效率優(yōu)先模式背后的政治計算

秋　風(fēng)

1月21日上午,昆明市區(qū)大型商業(yè)區(qū)螺螄灣批發(fā)市場上千商戶,因為政府強(qiáng)行搬遷而未給予合理補(bǔ)償,憤而上街堵路示威。此事讓仇和式經(jīng)濟(jì)增長與城市改造模式再一次成為輿論關(guān)注的焦點。

昆明并不特別

仇和引人注目,但放眼望去,仇和并不特別。仇和式的效率優(yōu)先模式乃是90年代中期以來地方政府官員普遍的行為模式表現(xiàn)而已,全國各地的省、市、縣、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員,都是程度不等的仇和的翻版。即使沒有仇和,其他官員執(zhí)掌昆明行政大權(quán),也依然可能像仇和那樣進(jìn)行大規(guī)模拆遷。因為,現(xiàn)有的制度環(huán)境最適合于這種類型的官員成長。

催生仇和式官員的核心激勵制度是官員之間的政績競爭。很多學(xué)者用“地方政府間競爭”來解釋中國過去十幾年的經(jīng)濟(jì)高速增長,但這里的競爭并非發(fā)生于政府之間,更多地是地方官員為了升遷而進(jìn)行的競爭。這與普通市場競爭完全不同,它是為了引起上級注意、取得升遷資格而進(jìn)行的。而過去十幾年來,經(jīng)濟(jì)增長被當(dāng)作最重要的政治任務(wù),上級主要以GDP和財政收入增長速度作為考核下級官員的主要指標(biāo),官員們當(dāng)然也就圍繞這個“錦標(biāo)”展開了激烈競爭。

那么,官員會選擇何種競爭策略?從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說,在投資、消費、出口三個GDP構(gòu)成部分中,官員偏好投資。這首先是因為,投資見效最快。官員任期過短也強(qiáng)化了地方政府官員的投資偏好。目前地方主政官員通常不能完成法律所規(guī)定的一屆任期,就會被調(diào)動到其他崗位,這導(dǎo)致官員的預(yù)期短期化,傾向于尋找短期內(nèi)能夠最有效地顯示政績的經(jīng)濟(jì)增長方式:投資。因此,這些年來,所有地方的各級政府官員在爭先恐后地采取種種優(yōu)惠政策招商引資。經(jīng)濟(jì)專家一直在討論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中投資畸高的問題,問題是,這一扭曲不是經(jīng)濟(jì)因素造成的,而是政治結(jié)構(gòu)造成的。

在沿海地區(qū),官員進(jìn)行招商引資的主要方向是吸引外部的工業(yè)、科技投資,培育外向型產(chǎn)業(yè)。內(nèi)地這方面的優(yōu)勢并不明顯,最多是接收沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移出來的產(chǎn)業(yè)。內(nèi)地官員不得不為自己創(chuàng)造機(jī)會。仇和任職的地方都在中部地區(qū),仇和式的大規(guī)模拆遷與城市改造,其主要目的就是為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的政績而人為地制造投資機(jī)會。事實上,整個城市進(jìn)行大規(guī)模拆遷和暴力拆遷的現(xiàn)象,普遍發(fā)生于中部地區(qū),比如安徽、湖南,以及過去幾年的石家莊。

官員的商人定位

地方官員們之所能夠進(jìn)行仇和式大規(guī)模拆遷,當(dāng)然也是因為他們享有很多制度上的便利。

一方面,盡管官方所說的改革已經(jīng)進(jìn)行了三十年,但基本的政經(jīng)框架并無變化:政府仍然擁有廣泛而不受有效約束的權(quán)力,這種權(quán)力在市縣等地方政府層面上的任意性最大。而這種任意而巨大的權(quán)力,又普遍集中于所謂“一把手”手中。

假如這個一把手有一些“想法”,比如說對城市有一個宏偉的藍(lán)圖,那他就完全可以利用手中的權(quán)力催迫他的下屬官員、以及全體民眾、企業(yè),按照自己的命令去實現(xiàn)那個宏偉藍(lán)圖。而在政績競爭的壓力下,幾乎所有官員都會具有這種宏偉藍(lán)圖,因而,人們觀察到的一個普遍現(xiàn)象就是:官員的每一次換任,都會帶來城市、地方經(jīng)濟(jì)、社會藍(lán)圖的巨大變動。

對于一把手這種在白紙上勾畫最新最美圖畫的權(quán)力,現(xiàn)實的制度框架中不存在任何有效的約束:人大通常難以發(fā)揮作用;政府各個部門不大可能提出異議。當(dāng)?shù)孛襟w難以進(jìn)行有效監(jiān)督,外地媒體的監(jiān)督卻往往被“有效”地制止。司法有可能難以受理因此而引起的糾紛。唯一可能的約束是上級政府,但上級官員常常具有完全相同的心態(tài)。

另一方面,政府官員相信,所有土地都是政府所有的。其實,不少國家的法律都規(guī)定了,政府對土地等重要資源擁有所有權(quán)。但通常,這種所有權(quán)與私人的所有權(quán)大不相同,因為,政府掌握著強(qiáng)制性權(quán)力,因而對于政府行使土地所有權(quán)的方式,法律反而會給予更多限制。否則,政府就會利用自己的強(qiáng)制權(quán)力維護(hù)自己的土地權(quán)利,而把使用這些土地的民眾、企業(yè)置于不利位置。

但中國各級官員卻普遍把公有土地所有權(quán)理解為一種私法意義上的所有權(quán)。換言之,他們都以商人的心態(tài)來看待自己的土地所有權(quán)。他們要用這些土地做買賣,給政府創(chuàng)造財富。因而他們相信,自己可以隨意支配這些土地,完全有權(quán)追求土地的商業(yè)利益最大化。

這樣,地方政府官員既是巨大權(quán)力的擁有者,又是土地權(quán)利的持有人,既是官員,又是商人,這兩個身份合一,當(dāng)然可以在市場、社會中爆發(fā)出巨大威力。城市官員相信,整個城市就歸政府所有,所以,從90年代中期以來,地方政府大談“經(jīng)營城市”。這個說法最恰當(dāng)?shù)乇砻髁斯賳T們的自我身份意識:他是城市的主宰者,又是以商業(yè)收益最大化為目標(biāo)的經(jīng)營者。官員們就是以這樣的雙重身份投入所謂地方政府競爭中的,就是以這樣的雙重身份進(jìn)行城市拆遷和改造的。

所以,幾乎所有地方都發(fā)生了大規(guī)模的城市拆遷、改造運動,仇和是這個運動最積極的參與者之一。他的形式模式是典型的:下車伊始,立刻先發(fā)出招商引資的口號,在昆明,仇和的第一個新政就是把整個政府——甚至黨務(wù)機(jī)關(guān)——變成了“超級招商局”:所有部門都得承擔(dān)到外地招商引資的任務(wù),不能完成這個任務(wù)的官員就得走人。與此同時展開的就是大規(guī)模的城市拆遷。這個工作早就開始了。2008年春節(jié)后,昆明市就開始了對336個城中村的拆遷。這個拆遷當(dāng)然會像全城蔓延,直到整個城市被拆遷一遍。當(dāng)然,未來的官員不會為此發(fā)愁,他可以進(jìn)行第二輪、第三輪拆遷、改造。

權(quán)力與權(quán)利的博弈

政府之所以熱衷拆遷,還有一個很隱秘的原因:通過拆遷,政府盤活了自己的“資產(chǎn)”,土地的價值可以變現(xiàn)。今天,地方政府買賣土地乃是一宗巨大的收入來源。而如果不拆遷,不改造,政府就得不到這筆收入。

在權(quán)力的傲慢與商人的貪婪雙重動機(jī)驅(qū)動下,政府在進(jìn)行這種拆遷、改造的時候,不會顧及市場、社會已經(jīng)形成的內(nèi)生秩序。螺螄灣批發(fā)市場的改造就是一個典型。這個市場已經(jīng)形成二十多年,是中國十大日用商品批發(fā)市場之一,市場產(chǎn)權(quán)由包括國有改制企業(yè)、港資企業(yè)、臺資企業(yè)和民營企業(yè)在內(nèi)的二十多家企業(yè)合法所有,現(xiàn)有商戶一萬余戶,從業(yè)人員近十萬人。它已經(jīng)成為城市商業(yè)、社會秩序乃至文化生態(tài)的一個有機(jī)組成部分。關(guān)閉這個市場,會對十余萬人的權(quán)利、利益造成巨大影響。

不過,在地方官員眼里,這些權(quán)利和利益與他關(guān)于城市的宏偉藍(lán)圖、與招商引資的政績目標(biāo)相比,根本不算什么。昆明市當(dāng)局就決定把新市場搬遷到20多公里之外的一個地方,而全然不考慮,如此傷筋動骨的搬遷會否斷送這個市場的生命。當(dāng)然,在搬遷過程中,政府也綜合利用自己的強(qiáng)制性權(quán)力和它對土地的支配權(quán),商戶面對政府的這個雙重身份無可奈何:要么接受政府的條款;要么如果不接受,卻沒有任何正常渠道表達(dá)自己的權(quán)利和利益訴求,只能采取群體性事件的方式——而這,立刻會被政府說成是擾亂公共秩序。

毫無疑問,政府利用其手中掌握的如此權(quán)力,對城市進(jìn)行拆遷、改造,確實創(chuàng)造出了無數(shù)投資機(jī)會,得以遂行其招商引資的戰(zhàn)略,從而也確實創(chuàng)造出了很好看的政績:本地經(jīng)濟(jì)的高速增長及政府財政收入的相應(yīng)增長。官員創(chuàng)造政績的過程也確實可能給民眾帶來一些好處,比如,城市基礎(chǔ)設(shè)施有所改善,甚至于民眾的收入也可能隨著招商引資的成功而有所增長。

科學(xué)發(fā)展觀需真正踐行

但是,這種經(jīng)濟(jì)增長模式終究屬于得不償失型策略。在招商引資、城市改造過程中,由于缺乏各方權(quán)利、利益被置于不平等地位,沒有公平的程序讓相關(guān)各方討價還價,政府甚至利用強(qiáng)制性權(quán)力介入交易,導(dǎo)致在此類活動中,總有一部分人的權(quán)利和利益被嚴(yán)重地、系統(tǒng)地侵害,而另一部分人則享有特權(quán)。其結(jié)果是,經(jīng)濟(jì)增長的過程總是伴隨著收益分配的不均衡制造出新的社會矛盾,在部分人群中產(chǎn)生新的不滿情緒。

中國社會的種種問題其實就是這種增長模式造成的,經(jīng)濟(jì)成長了,但社會內(nèi)在的緊張與沖突卻趨向激化。高層因此提出了“科學(xué)發(fā)展觀”理念,試圖矯正這種偏向。但從現(xiàn)實看收效不明顯,地方官員依然故我。經(jīng)濟(jì)衰退的危機(jī)更是給了地方官員放肆地利用這種增長模式的大好機(jī)會。

面對橫行于各個城市的鏟車,面對那些上街的憤怒的居民和商戶,人們需要思考一個根本問題:政府的職責(zé)究竟是什么?政府對于土地及其他資源的所有權(quán),究竟屬于何種性質(zhì)?又如何限制官員的權(quán)力?★