非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策的成本分析及啟示

羅青林

[摘要]政治交易與市場交易一樣,同樣存在交易成本。一項(xiàng)政治交易的成本是其外在成本和決策成本的疊加。在對決策成本的核算上,正常時(shí)期的普通決策與非常時(shí)期的危機(jī)應(yīng)急決策有所區(qū)別。這一區(qū)別主要體現(xiàn)在危機(jī)應(yīng)急決策外在成本的變化趨勢上。危機(jī)時(shí)期,隨著決策參與人數(shù)的增加,外在成本不降反升,由此導(dǎo)致政治交易總成本的成倍增加,如果處理不當(dāng),將會(huì)引起危機(jī)遞增漩渦的出現(xiàn)。因此,在危機(jī)時(shí)期制定應(yīng)急方案時(shí)應(yīng)當(dāng)在兼顧民主的同時(shí)更加注重效率。

[關(guān)鍵詞]交易成本 外在成本 決策成本 危機(jī)遞增漩渦

一、導(dǎo)論

全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展,使世界范圍內(nèi)非傳統(tǒng)威脅逐漸增多。傳染病的擴(kuò)散、金融危機(jī)的傳導(dǎo)、恐怖襲擊的發(fā)生等非傳統(tǒng)威脅,都能在短時(shí)期內(nèi)造成大規(guī)模的人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失。加之對自然的認(rèn)識(shí)尚有不足,地震、颶風(fēng)、洪水、海嘯等自然災(zāi)害也經(jīng)常給人類的生產(chǎn)生活造成難以估量的重大損失。在災(zāi)害發(fā)生后的非常時(shí)期,各國政府作為以公共利益為導(dǎo)向的決策制定者,在保障本國人民生命財(cái)產(chǎn)安全方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在傳統(tǒng)威脅與非傳統(tǒng)威脅交織,災(zāi)害發(fā)生頻仍的背景下,對政府非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急過程中的政治決策成本進(jìn)行研究就顯得尤為重要。

目前學(xué)界對于政治決策成本的研究大致分為兩種思路。第一種思路將討論的背景限定在常態(tài)時(shí)期的政治決策過程里,因而研究者能夠有的放矢地對自己關(guān)切的概念或問題進(jìn)行清晰地闡述,但該思路也因無法將非常態(tài)下的政治決策過程包含進(jìn)來而失去了理論分析的完整性;第二種思路盡管能夠兼顧討論的完整性,使自身的討論觸及到常態(tài)和非常態(tài)兩類不同情形,然而卻因?yàn)闆]有清晰的概念分析做理論支撐而略顯蒼白,并且,由于按這一思路展開的研究通常著眼較高,往往在非常時(shí)期的政治決策成本問題上只是一帶而過,并未做太多深入的探討。

為此,筆者立意于非常時(shí)期應(yīng)急決策的政治交易成本分析,希冀通過概念梳理,邏輯推演和案例分析,對非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策中的成本結(jié)構(gòu)和影響機(jī)理進(jìn)行一些有益的探索。

二、交易成本概念及政治行為中的交易成本

交易成本(Transaction Costs)又稱交易費(fèi)用,最早是由美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德?科斯提出的。這一概念指在一定的社會(huì)關(guān)系中,人們自愿交往、彼此合作達(dá)成交易所需支付的成本,也即“人—人”關(guān)系成本。它與一般的生產(chǎn)成本(“人—自然界”關(guān)系成本)是對應(yīng)的概念。從本質(zhì)上說,哪里有人類交往互換活動(dòng),哪里就會(huì)有交易成本,它是人類社會(huì)生活中一個(gè)不可分割的組成部分。

公共選擇理論主張用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究政治過程。在這一原則指導(dǎo)下,交易成本的概念就可以在政治決策領(lǐng)域內(nèi)得到拓展。任何的政治決策行為,如同任何的市場決策行為一樣,必然要發(fā)生一定的成本費(fèi)用。因此可以說,交易成本不僅存在于市場活動(dòng)之中,同時(shí)也存在于政治活動(dòng)之中。

三、正常與非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策中的政治交易成本

1.正常時(shí)期政治決策中的政治交易成本

具體而言,政治決策中的交易成本分為外在成本和決策成本兩類。

外在成本指的是一項(xiàng)政治決策給外界造成的利益損失及由此引發(fā)的一系列成本?？梢韵胂?在正常時(shí)期的一項(xiàng)政治決策中,隨著參與決策的人數(shù)增加,各種觀點(diǎn)的碰撞就會(huì)越充分,該項(xiàng)決策對各方利益的平衡效果也就越好。因此,正常時(shí)期的外在成本函數(shù)是一個(gè)隨參與決策人數(shù)增加而遞減的函數(shù)(如圖1-a所示)。

決策成本指的是為使集體決策得到通過而花費(fèi)的成本。一般而言,在正常時(shí)期的一次政治決策中,常見的決策成本包括協(xié)商談判的時(shí)間成本、投票的管理成本等等。不難想見,個(gè)人獨(dú)裁的決策成本是最低的,而隨著政治決策參與的人數(shù)不斷增加,決策成本不可避免地要隨之增長。因此,正常時(shí)期的決策成本函數(shù)是一個(gè)隨參與決策人數(shù)增加而遞增的函數(shù)(如圖1-b所示)。

綜上,一項(xiàng)政治決策的總交易成本就是其耗費(fèi)的外在成本與決策成本之和。反映在圖中,就是外在成本同決策成本的縱向疊加(如圖1-c所示)。

2.非常時(shí)期危機(jī)應(yīng)急決策中的政治交易成本

危機(jī)時(shí)期的情況明顯地有別于正常時(shí)期。在正常時(shí)期,決策過程中的充分民主是必要的。因?yàn)樽鳛槔嫫胶鈾C(jī)制的民主決策程序,只有讓代表各種利益階層的觀點(diǎn)相互碰撞,才能最終形成各方都能接受的決策方案,也有助于控制決策的外在成本。而且,由于各國政治立法制度的約束,一項(xiàng)決策的參與者必須在有限的時(shí)間內(nèi)達(dá)成一致,否則提案即有可能被推延到下次表決。這客觀上刺激了政治決策參與方,使之主動(dòng)控制決策的時(shí)間成本,力爭盡快使提案得到通過。所以,正常時(shí)期的政治決策,完全可能實(shí)現(xiàn)外在成本與決策成本間的兼顧。

然而,危機(jī)時(shí)期與正常時(shí)期不同。危機(jī)時(shí)期,往往是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)局勢發(fā)生劇烈波動(dòng)、人民生產(chǎn)生活遭受重大損失的時(shí)期。危機(jī)發(fā)生時(shí),民眾最大意愿就是早日結(jié)束危機(jī)、盡快地恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。因此,政府在危機(jī)出現(xiàn)后的應(yīng)急決策中也必須最大程度地兼顧時(shí)效,迅速出臺(tái)相應(yīng)政策,早日結(jié)束危機(jī)帶來的負(fù)面影響。所以此時(shí),一方面,決策成本曲線的走向不變,依然隨參與決策人數(shù)的增加而上升(如圖2-b);但另一方面,決策的外在成本曲線,卻一改正常時(shí)期遞減函數(shù)的特點(diǎn),明顯地隨著參與決策人數(shù)的增加而上升(如圖2-a)。這是因?yàn)?危機(jī)時(shí)期參與決策的人數(shù)越多,需要平衡的利益也就越多,為此需付出的時(shí)間成本也就必然越多。而在分秒必爭的危機(jī)救援過程中,時(shí)間的流逝直接意味著外在成本的上升。

不僅如此,這一政治決策耗費(fèi)的時(shí)間成本越多,也就意味著當(dāng)前危機(jī)加劇和蔓延為新的、更大的危機(jī)的可能性也就越大。此時(shí),一個(gè)經(jīng)過完備法制程序、充分民主并再三斟酌的救援方案或許能夠有效地降低其實(shí)施后的外在成本,然而“完備法制程序、充分民主和再三斟酌”所耗費(fèi)的時(shí)間卻足以使危機(jī)加劇,加劇后的危機(jī)往往又需要更大規(guī)模的救援方案。而如果下一個(gè)救援方案又繼續(xù)“完備法制程序、充分民主和再三斟酌”的話,那么一個(gè)可怕的循環(huán)往復(fù)就會(huì)出現(xiàn):危機(jī)不斷加大,人們用于救援的“空頭支票”也將越開越大,而真正意義上有效的救援方案將永遠(yuǎn)無法成型,從而陷入“危機(jī)遞增漩渦”之中,這樣一來,有效的救援就徹底地成為了一句空話。

四、實(shí)際案例

1.卡特里娜颶風(fēng)

2005年8月末,卡特里娜颶風(fēng)襲擊了美國南部地區(qū),共造成1330人死亡,損失高達(dá)1000億美元。產(chǎn)生如此巨大的損失,除了颶風(fēng)本身來勢兇猛之外,相關(guān)法律程序過于復(fù)雜,掣肘決策時(shí)效也是十分重要的原因。

雖然美國《聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃》的存在給災(zāi)害的應(yīng)對省去了臨時(shí)立法的決策成本,然而應(yīng)當(dāng)看到,整個(gè)救援行動(dòng)中,由于法律程序障礙過多、聯(lián)邦與州及地方法律關(guān)系過于復(fù)雜,嚴(yán)重遲滯了應(yīng)急力量的部署調(diào)動(dòng)。各級政府和救援人員在原本需要靈活處置的環(huán)境下仍不得不嚴(yán)格遵照法條按部就班,在出現(xiàn)一些復(fù)雜局面的時(shí)候,往往出現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)程序復(fù)雜、決策遲滯等情形,這極大地耗費(fèi)了決策成本,導(dǎo)致了死亡人數(shù)和災(zāi)民財(cái)產(chǎn)損失的增加,從而也直接地推高了整個(gè)應(yīng)急決策的總成本。

例如,在災(zāi)害發(fā)生后,美國聯(lián)邦緊急情況署請求陸軍某裝甲兵團(tuán)開赴災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援時(shí),后者卻要苦苦等待國防部的批準(zhǔn)。就在災(zāi)區(qū)需要大量救援人力的時(shí)候,周邊各州的國民警衛(wèi)隊(duì)本來可以相互馳援,結(jié)果卻受到1878年P(guān)osse Comitarus法的限制。該法條中規(guī)定:“各州國民警衛(wèi)隊(duì)可以在該州境內(nèi)授州長指揮進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng),但開赴其他州則等同于聯(lián)邦武裝力量,須經(jīng)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)方可?！边@使得受災(zāi)地區(qū)周邊各州的國民警衛(wèi)隊(duì)無法按時(shí)開赴災(zāi)區(qū),加之颶風(fēng)導(dǎo)致電力系統(tǒng)癱瘓,在災(zāi)難發(fā)生后72小時(shí)的黃金救援時(shí)段內(nèi),救援力量的主力并沒有能夠開赴災(zāi)害的核心區(qū)開展施救行動(dòng)。

在遭受卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害期間,有大量與上述例子類似的尷尬情形出現(xiàn),嚴(yán)重削弱了相關(guān)州政府和聯(lián)邦政府的救災(zāi)行動(dòng)。隨著災(zāi)區(qū)民眾信心的逐步喪失,“危機(jī)遞增漩渦效應(yīng)”開始顯現(xiàn),搶劫、殺人、強(qiáng)奸等嚴(yán)重暴力犯罪開始頻繁發(fā)生,引起了災(zāi)區(qū)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī),使一場純粹的天災(zāi)演變?yōu)榱颂鞛?zāi)加人禍,政府的救災(zāi)預(yù)算也不得不跟著追加。這一事件清楚地表明,在正常時(shí)期行之有效,甚至近乎完美的司法體系到了非常時(shí)期便可能成為掣肘,由于它事實(shí)上增加了應(yīng)急方案形成的參與方,從而增加了其決策成本,最終,整個(gè)政治決策成本也隨之被推高。所以,在危機(jī)時(shí)期的政治決策決不能沿用正常時(shí)期的程序,而應(yīng)該更加兼顧效率,“時(shí)間就是生命”的觀念在危機(jī)時(shí)期應(yīng)該成為壓倒一切的優(yōu)先原則。

2.汶川地震

2008年5月12日,我國四川汶川及周邊地區(qū)發(fā)生特大地震災(zāi)害,造成69181人死亡,17398人失蹤。汶川特大地震災(zāi)害來勢兇猛且余震不斷,加之川渝山區(qū)交通閉塞、通訊不便,給搶險(xiǎn)救災(zāi)造成了極大的困難。而地震引發(fā)的泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)害,也給救援行動(dòng)造成了諸多不便。

但是,由于我國的單一制政治體制帶來的決策便利,給了我們的救災(zāi)行動(dòng)以更大的靈活性和主動(dòng)性,便于相關(guān)力量迅速地展開救援。從地震發(fā)生起到救援行動(dòng)基本結(jié)束,我國均是在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)下,以行政權(quán)利為主導(dǎo)展開災(zāi)后救援行動(dòng)的。地震發(fā)生在2008年5月12日下午14時(shí)28分,短短幾十分鐘后,國務(wù)院總理即趕赴了搶險(xiǎn)第一線。而隨著應(yīng)急決策的出爐,救援所需的各類資源也馬上在第一時(shí)間向?yàn)?zāi)區(qū)集中。正是由于震后我國立法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)的臨時(shí)權(quán)利下放,危機(jī)應(yīng)急方案的決策得以在最高行政部門內(nèi)部完成,然后憑借垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政體系層層下達(dá)。決策成本被最大限度地壓縮,因決策拖沓、時(shí)滯所帶來的外在成本也相應(yīng)地得到了控制。因此,盡管由于交通條件限制,重型機(jī)械無法在第一時(shí)間內(nèi)運(yùn)抵救災(zāi)一線,但得益于救援行動(dòng)的迅速展開,在災(zāi)后的72小時(shí)黃金救援期內(nèi),搶險(xiǎn)救援人員依然從廢墟中營救出了64725人,而且在72小時(shí)過去之后,還陸續(xù)有人被營救出來。

五、結(jié)論

上述案例盡管不能說明問題的全部,但至少在危機(jī)應(yīng)急決策的成本控制方面給了我們一些啟示。決策程序的拖沓必將導(dǎo)致決策中時(shí)間成本的過度耗費(fèi)。這種耗費(fèi)在危機(jī)時(shí)期將直接與外在成本的上升掛鉤。因此,不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,在危機(jī)應(yīng)對過程中,都應(yīng)當(dāng)注重“立法機(jī)關(guān)適度的權(quán)力下放和行政機(jī)關(guān)短暫的權(quán)力集中”所帶來的正面效益。非常時(shí)期行政機(jī)構(gòu)獲得的短暫權(quán)力集中,不僅有助于其在危機(jī)來臨時(shí)的快速反應(yīng),而且其嚴(yán)格的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制也能使投入援救的各應(yīng)急力量快速地、不受過多節(jié)制地展開救援,避免了群龍無首、盲目混亂的局面,減少了應(yīng)急決策的成本,從而有利于危機(jī)的早日化解。

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