)為世界上只有一種民主模式而否定民主在不同社會文化背景中的特殊性;二是制度的選擇有個路徑依賴,帶有明顯的“內(nèi)生”背景,必須依據(jù)體制慣性、政治環(huán)境以及具體國情,否則隨意移植或“克隆”其他制度,只會是緣木求魚、南橘北枳。黨的十七大報(bào)告指出:“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,健全基層社會管理體制?！边@實(shí)際上明確指出了中國社會建設(shè)與發(fā)展的真諦,強(qiáng)調(diào)了塑造中國特色的“市民社會”之基本路徑,肯定了執(zhí)政黨與政府在“共建共享”和諧社會中的主導(dǎo)性作用。

西方社區(qū)自治模式不切合中國實(shí)際

社區(qū)建設(shè)與市民社會發(fā)展是互相聯(lián)系的,也就是說社區(qū)是市民社會的基礎(chǔ)形式。所以同市民社會一樣,社區(qū)自治也一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)。然而,當(dāng)前一些學(xué)者對西方理論津津樂道,不切實(shí)際地強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治應(yīng)是獨(dú)立于政府管理之外的社會自治,反對政府介入社區(qū)管理。實(shí)際上,“自治”的涵義并非是對國家的“獨(dú)立”與“割裂”,也并非由政府主導(dǎo)就不是自治。所謂自治,應(yīng)該是在一定范圍內(nèi)依照國家法律所賦予的權(quán)利行使自主管理權(quán)。社區(qū)自治,應(yīng)是指社區(qū)依據(jù)法律規(guī)定對社區(qū)事務(wù)行使自主管理權(quán)。從國外社區(qū)治理來看,實(shí)際上存在政府主導(dǎo)型、合作型和自治型三種治理模式。無論哪一種社區(qū)治理模式,其實(shí)質(zhì)都離不開政府作為行動主體的指導(dǎo)、支持和參與,只不過是程度的不同。不同模式之間的區(qū)別只是區(qū)分了政府、社區(qū)自治組織、非營利組織、社區(qū)企業(yè)和居民幾個方面主體的地位、權(quán)利與義務(wù)的差異。不同社區(qū)治理模式的關(guān)鍵與核心,是如何合理界定政府與社區(qū)的權(quán)力邊界,以及政府提供怎樣的制度安排與公共產(chǎn)品。正如博克斯在《公民治理:引領(lǐng)21世紀(jì)的美國社區(qū)》中指出的,社區(qū)內(nèi)的公民治理,并非指沒有政府的參與,而是公民、社區(qū)組織和政府在社區(qū)管理中發(fā)揮著不同的作用。因此,社區(qū)治理不僅是社區(qū)自治組織的民主自治、居民的自我管理,是居民權(quán)利訴求與保障的制度設(shè)計(jì)與安排過程,而且也是國家不斷改變和調(diào)整社會控制形式的過程;是現(xiàn)代政府逐漸讓渡或淡出對社會領(lǐng)域的微觀管理,從而轉(zhuǎn)向宏觀的公共服務(wù)與社會管理;是國家、市場與社會合作、協(xié)調(diào)、良性互動的關(guān)系和過程。政府只是這一秩序中的最重要環(huán)節(jié)。為何西式社區(qū)自治模式并不切合中國實(shí)際,可從以下三個層面考量與分析。

首先,在政治層面,西方社區(qū)自治模式并不適應(yīng)中國政治體制結(jié)構(gòu)和權(quán)力模式。歐美發(fā)達(dá)國家的社區(qū)自治與地方自治基本上是同一個概念,是西方代議制、政黨輪流執(zhí)政制、競爭性選舉制和權(quán)力分立制衡構(gòu)架、法治環(huán)境以及傳統(tǒng)思想文化背景下的產(chǎn)物。歐美國家社區(qū)自治的特征為:一是社區(qū)自治權(quán)利基本與地方政府行政權(quán)是互相嵌入的,即兩者是有所結(jié)合的;二是多實(shí)行直接民主制,基層地方行政官員的權(quán)力來自于社區(qū)居民,從社區(qū)選舉出的議員可監(jiān)督行政權(quán),體現(xiàn)了權(quán)力自下而上的民主性;三是除權(quán)力分立制衡原則滲透到地方政府與社區(qū)外,還有社區(qū)自治組織、NGO、利益集團(tuán)以及新聞和言論自由等制度來支撐“以社會制約權(quán)力”。這種社區(qū)自治模式的特點(diǎn)是:社區(qū)不僅能有效避免行政職權(quán)和市場話語權(quán)對社區(qū)利益的侵?jǐn)_,而且行政的主要職能是為社區(qū)服務(wù);社區(qū)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)發(fā)揮自我管理的功能。

其次,在經(jīng)濟(jì)層面,目前中國社區(qū)建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美。歐美國家社區(qū)發(fā)展經(jīng)費(fèi)雖已實(shí)現(xiàn)多種渠道籌集,但仍以政府投入為主。如以加拿大為例,社區(qū)發(fā)展與建設(shè)資金60%左右來自政府撥款,11%來自社區(qū)居民、企業(yè)和基金會捐款,29%是社區(qū)各種非營利服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)。而在德國,社區(qū)經(jīng)費(fèi)則是政府撥款、社區(qū)稅收、社區(qū)公共服務(wù)收費(fèi)各占1/3。[6 ]因此,歐美發(fā)達(dá)國家的社區(qū)自治,是與“福利國家”政策同步的。如果沒有政府與社會多種渠道對社會保障、醫(yī)療保健、文化教育、公共設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和治安防范等提供經(jīng)費(fèi)支持與保證,那么社區(qū)自治的高效公共服務(wù)體系和管理體制是根本不可能建立起來的。

當(dāng)前中國,一方面是政府控制了社會資源;另一方面受經(jīng)濟(jì)制約,城市福利保障、醫(yī)療保健等處于一種低水平運(yùn)作狀態(tài)。此外,地區(qū)發(fā)展差異也使社區(qū)治理水平不可能處于同一層次。歐洲福利國家財(cái)政支出的45%用在社會保障上,英國則于1993年就達(dá)到65.5%,即便講求效率的美國其財(cái)政支出也有1/3以上用于社會保障,而中國則僅有12%。目前,全國社會保障基金的資金缺口在1萬億元以上;據(jù)世界銀行估算,2001-2075年,中國這一缺口可能達(dá)到9萬億之巨。[7 ]一種理論、制度要產(chǎn)生、發(fā)展、完善,必須有一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為基礎(chǔ)?！耙陨鐣萍s權(quán)力”的理論以及其制度安排、政治實(shí)踐作為政治上層建筑的內(nèi)容,同樣受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定。社區(qū)自治沒有經(jīng)濟(jì)支撐,未免望梅止渴。正如韋伯指出:“各種共同體,就其絕大多數(shù)而言,都與經(jīng)濟(jì)有某些關(guān)系”,“沒有以某種方式為經(jīng)濟(jì)所決定的共同體極為罕見”。[8 ]

再次,從中產(chǎn)階層發(fā)育和公民精神層面而論,中國社會建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。目前學(xué)界對社區(qū)的定義已有70多種。不論有多少種詮釋,有一條是共同的:公民素質(zhì)與公民精神是社區(qū)建設(shè)的靈魂。社區(qū)自治與市民社會的顯著特征,就是公民參與社會事務(wù)與公共管理的充分發(fā)展。現(xiàn)代民主社會的公民精神的主要方面包括社會責(zé)任觀念和參與意識,而民主政治的本質(zhì)要求就是公民的社會參與意識。托克維爾曾指出,有利于美國民主制度發(fā)展的重要原因有三:自然環(huán)境、法制和民情。然而“按貢獻(xiàn)對它們分級……自然環(huán)境不如法制,法制又不如民情”。[9 ]這里所說的民情就是公民文化與精神。費(fèi)雪爾、韋爾曼和雪頓等學(xué)者的社區(qū)理論認(rèn)為,形成社區(qū)的最重要條件并不是一群人共同居住的地域,而是人們之間的具有一定強(qiáng)度的社會互動以及在此基礎(chǔ)上形成的強(qiáng)紐帶關(guān)系。歐美自治文化傳統(tǒng)、公民責(zé)任精神與社區(qū)居民廣泛參與,是社區(qū)自治模式得以順利運(yùn)作和取得良好效益的關(guān)鍵。而當(dāng)前中國社區(qū)建設(shè)要走西方自治發(fā)展的道路尚遠(yuǎn),其主要滯礙因素有三個方面:

一是公民精神缺失是當(dāng)下民主政治發(fā)展所面臨的主要障礙之一。據(jù)調(diào)查,目前在上海市社區(qū)事務(wù)方面,無論是自發(fā)性群團(tuán)活動還是組織性活動,經(jīng)常參加的人僅占5%,有時參加的人占15%,從未參加的人卻達(dá)到80%以上,認(rèn)為社區(qū)公共事務(wù)由政府部門或居委會處理就足夠了、“居民沒有必要關(guān)心”的人達(dá)38%。[10 ]2007年對上海市第八屆居民委員會換屆選舉調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示,51.2%的人沒有參加過上屆居委會換屆選舉;29.4%的人不太關(guān)心或不關(guān)心換屆選舉;69.4%的人對換屆選舉程序了解不全面或一點(diǎn)都不了解;67.1%的人對居委會實(shí)際工作只是有點(diǎn)了解,或不太了解與不了解。[11 ]

二是中產(chǎn)階層“亞健康”發(fā)育和參與意識缺失是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與發(fā)展陷入困境的主要因素。當(dāng)下中國中產(chǎn)階層發(fā)育極不成熟,由于中國社會歷史背景下的中產(chǎn)階層對政治權(quán)力的依附、對再分配體制的依賴、缺乏群體意識和參加公共事務(wù)的管道與能力、犬儒主義心態(tài)等,造成其并不能承擔(dān)社會治理的重任。2007年《中國青年報(bào)》的調(diào)查表明,在58.5%的人認(rèn)為新社會階層對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)“比較大”的同時,也有近半數(shù)的人覺得這個群體缺少歸屬感,對他們“心存顧慮”。企業(yè)家“原罪論”、“中間過程利益集團(tuán)”、“權(quán)錢交易”、“權(quán)力尋租”、部門行業(yè)中的“潛規(guī)則”、“非典型性腐敗”、“中介腐敗”、濫用公共權(quán)力以及醫(yī)療、教育界的腐敗現(xiàn)象,指的是他們;行業(yè)壟斷、國企改制、土地批租、工程建設(shè)等領(lǐng)域出現(xiàn)的腐敗案件,同他們有關(guān);甚至收入差距拉大的矛頭,也對準(zhǔn)了這個群體。從現(xiàn)實(shí)社會情境來看,一個高度依賴再分配體制的行業(yè)和國家壟斷行業(yè)的“體制內(nèi)階層”也正在形成。所以一些學(xué)者認(rèn)為,“一旦他們的行為稍微滑出合理邊界,其影響,就不只是幾個‘民工化、‘過勞死現(xiàn)象那么簡單”;他們對中國社會結(jié)構(gòu)的影響,“目前還很難預(yù)測。從各方輿論中可以看到,中國大眾對這股中堅(jiān)力量并‘不買賬”。[12]當(dāng)前中產(chǎn)階層的“病灶”狀況,不僅增加了社區(qū)治理的不確定因素,而且也使社區(qū)治理前景充滿變數(shù)。

三是缺乏社會現(xiàn)代化和市場經(jīng)濟(jì)的核心價值觀與精神支柱,也是社區(qū)治理發(fā)展滯后的重要原因。國資委宏觀經(jīng)濟(jì)研究部部長趙曉教授在美國進(jìn)行考察時,反復(fù)追詢這樣一個問題:中美兩國最大的差異究竟在哪里?最后答案是教堂——指美國人的價值觀、道德準(zhǔn)則與為人處事的規(guī)范。美國管理的真相是兩個輪子:一是科學(xué)管理,二是由教堂和《圣經(jīng)》構(gòu)成的價值觀教育與思想道德教育。[13]而我們中國只有一個科學(xué)管理的輪子,卻沒有裝上中國傳統(tǒng)價值觀與傳統(tǒng)道德的“中國輪子”,從而使管理市場經(jīng)濟(jì)成了獨(dú)輪車,只能跌跌撞撞“摸著石頭過河”。這使中國以傳統(tǒng)道德為基礎(chǔ)的誠信已漸消失,而以契約為基礎(chǔ)的誠信以及法治文化精神尚未建立,以致物欲橫流、貪賄泛濫、腐敗成風(fēng);市場充斥假冒偽劣、坑蒙拐騙現(xiàn)象,導(dǎo)致社會遭受道德風(fēng)險(xiǎn)與誠信危機(jī),政府公信力也受到損害。因此,現(xiàn)代社區(qū)治理不僅是對政府執(zhí)政能力的挑戰(zhàn),而且也是對公民素質(zhì)與社會責(zé)任的考驗(yàn)。

綜上所論,在國家、社會、市場復(fù)雜的關(guān)系中,秩序不僅是依賴權(quán)威、法治與契約關(guān)系來維護(hù),而且更重要的是依靠信仰、價值觀和文化素質(zhì)來主導(dǎo)和支撐?，F(xiàn)代文明素質(zhì)、公民意識不是一蹴而就的,也不是依靠社會政治動員就能解決的。當(dāng)前中國的中產(chǎn)階層,在缺乏自治文化傳統(tǒng)的狀況下,要想“破蛹化蝶”,不僅需要思想啟蒙,而且應(yīng)在政府的扶持與培育下,在制度設(shè)計(jì)與安排下,逐漸發(fā)育成熟。同時,城市市民必須在這一長期而系統(tǒng)化的過程中歷煉,方能在社區(qū)建設(shè)中漸使角色、權(quán)利、道德責(zé)任和理念意識發(fā)生從業(yè)主到公民、從財(cái)產(chǎn)權(quán)到公民權(quán)、從他律到自律、從個體化參與到組織化參與、從陌生人到社會人的精神轉(zhuǎn)變與跨越。