國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策啟示

對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼是世界發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))的通行做法。美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家多年來(lái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn),對(duì)現(xiàn)階段中國(guó)建立完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度具有重要的啟示和借鑒意義。

發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的啟示

政策目標(biāo)清晰、指向明確。綜合來(lái)看,發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))在實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的初期階段,為防止政策目標(biāo)泛化,大多根據(jù)具體的政策目標(biāo)采取相應(yīng)的措施,要求各種補(bǔ)貼支持措施目標(biāo)清晰、指向明確、分工合理,避免各類補(bǔ)貼措施出現(xiàn)整合一體、邊際效應(yīng)下降問(wèn)題。如歐盟早期農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策目標(biāo)主要針對(duì)解決共同體市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品短缺、保障糧食安全等問(wèn)題,因此采取了“目標(biāo)價(jià)格”、“門(mén)檻價(jià)格”和“干預(yù)價(jià)格”等嚴(yán)密、精致的價(jià)格干預(yù)機(jī)制。

價(jià)格支持始終是基礎(chǔ)性措施。盡管各國(guó)農(nóng)業(yè)資源條件差異較大,政策目標(biāo)也不盡一致,但價(jià)格支持始終是發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施。其中,最低保護(hù)價(jià)是各國(guó)使用比較普遍的價(jià)格支持措施。如美國(guó)采取與信貸支持相結(jié)合的最低保護(hù)價(jià)制度,雖然70多年來(lái)對(duì)操作方式進(jìn)行多次調(diào)整,目前仍然是其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基石。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,價(jià)格支持政策指向明確,操作相對(duì)簡(jiǎn)單,作用直接,見(jiàn)效較快。其缺點(diǎn)是扭曲市場(chǎng)信號(hào),若長(zhǎng)期實(shí)施,將導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩,使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

從價(jià)格支持逐步向收入補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型。為減少農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩、緩解居高不下的財(cái)政支出壓力、適應(yīng)WTO規(guī)則,發(fā)達(dá)國(guó)家逐步調(diào)減價(jià)格支持,轉(zhuǎn)向收入直接補(bǔ)貼。比如日本自2004年開(kāi)始改革稻米管理價(jià)格制度,實(shí)行“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”,對(duì)種植水稻的農(nóng)戶實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼政策。

以掛鉤直接補(bǔ)貼為主。發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))近年實(shí)行的直接補(bǔ)貼,大多以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)量、種植面積(動(dòng)物數(shù)量)、投入品以及農(nóng)戶收入水平等為依據(jù)。如美國(guó)的“貸款差額補(bǔ)貼”、日本的“水稻生產(chǎn)收入穩(wěn)定計(jì)劃”、韓國(guó)“稻米差價(jià)補(bǔ)貼”等與產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤;美國(guó)的“反周期補(bǔ)貼”、日本的“稻米差價(jià)補(bǔ)貼”與現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格掛鉤,歐盟的“補(bǔ)償性補(bǔ)貼”以農(nóng)作物種植面積、牲畜數(shù)量為依據(jù)。這些掛鉤直接補(bǔ)貼,既能有效穩(wěn)定農(nóng)民收入,又對(duì)市場(chǎng)機(jī)制扭曲相對(duì)較小,逐步成為發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要方式。相反,WTO鼓勵(lì)實(shí)行的與產(chǎn)量、面積或價(jià)格不掛鉤的直接補(bǔ)貼措施卻并不普遍,只有美國(guó)采取“固定直接補(bǔ)貼”。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼易增難減。受國(guó)內(nèi)(地區(qū))政治、社會(huì)等因素的影響,發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特征,增加容易、削減困難。近年來(lái)各國(guó)迫于WTO減讓壓力對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行改革,但實(shí)際上大多以調(diào)整補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)為主,把受WTO約束的“黃箱補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)移到WTO允許的“綠箱補(bǔ)貼”范圍,并沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減。如歐盟2007年采取“強(qiáng)制性調(diào)整機(jī)制”削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,但節(jié)約出來(lái)的資金只能繼續(xù)用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

注重政策措施的銜接配套。如日本、韓國(guó)多年來(lái)之所以能夠保持國(guó)內(nèi)稻米高價(jià),關(guān)鍵是在采取價(jià)格支持的同時(shí),也采取了嚴(yán)格的進(jìn)口保護(hù)措施。

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

我國(guó)在總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段,不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持力度是今后的基本趨向。但目前我國(guó)仍然處于工業(yè)化中期階段,人均GDP剛剛邁過(guò)3000美元,國(guó)家財(cái)力十分有限,加之從現(xiàn)在起到今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),全面用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持措施的條件和時(shí)機(jī)還不成熟。建議認(rèn)真研究和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史經(jīng)驗(yàn),抓緊建立和完善適合我國(guó)國(guó)情,以保供給促增收為目標(biāo),以價(jià)格支持為基礎(chǔ)、直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。

從現(xiàn)有條件看,該政策設(shè)計(jì)的主要思路為:一是合理確定目標(biāo)價(jià)格。基本原則是:補(bǔ)償生產(chǎn)成本,并使農(nóng)民能獲得合理收益。二是統(tǒng)一核定差價(jià)。目標(biāo)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的差價(jià),由國(guó)家根據(jù)當(dāng)年農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)平均市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)一核定,一年一定。三是確定補(bǔ)貼資金的總量。原則上,該農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼資金總額,等于生產(chǎn)量乘以目標(biāo)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之差。但該補(bǔ)貼需遵守WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則,對(duì)差價(jià)補(bǔ)貼資金應(yīng)實(shí)行總量控制。若測(cè)算的差價(jià)補(bǔ)貼資金需求總額超過(guò)WTO微量允許補(bǔ)貼空間(即補(bǔ)貼不能超過(guò)該產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%),則應(yīng)以微量允許空間為上限。四是包干分配、直補(bǔ)到戶。按照補(bǔ)貼資金總量控制、分省縣包干、直補(bǔ)到戶原則,國(guó)家按有關(guān)省份近3年平均產(chǎn)量比例關(guān)系實(shí)行包干分配,各省再包干分配到縣(市)。農(nóng)戶通過(guò)已有的直接補(bǔ)貼或良種補(bǔ)貼發(fā)放渠道,按照補(bǔ)貼資金與該農(nóng)產(chǎn)品種植面積掛鉤方式,據(jù)實(shí)領(lǐng)取補(bǔ)貼資金,并張榜公示,接受監(jiān)督。

保供給、促增收是我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的核心目標(biāo)。保供給,即確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給,是我國(guó)現(xiàn)階段和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要任務(wù);促增收,即促進(jìn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng),始終是我國(guó)三農(nóng)工作的長(zhǎng)期根本任務(wù)。兩者互為基礎(chǔ)、互為前提,是現(xiàn)階段建立和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

價(jià)格支持仍然是現(xiàn)階段的基礎(chǔ)性措施。目前,我國(guó)的發(fā)展階段決定用直接補(bǔ)貼替代價(jià)格支持的條件和時(shí)機(jī)還不成熟,價(jià)格支持仍將是今后我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)性措施。下一步政策調(diào)整的重點(diǎn),一是繼續(xù)堅(jiān)持和完善小麥、水稻最低收購(gòu)價(jià)政策,按照減少市場(chǎng)扭曲、操作簡(jiǎn)便易行、財(cái)政負(fù)擔(dān)合理、符合WTO規(guī)則的原則,完善操作方式,逐步將直接收購(gòu)方式調(diào)整為差價(jià)補(bǔ)貼辦法。二是進(jìn)一步完善對(duì)東北玉米主產(chǎn)區(qū)的臨時(shí)收儲(chǔ)等市場(chǎng)干預(yù)措施,合理確定臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格,嚴(yán)格實(shí)行順價(jià)銷售,切實(shí)穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。三是對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口大、對(duì)外開(kāi)放度高的大豆、油菜籽、棉花等農(nóng)產(chǎn)品,要注意防止出現(xiàn)進(jìn)口抵消調(diào)控效果的“漏損效應(yīng)”,按照市場(chǎng)化導(dǎo)向、補(bǔ)貼合理適度、不與糧爭(zhēng)地的原則,試點(diǎn)實(shí)行差價(jià)補(bǔ)貼等措施。由于油菜籽涉及面較小、試點(diǎn)條件相對(duì)較好,建議先行先試積累操作經(jīng)驗(yàn)。若取得成功,再考慮推廣到其他重要品種。

探索建立差價(jià)補(bǔ)貼制度。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明,差價(jià)補(bǔ)貼是從價(jià)格支持向直接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)型的過(guò)渡性措施,既有價(jià)格支持的特征,也有直接補(bǔ)貼的性質(zhì)。所謂差價(jià)補(bǔ)貼,是一種與現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)或價(jià)格掛鉤的直接補(bǔ)貼,指政府預(yù)先對(duì)某一農(nóng)產(chǎn)品確定目標(biāo)價(jià)格,當(dāng)該農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí),政府按兩者之間的差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼;若市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格,則不啟動(dòng)該政策。不管市場(chǎng)價(jià)格是否高于目標(biāo)價(jià)格,農(nóng)民始終按市場(chǎng)價(jià)格隨行就市銷售農(nóng)產(chǎn)品。從發(fā)達(dá)國(guó)家(地區(qū))的實(shí)踐看,政策操作的難點(diǎn)在于,政府部門(mén)必須掌握全國(guó)各個(gè)農(nóng)戶土地承包與種植面積的地理信息基礎(chǔ)性數(shù)據(jù),能夠準(zhǔn)確甄別和確定各個(gè)農(nóng)戶的產(chǎn)量、種植面積等情況。建議有關(guān)部門(mén)盡快應(yīng)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù),結(jié)合農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)等工作,率先在糧食主產(chǎn)區(qū)建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和土地空間信息管理系統(tǒng),為今后開(kāi)展各類政策性補(bǔ)貼、災(zāi)害保險(xiǎn)、糧食估產(chǎn)等工作奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

建立和完善直接補(bǔ)貼制度。在繼續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)行糧食直接補(bǔ)貼政策、適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)大與農(nóng)產(chǎn)品種植面積、牲畜數(shù)量、農(nóng)業(yè)投入品等掛鉤的直接補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模,如加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和養(yǎng)殖業(yè)補(bǔ)貼等支持力度,加快建立適合我國(guó)國(guó)情的直接補(bǔ)貼制度框架與政策基礎(chǔ)。

注重把價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼政策和儲(chǔ)備、進(jìn)出口等宏觀調(diào)控措施銜接配套,努力形成政策合力和調(diào)控綜合效應(yīng),切實(shí)保護(hù)和提高農(nóng)民種糧積極性,實(shí)現(xiàn)保供給、促增收目標(biāo)。

進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)綜合性服務(wù)補(bǔ)貼支持力度。加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息服務(wù)、市場(chǎng)營(yíng)銷、食品安全、科研推廣、病蟲(chóng)害控制、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支持力度,著力提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,確保國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給。 (孫夢(mèng)明)