“非城市”的城市

姚中秋

如果能打造市民共同體,提供完備的公共品供應(yīng),東莞將逐漸成為一個(gè)真正的城市。這將大大加大它對優(yōu)秀企業(yè)的吸納能力,完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)。

東莞陷入了危機(jī)。表面上是產(chǎn)業(yè)危機(jī),深層次則是城市發(fā)展的危機(jī)——未能及時(shí)從產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展為城市。

東莞過度依賴的低加工為主的加工貿(mào)易,其基本組織形態(tài)就是加工廠,而不是完整的企業(yè)。不夸張地說,整個(gè)東莞就是一個(gè)龐大的加工車間。

這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)塑造了東莞的“非城市”特征——清楚地體現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)上:高度分裂,缺乏嚴(yán)格意義上的“市民”。在這樣的土壤上,很難形成認(rèn)同城市的市民,也無法生長出功能健全的城市,東莞的經(jīng)濟(jì)增長也就缺乏堅(jiān)實(shí)的依托。

分裂的東莞

現(xiàn)有的戶籍制度把東莞的人口劃分為本地戶籍人口與外來人口。東莞的加工產(chǎn)業(yè)吸引了大量外來人口流入,他們構(gòu)成了東莞常住人口的主體。目前東莞戶籍人口僅有160多萬,外地常住人口倒有670多萬之巨。

本地人口又由兩部分構(gòu)成:本地政府管理人員構(gòu)成人口中數(shù)量雖少但影響力最大的群體。在現(xiàn)有制度框架中,主政官員是“流官”,他們關(guān)心的是經(jīng)濟(jì)的短期增長,而非社會(huì)的長期發(fā)展。這一點(diǎn)在中國各地都帶來了嚴(yán)重的問題。本地一般民眾,不論其為城鎮(zhèn)居民,還是農(nóng)民,主要依賴土地獲得高額收入,部分民眾則開辦企業(yè)。

以戶籍制度為出發(fā)點(diǎn)的管理,使得本地人口與外來人口的權(quán)利和機(jī)會(huì)都不均等:本地人口可以享受各種福利,更重要的是,他們享有參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理的政治性權(quán)利,比如在人大的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。一般而言,本地政府的政策是傾向于保護(hù)本地人的,并會(huì)針對外來人口采取一些具有明顯歧視性的政策。

外來人口也區(qū)分為兩個(gè)地位大不相同的群體:外來投資者雖非本地人,但政府官員基于政績考核指標(biāo)的需要,通常向這部分人進(jìn)行政策傾斜。比如,企業(yè)主可以采取任何他認(rèn)為合適的方式管理工人,政府則會(huì)幫助企業(yè),禁止工人從事任何維護(hù)自己權(quán)益的活動(dòng)。也就是說,占東莞常住人口絕大多數(shù)的外來勞工,不論是相對于本地戶籍人口,還是相對于外來投資者,都沒有受到平等對待。

盡管對外來人口的政策截然不同,但外來人口在一點(diǎn)上卻驚人相似:對東莞沒有歸屬感。

授予外來投資者以一定特權(quán),使他們最大限度地獲取外來勞動(dòng)力的價(jià)值,這無疑會(huì)加大東莞對投資者的吸引力。不過,如此形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必然帶來問題:相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)主要是沖著畸形的勞動(dòng)力低成本而來。很多人現(xiàn)在抱怨珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,但這種結(jié)構(gòu)實(shí)在是過于僵化地利用中國的勞動(dòng)力低廉比較優(yōu)勢所致。

這類患有低工資依賴癥的企業(yè)始終靠畸形的低工資維持最簡單的生產(chǎn)活動(dòng),生存于贏利的邊緣,經(jīng)營狀況往往極度脆弱。它們不可避免地處于整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的最低端,一旦經(jīng)濟(jì)形勢略有變化,勞動(dòng)力成本略微上升,立刻陷入經(jīng)營困境。如果是內(nèi)資企業(yè),就只有倒閉;如果是外資企業(yè),就立刻逃跑。這正是目前東莞面臨的困境所在。

更大的問題在于,患上低工資依賴癥的投資者缺乏長遠(yuǎn)打算,企業(yè)主只關(guān)心榨取本地的資源——包括政府的優(yōu)惠和工人的剩余——以獲取微薄的利潤。他們對本地的環(huán)境、社會(huì)與公共事務(wù)漠不關(guān)心。所以,他們雖然可能在東莞購買了房屋,安排了“二奶”這樣的偽家庭,但心理上對于東莞并無歸屬感。

數(shù)量遠(yuǎn)為巨大而受到不平等待遇的外來勞工更難以對東莞產(chǎn)生認(rèn)同感。政府拒絕給予外來人口以基本權(quán)利,他們不能享有最基本的市民權(quán),無權(quán)參與城市公共事務(wù)。這些人口在城市沒有“家”。這個(gè)家,固然是指物理意義上的家,房屋所構(gòu)成的家,但主要還是指社會(huì)意義上的家、心理意義上的家。由于戶籍制度所限,大量人口收入過低,無法購買房屋、安頓家庭。有些人雖然在東莞生活若干年,甚至可能也買了房子,但因?yàn)樵谶@里不被視為市民,也仍然“無家可歸”。他們的家,在“老家”。每年春節(jié)洶涌的返鄉(xiāng)人流,就是外來人口對于長期生活、工作的地方缺乏歸屬感的真實(shí)寫照。

一個(gè)人,如果在心里對其生活的社會(huì)沒有歸屬感,就會(huì)對那個(gè)社會(huì)冷漠。這就是為什么一旦其他地方有更好的打工機(jī)會(huì),外來勞工會(huì)毫不猶豫地離開東莞。還有更糟糕的,一些心理容易走極端的人可能因此產(chǎn)生一種反社會(huì)的心態(tài)。本地人能感覺到,統(tǒng)計(jì)也能表明,在東莞,外來人口的刑事犯罪率比較高。外來底層民眾普遍缺乏歸屬感,被歧視的感受也會(huì)發(fā)酵成為報(bào)復(fù)的沖動(dòng)。

構(gòu)建市民共同體

東莞各方面已經(jīng)意識(shí)到現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在重大問題,并試圖進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級,提出要“騰籠換鳥”。然而,光從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度思考問題,是難以找到正確辦法來解決問題的。

比如,在目前的困境中,東莞希望發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。問題在于,若沒有一個(gè)健全的城市社會(huì),第三產(chǎn)業(yè)是沒有依托的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,東莞的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重滯后。2007年,東莞第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重只有42.75%,而在廣州,三大產(chǎn)業(yè)增加值的比例是2.29:39.95:57.76,東莞與之相差了15個(gè)百分點(diǎn)。

何況東莞的第三產(chǎn)業(yè)自身的結(jié)構(gòu)也是畸形的。它可以被劃分成兩個(gè)截然分割的部分:一部分專門針對極端富裕的本地官員、外來投資者,繁華而奢靡;另一部分則專門服務(wù)于低收入的外來勞工,簡陋而混亂。這兩部分同樣的脆弱,因?yàn)樗鼈兯?wù)的人口本身都是高度流動(dòng)的、隨時(shí)可能離開的?？梢哉f,東莞現(xiàn)有的大部分服務(wù)業(yè)本身始終帶有臨時(shí)性,而非永久性。東莞的商業(yè)性服務(wù)體系并不健全。

政府拒絕真正接納外來人口,也導(dǎo)致政府的公共品供應(yīng)嚴(yán)重不足。首先,政府的管理存在嚴(yán)重的覆蓋不足。由于戶籍制度的限制,政府對外來人口采取一種鴕鳥政策。外來人口已經(jīng)構(gòu)成本地常住人口的大頭,政府的諸多機(jī)構(gòu)、人員規(guī)模,卻只能以戶籍人口為基數(shù)而確定。這樣的政府顯然無法有效地對社會(huì)進(jìn)行管理。按照戶籍人口配備警察,面對多出幾倍的外來人口,自然捉襟見肘。

同時(shí),東莞的一般基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏。東莞是富裕的,政府擁有巨大財(cái)力,本地民眾也十分富裕,可是東莞卻還沒有健全的城市形態(tài)。因?yàn)?東莞沒有及時(shí)地建設(shè)城市生活所需要的諸多基礎(chǔ)設(shè)施。其根源既在于城鄉(xiāng)管理體系的分割,也在于人口的分裂。政府不愿對外來人口聚居的地區(qū)提供足夠的公共品,必然導(dǎo)致東莞大多數(shù)地方呈現(xiàn)的是工廠宿舍區(qū),而不是正常的城市市民生活區(qū)。

這種非城市的人口聚居狀態(tài)又怎么能對正常形態(tài)的企業(yè)產(chǎn)生吸引力呢?東莞所希望大力引進(jìn)的企業(yè)總部和研發(fā)中心,很難嵌入它目前的社會(huì)、城市結(jié)構(gòu)中去。舉例來說,一個(gè)以研發(fā)和營銷為主的公司,勢必雇用大量白領(lǐng)甚至金領(lǐng)員工,這類人群需要過一種城市化的生活,而現(xiàn)在的東莞顯然無法提供。

東莞面臨的真正挑戰(zhàn)是,塑造一個(gè)健全的城市社會(huì)和城市空間形態(tài)。要達(dá)到這一目標(biāo),自非一日之功,但也理應(yīng)成為東莞政府與精英群體追求的目標(biāo)。為此,東莞需要深刻的制度變革,其中的關(guān)鍵有二:首先要改變外來人口在法律和政治上的地位,令他們對城市產(chǎn)生認(rèn)同感。這就需要廢除種種針對外來勞工的歧視性政策,實(shí)現(xiàn)外來人口與本地人口的融合,形成一個(gè)不斷擴(kuò)展的市民共同體。再者,政府對各個(gè)人口聚居區(qū)——在東莞主要體現(xiàn)為鎮(zhèn),進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使之逐漸具有城市的形態(tài)。

可以說,東莞的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,必須以社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和政府的轉(zhuǎn)型為前提。過去20年,東莞是一個(gè)大車間,靠著從事加工活動(dòng)積累了巨額財(cái)富,但車間終究不是正常的社會(huì)。若沒有正常的企業(yè),東莞也就難以形成正常的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

假如政府能夠采取上述提及的措施,則隨著市民共同體的形成,隨著公共品供應(yīng)的完善,東莞將逐漸成為一個(gè)真正的城市。事實(shí)上,考慮到東莞目前以鎮(zhèn)為中心的人口分布格局,東莞可能將成為一個(gè)由若干市鎮(zhèn)組成的城市群——這甚至是一種更為健全的城市化模式,整個(gè)珠江三角洲將可形成一個(gè)由中小市鎮(zhèn)組成的巨大城市群。

這個(gè)城市群的形成過程,其實(shí)就蘊(yùn)涵著重大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇,比如,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè),教育、醫(yī)療等第三產(chǎn)業(yè)等等,都可以獲得發(fā)展。而隨著這個(gè)城市群的形成,某些人們現(xiàn)在無法預(yù)料的產(chǎn)業(yè)將會(huì)在東莞出現(xiàn)或聚集,東莞畢竟還是有很多產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的。現(xiàn)在,地方政府選定了一些產(chǎn)業(yè),采取各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)發(fā)展。問題是,誰能保證東莞在發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)上具有優(yōu)勢呢?