我國(guó)高?，F(xiàn)行財(cái)務(wù)制度特點(diǎn)及弊端分析

李國(guó)俊　廖宏偉

【摘要】 現(xiàn)行高校財(cái)務(wù)制度以生均綜合定額為基礎(chǔ)。我國(guó)高等教育財(cái)政撥款制度內(nèi)涵繁雜、界定不清;其績(jī)效評(píng)價(jià)和撥款的機(jī)制尚待完善;正常經(jīng)費(fèi)撥付的核定方式過(guò)于粗放;正常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資助的結(jié)構(gòu)失衡;支持高校中長(zhǎng)期發(fā)展的遠(yuǎn)期預(yù)算管理缺位等,這一切阻礙了高等教育的進(jìn)一步發(fā)展,不利于教育資源合理、高效配置。

【關(guān)鍵詞】 高等院校;財(cái)務(wù)制度;特性;弊端

一、高等教育現(xiàn)行財(cái)政撥款模式的特點(diǎn)

2003年以來(lái),我國(guó)高等學(xué)校絕大多數(shù)實(shí)行的是“生均綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”預(yù)算管理方式,這種管理模式的提出是對(duì)過(guò)去“生均公用經(jīng)費(fèi)定額+人員經(jīng)費(fèi)+專項(xiàng)補(bǔ)助”的進(jìn)一步完善,它的設(shè)計(jì)原理是將學(xué)校合理性正常運(yùn)營(yíng)支出平均分?jǐn)偟矫總€(gè)學(xué)生身上,按在校學(xué)生人數(shù)進(jìn)行補(bǔ)助。?？铐?xiàng)目的安排仍然是根據(jù)學(xué)校的學(xué)科建設(shè)水平、科研實(shí)力、基礎(chǔ)設(shè)施修繕改造的需要并考慮前一年的撥款規(guī)模進(jìn)行確定。此種管理模式取消了對(duì)學(xué)校人員經(jīng)費(fèi)必保的補(bǔ)助政策,通過(guò)引入合理的生師比系數(shù)進(jìn)行修正,促使學(xué)校從精簡(jiǎn)教職工隊(duì)伍入手,調(diào)整支出結(jié)構(gòu),更高效地使用教育資金。同時(shí)將同類院校進(jìn)行歸并,實(shí)行相同定額,也促使同樣辦學(xué)規(guī)模、支出額度高的學(xué)校學(xué)習(xí)他校先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),壓縮不合理支出項(xiàng)目。在這種預(yù)算管理方式下,最關(guān)鍵的是對(duì)生均綜合定額的合理確定。目前生均綜合定額的確定,是以承認(rèn)各校實(shí)際支出規(guī)模為基礎(chǔ)的,雖然維護(hù)了各高?，F(xiàn)有的撥款水平,但不利于學(xué)校挖掘潛力,多渠道籌措教學(xué)經(jīng)費(fèi),提高資金的使用效益,也不利于創(chuàng)新的形成和特色的保護(hù)。

二、目前我國(guó)高等教育財(cái)政撥款模式存在的主要問(wèn)題

(一)生均綜合定額含義模糊,內(nèi)容不統(tǒng)一

由于生均綜合定額是在生均運(yùn)營(yíng)成本的基礎(chǔ)上測(cè)算出來(lái)的,而支撐運(yùn)營(yíng)成本的經(jīng)費(fèi)來(lái)源,既有財(cái)政撥款,又有學(xué)校的事業(yè)收入甚至還有和學(xué)生培養(yǎng)沒(méi)有直接關(guān)系的離退休人員經(jīng)費(fèi)撥款。所以現(xiàn)行的生均綜合定額并不是財(cái)政正常經(jīng)費(fèi)的撥款標(biāo)準(zhǔn)。

(二)績(jī)效撥款的力度不夠

高等教育大眾化以后,高等教育經(jīng)費(fèi)使用的效率和責(zé)任問(wèn)題成為人們關(guān)注的重點(diǎn),世界各國(guó)進(jìn)行的財(cái)政撥款模式改革的一個(gè)重要方向就是把產(chǎn)出或績(jī)效撥款機(jī)制引入高等教育資源的分配中。以產(chǎn)出機(jī)制撥款的目的是激勵(lì)大學(xué)提高教育質(zhì)量,使更多的注冊(cè)學(xué)生完成學(xué)業(yè),避免教育資源的浪費(fèi)。但目前績(jī)效撥款模式在我國(guó)政府對(duì)公立高校撥款中,據(jù)筆者調(diào)查很少使用,甚至根本就不涉及,當(dāng)然這種方法存在著相關(guān)績(jī)效指標(biāo)定性標(biāo)準(zhǔn)不易把握和難以量化的客觀因素。

(三)正常經(jīng)費(fèi)撥款參數(shù)過(guò)于簡(jiǎn)單

雖然“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款方式擴(kuò)大了各院校使用經(jīng)費(fèi)的自主權(quán),也照顧到了學(xué)校的特殊需要,在鼓勵(lì)學(xué)校提高經(jīng)費(fèi)使用效益方面有一定的積極作用。同時(shí),由于經(jīng)費(fèi)確定的主要參數(shù)是生均支出綜合定額,計(jì)算正常經(jīng)費(fèi)總額的自變量是在校生人數(shù)。操作方法簡(jiǎn)單易行,與“基數(shù)加發(fā)展”模式相比,在透明度和公正性方面也有改

進(jìn)。但是,其缺陷也十分明顯:一是它在生均支出綜合定額的確定上,是以前幾年的生均綜合支出水平、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支情況為依據(jù)來(lái)確定的,這在客觀上承認(rèn)了歷史支出的合理性,掩蓋了歷史支出中存在的問(wèn)題;二是未能反映出高校的實(shí)際成本行為,也未能反映出高校之間的差別,盡管已經(jīng)考慮了學(xué)科門類之間的差異;更為嚴(yán)重的是,該模式把在校生數(shù)作為唯一的自變量,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),高校盲目擴(kuò)大招生規(guī)模的現(xiàn)象便在所難免,同時(shí)在專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的核定上依然沒(méi)有脫離“基數(shù)+發(fā)展”的思維定式。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō),這種撥款模式失去了政府在經(jīng)濟(jì)上對(duì)高等教育發(fā)展實(shí)行宏觀調(diào)控之功能,造成了資源的浪費(fèi)和效益的低下。

(四)正常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)補(bǔ)助的結(jié)構(gòu)不合理

高校正常經(jīng)費(fèi)是指為保障高校教學(xué)和科研工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成各項(xiàng)任務(wù)而撥付的財(cái)政補(bǔ)助收入部分,包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩部分。專項(xiàng)補(bǔ)助是指高校為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo),在基本支出經(jīng)費(fèi)(正常經(jīng)費(fèi))以外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。根據(jù)定義“項(xiàng)目支出”應(yīng)該是基本支出的有益補(bǔ)充?？蓪?shí)際情況是由于受綜合定額的限制,基本支出經(jīng)費(fèi)數(shù)量有限。近些年來(lái),財(cái)政狀況比較好的省份和部門(教育部)由于受名義上的生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的影響,財(cái)政部門在調(diào)整生均正常經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)上顧慮重重,謹(jǐn)小慎微,財(cái)政資金只能在項(xiàng)目支出上加大投入的力度,導(dǎo)致項(xiàng)目支出與基本支出之間不相匹配,又加上執(zhí)行過(guò)程中因基本支出經(jīng)費(fèi)不足無(wú)法解決,而又必須解決的問(wèn)題都被挪到項(xiàng)目支出中申報(bào)?？?使得項(xiàng)目支出額度越來(lái)越大,占總經(jīng)費(fèi)的比重也越來(lái)越多?；局С雠c項(xiàng)目支出比例的懸殊,使財(cái)政撥款結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。項(xiàng)目支出投入越多,固定資產(chǎn)數(shù)量增加就越多,如設(shè)備、公共設(shè)施、實(shí)驗(yàn)室、房屋等需要進(jìn)行維護(hù)、維修和運(yùn)行的成本需求也就越大,造成基本支出經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題惡性循環(huán),再加上項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中不可調(diào)節(jié)的要求,使得高校校長(zhǎng)和教育主管部門對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)使用的自主調(diào)節(jié)無(wú)能為力,寶貴的高等教育資源的使用效益令人堪憂!

三、我國(guó)高校預(yù)算管理體制的缺陷

(一)高校預(yù)算管理制度方面

高等學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以科學(xué)合理的預(yù)算為前提和依據(jù)的,財(cái)務(wù)收支計(jì)劃是高校組織收入和控制支出的依據(jù),同時(shí)也是一個(gè)學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模和事業(yè)發(fā)展的綜合反映?！案咝Ｗ鳛闇?zhǔn)公共部門,國(guó)家通過(guò)預(yù)算的方式給其提供教育資金;高校作為非營(yíng)利性單位,也通過(guò)預(yù)算的方式將資金分配給校內(nèi)各職能部門。預(yù)算是高校重要的經(jīng)濟(jì)管理手段和日常管理工作,預(yù)算管理工作的好壞直接影響著高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展?！碧貏e在當(dāng)前高校普遍存在教育經(jīng)費(fèi)供小于需的情況下,推行預(yù)算管理尤其重要。目前高校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制年度收支計(jì)劃,其預(yù)算管理只限于年度預(yù)算,沒(méi)有與高校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配的中長(zhǎng)期預(yù)算;預(yù)算內(nèi)容也沒(méi)有含蓋資本支出預(yù)算部分,很難將高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)、籌資活動(dòng)、資金運(yùn)動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。由于無(wú)法保證資金使用的計(jì)劃性,不能從整體上統(tǒng)籌安排、調(diào)度資金,使相對(duì)有限的教育資金不能向教學(xué)、科研等方向合理傾斜。

(二)高校預(yù)算管理缺乏科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

傳統(tǒng)上,對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用的評(píng)價(jià)與其它公共支出的評(píng)價(jià)一樣,重經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和資金到位后的預(yù)算分配,輕資金使用和使用后的績(jī)效考評(píng),在資金使用過(guò)程管理中,也是關(guān)注過(guò)程而忽視結(jié)果。

原因主要有:一是績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定難度較大。因?yàn)楦叩葘W(xué)校作為準(zhǔn)公共部門,她在向受教育者提供高等教育服務(wù)的同時(shí),所創(chuàng)造的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化效益則更具有根本的意義,很難進(jìn)行直接的定量分析。二是在目前的高等教育財(cái)政撥款模式之下,績(jī)效考評(píng)的主要對(duì)象是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi),而在項(xiàng)目支出中,除了基礎(chǔ)設(shè)施修繕、改造類項(xiàng)目產(chǎn)生的效果比較直觀以外,其它如學(xué)科建設(shè)、教育教學(xué)、師資隊(duì)伍建設(shè)等,由于專業(yè)性強(qiáng),個(gè)性化明顯,績(jī)效往往無(wú)法考核或者無(wú)法精確考核,“外部人”更難判斷效果和效率,因此,項(xiàng)目實(shí)施后的績(jī)效目標(biāo),只能由申報(bào)者自己擬定。這種信息不對(duì)稱是導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)不科學(xué)的第二個(gè)難點(diǎn)。三是管理者缺乏追求績(jī)效的壓力和動(dòng)力。由于信息的不對(duì)稱,再加上現(xiàn)有高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算制度、教育財(cái)政制度的缺陷,使得“外部人”在進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算決策時(shí)只能憑經(jīng)驗(yàn)和喜好,廣大公眾也無(wú)法對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程和實(shí)施后的結(jié)果進(jìn)行有效地監(jiān)督,管理者猶如處在監(jiān)管的真空之中,悠然自得。

四、高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算制度無(wú)法滿足利益相關(guān)者對(duì)財(cái)務(wù)信息的需求

改革開(kāi)放以來(lái),特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展,高等學(xué)校已從政府公共部門的組成部分,逐步變成了面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體。教育經(jīng)費(fèi)也從單一的財(cái)政撥款,過(guò)渡為以財(cái)政撥款為主、依法多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的新格局。由于投資主體的多元化,利益相關(guān)者為了維護(hù)各自的利益,都希望擁有參與學(xué)校決策和對(duì)運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。政府作為高等教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者和社會(huì)公眾利益的代表,為了保證財(cái)政資金使用的有效性、宏觀調(diào)控目的的實(shí)現(xiàn)和監(jiān)督機(jī)制的有效實(shí)施,除了要了解經(jīng)費(fèi)的收、支、余等傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)信息以外,還需了解學(xué)校存量資產(chǎn)的狀態(tài)、使用情況,真實(shí)的負(fù)債情況和各項(xiàng)支出所產(chǎn)生的效益以及所有可能對(duì)大學(xué)決策、激勵(lì)、約束產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的會(huì)計(jì)信息。作為直接培養(yǎng)成本承擔(dān)者的學(xué)生家長(zhǎng),出于對(duì)受教育者未來(lái)收益的關(guān)注,必然想知道高等學(xué)校提供高等教育勞務(wù)的規(guī)模和水平,以及直接教育成本占培養(yǎng)成本的比重。廣大教職工作為大學(xué)辦學(xué)效益法定的內(nèi)部監(jiān)督者和最直接的利益相關(guān)者,單位的得與失、能否可持續(xù)發(fā)展均與他們息息相關(guān),對(duì)于他們來(lái)說(shuō)財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)至關(guān)重要。商業(yè)銀行作為大學(xué)的債權(quán)人, 為防范貸款風(fēng)險(xiǎn), 必然要求大學(xué)的會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度, 能夠披露反映大學(xué)可持續(xù)正常運(yùn)行、真實(shí)負(fù)債情況和償債能力的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息, 以滿足其對(duì)大學(xué)的運(yùn)行狀況和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行判斷, 并做出信貸決策。

但是在傳統(tǒng)的高等學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行模式下,資金活動(dòng)遵循的是“接受撥款——分配使用撥款——再接受撥款——再分配使用撥款”的循環(huán)模式,高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度的設(shè)計(jì)(有的地區(qū)干脆就直接使用《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》),只是為了滿足國(guó)家的宏觀調(diào)控和財(cái)政預(yù)算管理需要, 僅側(cè)重大學(xué)預(yù)算資金的收支和結(jié)存的核算, 缺乏對(duì)大學(xué)固定資產(chǎn)及其使用情況、真實(shí)的負(fù)債情況和各項(xiàng)支出的效益等有關(guān)信息的披露。因此財(cái)務(wù)信息無(wú)法滿足高校利益相關(guān)者的需要,改革勢(shì)在必行。

五、新形勢(shì)下我國(guó)高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度改革建議

(一)改變現(xiàn)有的財(cái)政撥款模式

改變現(xiàn)有的高等教育財(cái)政撥模式,架構(gòu)隸屬于人民代表大會(huì)的高等教育撥款委員會(huì)機(jī)制。在確立高教財(cái)政撥款制度時(shí),為了兼顧高校和政府雙方的利益,充分發(fā)揮高教財(cái)政的效益,筆者建議應(yīng)改革現(xiàn)有的高等教育財(cái)政撥款模式,將高等教育經(jīng)費(fèi)按功能分為:基本運(yùn)行撥款、特色辦學(xué)撥款、競(jìng)爭(zhēng)性撥款和發(fā)展撥款等四類。撥款的計(jì)算應(yīng)盡可能使用詳細(xì)、可靠、不易被學(xué)校操縱的并足以能區(qū)分辦學(xué)層次和水平的變量和因素。撥款的決策機(jī)構(gòu)既要獨(dú)立于政府的職能部門,保護(hù)大學(xué)的辦學(xué)獨(dú)立性,又能執(zhí)行政府的意志,體現(xiàn)納稅人對(duì)教育的要求,根據(jù)我國(guó)的國(guó)情這個(gè)決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該隸屬于中央和各省級(jí)人民代表大會(huì)。

(二)實(shí)行全面的預(yù)算管理體制

推行全面預(yù)算管理制度。全面預(yù)算把高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)、籌資活動(dòng)、資金運(yùn)動(dòng)納入統(tǒng)一計(jì)劃中,將高?？偰繕?biāo)層層分解到各部門,明確各部門的權(quán)責(zé)劃分,促使各部門在完成總目標(biāo)的過(guò)程中相互協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)高校資源的最優(yōu)配置和最優(yōu)利用,促進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)還要合理編制中長(zhǎng)期預(yù)算并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行控制與管理。

(三)改革高等學(xué)校會(huì)計(jì)核算制度

1.擴(kuò)大大學(xué)會(huì)計(jì)信息的服務(wù)范圍。對(duì)于會(huì)計(jì)目標(biāo),不論是“受托責(zé)任學(xué)派”還是“決策有用學(xué)派”都要求會(huì)計(jì)核算要能為利益相關(guān)者提供及時(shí)、準(zhǔn)確、高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息。然而長(zhǎng)期以來(lái),大學(xué)作為政府部門的組成部分,其會(huì)計(jì)核算目標(biāo)只強(qiáng)調(diào)為預(yù)算管理服務(wù), 是預(yù)算管理的工具。對(duì)事關(guān)學(xué)校正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的資產(chǎn)使用情況、存在的狀態(tài),學(xué)校的債務(wù)規(guī)模和資金的使用效益等均沒(méi)有反映,這種狀況不利于對(duì)大學(xué)的管理和監(jiān)督,也不利于大學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,擴(kuò)展大學(xué)會(huì)計(jì)信息的服務(wù)范圍是改革高校會(huì)計(jì)核算制度的前提和基礎(chǔ)。

2.引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)確認(rèn)原則。在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行高等學(xué)校的收支核算,高校的財(cái)務(wù)報(bào)告就能全面地反映各個(gè)會(huì)計(jì)期間的財(cái)務(wù)狀況和高等教育勞務(wù)的成本,大學(xué)會(huì)計(jì)報(bào)告將更加完整, 便于進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,也能促使學(xué)校更加注意對(duì)設(shè)備資產(chǎn)的使用管理和維護(hù), 更有效地進(jìn)行預(yù)算分配, 實(shí)現(xiàn)收入和支出在各個(gè)期間的平衡,還能明確學(xué)校當(dāng)期的受托責(zé)任的履行情況。

3.改進(jìn)大學(xué)會(huì)計(jì)報(bào)告體系。在權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)確認(rèn)原則的基礎(chǔ)上,改變學(xué)校會(huì)計(jì)報(bào)表只提供給政府有關(guān)部門的單一用途, 實(shí)現(xiàn)大學(xué)會(huì)計(jì)報(bào)告向?qū)W校的利益相關(guān)者提供及時(shí)的財(cái)務(wù)信息。

4.實(shí)施財(cái)務(wù)綜合績(jī)效考評(píng)。既然教育成本由政府或者納稅人、學(xué)生、學(xué)生家庭、教育捐助者共同承擔(dān)。那么成本的承擔(dān)者就會(huì)要求資金的支出能夠更加有效率;對(duì)于基于績(jī)效的財(cái)政撥款,如專項(xiàng)撥款、科研撥款等,在評(píng)估結(jié)果上提高經(jīng)費(fèi)的使用效率也是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效考評(píng)不但能保證優(yōu)勢(shì)學(xué)科的教學(xué)研究水平不斷提高,還能促進(jìn)高等學(xué)校辦學(xué)與社會(huì)對(duì)人才需求的緊密結(jié)合,從而避免經(jīng)費(fèi)投入的過(guò)度分散而造成使用效率低下的問(wèn)題。因此,作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高等學(xué)校,不僅要注重社會(huì)效益,還必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,注重資金的使用績(jī)效。

六、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行的高校財(cái)務(wù)制度存有眾多不合理之處。高校財(cái)政撥款方式的粗放、遠(yuǎn)期管理目標(biāo)的缺位、現(xiàn)有財(cái)務(wù)信息的欠客觀性等已經(jīng)極大地妨礙了高等院校的可持續(xù)發(fā)展。突破原有財(cái)務(wù)制度的原則,建立符合時(shí)代和社會(huì)要求的新型高校財(cái)務(wù)制度勢(shì)在必行。建立高等院校財(cái)務(wù)撥款委員會(huì)、拓展高校財(cái)務(wù)目標(biāo)、將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入高校財(cái)務(wù)體系、改進(jìn)高校會(huì)計(jì)報(bào)告體制,以及建立基于財(cái)務(wù)綜合績(jī)效考評(píng)的高校財(cái)政撥款機(jī)制方能有效提升教育資源的合理配置,也是改革我國(guó)高校財(cái)務(wù)體制的必由之路。●

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