中國稀有金屬資源的出口管制與政策校正

高烙輝

編者話：今年6月23日，美歐聯(lián)手將中國推上WTO的被告席上，以此要脅“中國限制稀有資源出口保護(hù)環(huán)境的政策”。這一大國的新博弈，應(yīng)引起我們的特別關(guān)注。本文對此問題所作的分析，十分及時(shí)、深刻，值得一讀。

——編者

盡管中國擁有著其他國家無與倫比的稀有金屬資源，但長期盲目而無節(jié)制的開采已經(jīng)讓我們開始產(chǎn)生資源大國竭澤而漁的危機(jī)；盡管中國在國際舞臺(tái)上扮演著金屬資源出口大國的生猛形象，但貪婪的需求已經(jīng)讓我們強(qiáng)烈感受到資源無限供給所帶來的環(huán)境重壓隱痛。因此，當(dāng)中國政府試圖撥正資源開發(fā)與出口的政策羅盤時(shí)，也許需要糾正的不只是市場慣性行為，還必須以前所未有的勇氣和智慧面對國家與國家之間的力量博弈。

一、豐饒的金屬資源藏量

也許是上蒼的慷慨所賜，也許是中華民族厚德載物，廣袤的華夏大地之下蘊(yùn)藏著舉世無雙的稀有金屬資源，而且這些資源所代表的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、科技價(jià)值與軍事價(jià)值不可限量。

稀土：我國稀土資源儲(chǔ)量居世界第一，供應(yīng)量占全球總量的80％以上。稀土是一種包括鑭、鈰、鐠、釹等17個(gè)元素在內(nèi)的有色金屬元素，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、冶金、機(jī)械等各個(gè)方面被廣泛應(yīng)用，被稱作“當(dāng)代的工業(yè)味精”。與此同時(shí)，稀土在高新技術(shù)領(lǐng)域扮演著不可替代的角色，被稱為“二十一世紀(jì)新材料的寶庫”。稀土的最顯著功能在于大幅提高其他產(chǎn)品的質(zhì)量和性能，比如大幅度提高用于制造坦克、飛機(jī)、導(dǎo)彈的鋼材、鋁合金、鎂合金、鈦合金的戰(zhàn)術(shù)性能。美國愛國者導(dǎo)彈的精確制導(dǎo)系統(tǒng)中使用了大約4公斤的釤鈷磁體和釹鐵硼磁體用于電子束聚焦，釤、釹即是稀土元素。

鎢：我國鎢資源在世界儲(chǔ)量第一，占全球供應(yīng)量的85％。鎢被廣泛用于國防工業(yè)、航空航天、信息產(chǎn)業(yè)，被稱為“工業(yè)的牙齒”。在坦克裝甲車中，鎢合金不僅用來制作炮彈，也用來作為復(fù)合裝甲的成分，提高熱強(qiáng)度和耐高溫能力。各種導(dǎo)彈武器由于飛行速度極高，必須在外殼應(yīng)用鎢合金，對抗高速飛行中因空氣摩擦產(chǎn)生的高溫。包括人造衛(wèi)星、運(yùn)載火箭等航天飛行器，也都離不開鎢合金的成分。

銦：銦在我國儲(chǔ)量居世界第一，占全球供應(yīng)量的80％。銦主要用于平板顯示器、合金、半導(dǎo)體數(shù)據(jù)傳輸、航天產(chǎn)品的制造。銦是一種伴生在鉛鋅礦中的金屬，其在鋅精礦里面的含量只用PPM(百萬之)計(jì)算，非常稀少且不能再生。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來國際銦消費(fèi)量每年都在以30％的速度遞增。

鍺：我國鍺儲(chǔ)量居世界第一，占全球供應(yīng)量的50％。鍺主要用于夜視儀、熱成像儀、石油產(chǎn)品催化劑、太陽能電池等生產(chǎn)，并被廣泛用于光纖通訊領(lǐng)域。

鉬：我國鉬資源儲(chǔ)量居世界第二，占全球供應(yīng)量的24％。鉬用于煉制各類合金鋼、不銹鋼、耐熱鋼、超級(jí)合金，在軍事工業(yè)中應(yīng)用廣泛，被稱作“戰(zhàn)爭金屬”。

鉭：我國鉭儲(chǔ)量居世界第二，占全球供應(yīng)量的34％。鉭不僅使用于軍事槍炮的制造，而且也是宇宙空間探索的必要材料。

此外，鍶、銻、鎘、銥、鉍、銠、鈦、鎳、鋯、鉻、鈷等等及鎳鉻、鎳鉻硅、鎳鋁、鈦鋁、鐵鎳、黃磷等在我國都儲(chǔ)量豐富，而且這些資源也被廣泛運(yùn)用于宇宙航空和軍事領(lǐng)域。

經(jīng)濟(jì)的全球化也鑄就了資源利用與配置的國際化，稀有金屬儲(chǔ)量豐饒的中國上升為左右全球相關(guān)貿(mào)易棋盤的決定性力量。目前，中國是世界最大的黃磷出口國、最大的氟石出口國、最大的鎂和鎂合金出口國、最大電解錳出口國、最大工業(yè)硅出口國，最大的鋅出口國……。

也正是基于稀有金屬資源的重要價(jià)值和未來前景，全球各國都展開了轟轟烈烈的收儲(chǔ)戰(zhàn)略，而且主要目標(biāo)對準(zhǔn)中國的資源輸送與出口。如美國國防部后勤署在最近5年中從中國、澳大利亞等國大量收儲(chǔ)鉭金屬，目前其已經(jīng)成為鉭粉的最大擁有者，而且曾一度買斷了世界三分之一的鉭粉。歐盟委員會(huì)在其發(fā)布的一份新的戰(zhàn)略文件中建議歐盟針對一些主要工業(yè)國和資源富產(chǎn)國展開戰(zhàn)略性的“原材料外交”，在所有雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)議及監(jiān)管對話中加入有關(guān)原材料供應(yīng)和可持續(xù)管理的內(nèi)容。日本專門制定和出臺(tái)了“國家能源資源戰(zhàn)略規(guī)劃”，并輔之以相關(guān)的法律，規(guī)定國家和部分企業(yè)必須儲(chǔ)備一定數(shù)量的礬、錳、鈷、鎳、鉬、鎢、鉻等21種稀有金屬，且要求儲(chǔ)備足夠三個(gè)月到半年的消耗量。無獨(dú)有偶。韓國也制定和公布了有色金屬資源收儲(chǔ)計(jì)劃，通過多種方式建立了儲(chǔ)備專項(xiàng)資金，并不惜為進(jìn)口稀有金屬動(dòng)用了大量的國家預(yù)算。二、國際市場上的中國尷尬

我們可以因?yàn)閾碛邢∮薪饘賰?chǔ)量若干個(gè)世界第一而驕傲，我們更可以因?yàn)閯?chuàng)造了金屬資源出口的許多記錄而沾沾自喜，然而，只要將目光凝聚于資源大國但非資源強(qiáng)國這一殘酷的鏡像上來，我們感到更多的是無奈與心痛。

物以稀為貴，經(jīng)濟(jì)學(xué)的最普通原理在無數(shù)產(chǎn)品上得到過佐證，但在中國稀有金屬身上似乎難以得到應(yīng)驗(yàn)。人參賣成了蘿卜價(jià)、金屬只賣出紙價(jià)錢是人們對于目前中國稀有金屬資源價(jià)值的形象描述。以稀土為例，儲(chǔ)量、產(chǎn)量和出口量的中國絕對優(yōu)勢完全可以造就高價(jià)位生態(tài)，但從1990年至今，中國稀土出口平均價(jià)格卻被壓低到當(dāng)初價(jià)格的64％，在全球高科技電子、激光、通訊、超導(dǎo)等材料對稀土資源呈幾何級(jí)需求的情況下，中國的稀土價(jià)格不但沒有水漲船高，而且被無情打到目前的最低位(作為稀土價(jià)格風(fēng)向標(biāo)的鐠釹產(chǎn)品只有8萬元／噸)。無獨(dú)有偶，按照銦資源的本來價(jià)值，國際市場上的合理價(jià)格應(yīng)該在3000～5000美元，公斤，但目前中國銦的出口價(jià)格只有1000美元上下，甚至有的年份竟然賤賣到50美元一公斤。

按照常理，擁有資源壟斷優(yōu)勢的國家勢必能主導(dǎo)資源價(jià)格的話語權(quán)，其最能說明問題的案例就是國際市場的鐵礦石談判。在亞洲鋼鐵企業(yè)與巴西、澳大利亞等鐵礦石資源商的近五年談判中，對方始終表現(xiàn)出的強(qiáng)硬態(tài)度就在于他們掌控了全球鐵礦石70％的儲(chǔ)量，進(jìn)而牢牢掌握住了國際鐵礦石價(jià)格的發(fā)球權(quán)。遺憾地是，這一正常的價(jià)格決定規(guī)律并沒有在中國稀有金屬之上體現(xiàn)出來，盡管中國很多稀有金屬占世界的儲(chǔ)量基本都在70％以上，但我們在國際稀有金屬的定價(jià)權(quán)方面依然顯得那么地贏弱與被動(dòng)。

資源“賤賣”與定價(jià)權(quán)“旁落”的直接原因就在于我國稀有金屬開采與出口管理的混亂。一種資源的開采，幾十家甚至數(shù)百家企業(yè)蜂擁而入，獲得外貿(mào)自主權(quán)的企業(yè)在出口中竟相壓價(jià)，內(nèi)部“搶食”與相互“自殘”的結(jié)果最終將中國企業(yè)的利潤空間壓至最低。以稀土行業(yè)為例，按照《2009年稀土出口企業(yè)名單》，入冊企業(yè)仍有20家，而此前，中國稀土出口企業(yè)竟高達(dá)200多家。如雜蕪般的出口企業(yè)為了各自的眼前小利長期陷入內(nèi)部之間價(jià)格的相互傾軋，結(jié)果，中國稀土的出口量在最近10年中增長了近10倍，但價(jià)格

卻一路走低，稀土行業(yè)利潤長時(shí)間被抑制在微利狀態(tài)之中。

令人嘆息地是，就在中國企業(yè)忍受著價(jià)格被打壓和利潤空間受擠壓的折磨時(shí)，我們還面臨著被國外企業(yè)殘酷盤剝的痛苦。一個(gè)非常嚴(yán)峻的事實(shí)是，目前我國稀有金屬轉(zhuǎn)化為制成品的核心技術(shù)十分匱乏，相關(guān)資源的高端產(chǎn)業(yè)鏈被國外控制，因此，我國出口的金屬產(chǎn)品多為中間制品或初級(jí)產(chǎn)品。市場結(jié)果至此已經(jīng)非常清晰：國外企業(yè)廉價(jià)購買我國金屬資源，加工成制成品后高價(jià)出售給中國企業(yè)。一個(gè)尷尬的例證是，作為一家專業(yè)從事微型鉆頭的生產(chǎn)加工企業(yè)，中國五礦旗下的南昌硬質(zhì)合金股份有限公司為了增加鉆頭的硬度，必須在里面添加鎢精礦。然而日本從中國進(jìn)口低廉的鎢礦初級(jí)加工產(chǎn)品——鎢粉，他們又將這些鎢礦初級(jí)產(chǎn)品再進(jìn)行深加工——超微細(xì)鎢粉末，隨即以高價(jià)出口到中國工廠進(jìn)行合作生產(chǎn)微型鉆頭。民進(jìn)中央委員、中科聯(lián)碳科技有限公司董事長晏雙利曾在向全國人大的提案中這樣痛陳：作為多種稀有金屬的主產(chǎn)地，中國卻不掌握定價(jià)權(quán)；氧化釹出口價(jià)20多萬1噸，人家把釹賣給我們，這個(gè)價(jià)只能買1公斤。

我們還需正視，由于無序的開采和盲目的出口，中國稀有金屬的存續(xù)周期正在劇烈萎縮。有資料顯示，按照目前的開采水平，再過30至50年，中國將從鎢礦、銻礦、稀土礦的資源大國變成小國，世界最大稀土礦白云鄂博礦藏將可能在30年內(nèi)消失，有“世界鎢都”之稱的江西贛州礦藏也將在20年內(nèi)開采殆盡。而根據(jù)中國有色工業(yè)金屬協(xié)會(huì)給出的數(shù)據(jù)，如按現(xiàn)在的開采速度，鉬僅可采16年，鋅只可采10年。

三、資源話語權(quán)的大國博弈

圍繞著消除稀有金屬資源開采與出口的亂像，更為了扭轉(zhuǎn)中國在國際市場中資源定價(jià)權(quán)的被動(dòng)和尷尬，中國政府調(diào)整政策風(fēng)向的力度正在不斷加強(qiáng)。前不久，中國國土資源部正式下發(fā)《2009年鎢礦銻礦和稀土礦開采總量控制指標(biāo)的通知》，明確限制鎢礦、銻礦及稀土礦3個(gè)礦種的年度開采總量。而就在日前，中國政府作出了對焦炭、稀土、硅、滑石、黃磷、錫、鎢和鋅等資源加征出口關(guān)稅的決定，其中黃磷出口征收70％的關(guān)稅，對礬土征收15％，對焦炭征收40％，對氟石征收15％，對鎂征收10％，對錳征收15％-20％(依產(chǎn)品而定)，對金屬硅征收15％，對鋅征收25％-35％(依產(chǎn)品而定)。

然而，中國政府的出口管制政策隨即招徠了歐盟與美國的極度不滿。在他們看來，中國對稀有金屬的出口管理實(shí)際上為國內(nèi)企業(yè)提供了實(shí)質(zhì)上的競爭便利，并使歐美企業(yè)處于不利的競爭地位，另外，中國作為主要金屬材料的出口國，提高相關(guān)產(chǎn)品關(guān)稅勢必直接擾亂國際原材料的正常供應(yīng)秩序，抬高國際市場價(jià)格，從而不利于全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。美歐為此共同向世界貿(mào)易組織(WTO)對中國提起訴訟。而該案一旦展開，無疑將成為中國加入WTO之后首次收到的關(guān)于中國出口政策方面的控訴。

從理論上分析，美歐之所以要將中國推上WTO的被告席位置，其看上去似乎胸有成竹的理由是，中國對金屬資源出口的限制不僅違反了國際貿(mào)易規(guī)則，而且大大超出了“入世”所承諾的范圍。然而，只要我們仔細(xì)研究相關(guān)國際進(jìn)出口貿(mào)易的條例，認(rèn)真檢閱中國加入世貿(mào)組織的文件，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國政府對稀有金屬的關(guān)稅管制既不違法，也不跑理。

第一，中國稀有金屬出口管理符合聯(lián)合國的貿(mào)易法則。聯(lián)合國大會(huì)在1974年通過的《建立新的國際經(jīng)濟(jì)秩序宣言》第四條(5)款規(guī)定：“每個(gè)國家對自己的自然資源和一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擁有充分的永久主權(quán)。為了保衛(wèi)這些資源，每個(gè)國家都有權(quán)采取適合于自己情況的手段，對本國資源及其開發(fā)實(shí)行有效控制……，任何一國都不應(yīng)遭受經(jīng)濟(jì)、政治或其它任何形式的脅迫，以致不能自由地和充分地行使這一不容剝奪的權(quán)利。”

第二，中國稀有金屬出口管理符合WTO的基本準(zhǔn)繩。根據(jù)《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條的“例外條款”中明確規(guī)定，如果WTO成員認(rèn)為某一種資源或者某一種資源性產(chǎn)品甚至這種資源性產(chǎn)品的加工性的出口如果過度，帶來本國資源的枯竭，或者是環(huán)境污染過度的嚴(yán)重，WTO成員國有權(quán)對這種資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應(yīng)的出口管制和出口限制。

第三，中國稀有金屬出口管理符合中國“入世”的承諾。《中華人民共和國加入議定書》附件6為“實(shí)行出口稅的產(chǎn)品”清單，此清單包括鎢、鋅、錫、鉛、鈮、鉭、釩、銻等金屬礦砂及其精礦、未鍛軋金屬及其合金、廢碎料和粉末，還有鋁、銅、鎳等有色金屬及其合金。

第四，中國的出口管理政策符合各國通行做法。限制資源性產(chǎn)品出口幾乎是WTO成員的一致性行動(dòng)。如美國的森林資源很豐富，但卻明確規(guī)定聯(lián)邦絕大多數(shù)木材不準(zhǔn)砍伐出口，而為了保護(hù)本國資源，美國很早就封存了國內(nèi)最大的稀土礦——芒廷帕斯礦。同樣，加拿大不許出口祖母綠寶石，日本連可再生的木材都禁止出口。

據(jù)此，我們認(rèn)為，美歐聯(lián)手對中國高調(diào)“發(fā)難”既是其在國際范圍內(nèi)爭奪戰(zhàn)略資源的表現(xiàn)，也是全球金融危機(jī)條件下貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的結(jié)果。中國政府既不應(yīng)驚慌，更不值得奇怪。明知性選擇是，清楚地認(rèn)識(shí)資源出口權(quán)為我所有的壟斷優(yōu)勢和中美、中歐之間日趨緊密的貿(mào)易利益關(guān)系，在與對方進(jìn)行不卑不亢的抗?fàn)幹兄\求自己在稀有金屬國際貿(mào)易中的最大話語權(quán)。

四、基本的啟示與結(jié)論

與以往中國政府對于稀有金屬資源采取基本放開的管理態(tài)度相比，盡管最近幾年宏觀政策相應(yīng)加大了收縮的頻率與力度，但稀有金屬資源的開采與出口無序狀況并未得到根本性好轉(zhuǎn)，戰(zhàn)略性資源的價(jià)值也沒有在國際市場上充分體現(xiàn)出來，而且對出口貿(mào)易的管制也引致了貿(mào)易的糾紛與摩擦。因此，我們認(rèn)為，中國政府應(yīng)當(dāng)在對原有管理政策進(jìn)行系統(tǒng)清理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新。

首先，創(chuàng)建稀有金屬資源的國家戰(zhàn)略。短期的資源出口管制盡管可以調(diào)節(jié)產(chǎn)品的貿(mào)易量和價(jià)值流，但卻不能最終張揚(yáng)中國在國際市場的最終話語權(quán)。為此需要制定長期的戰(zhàn)略規(guī)劃；(1)國家對稀有金屬進(jìn)行一定規(guī)模和周期的收儲(chǔ)，達(dá)到既調(diào)控價(jià)格又確保企業(yè)利潤來源的雙重效果；(2)制定出口中長期時(shí)間表，在此基礎(chǔ)上按照WTO規(guī)則，分階段地實(shí)施和逐漸限制稀有金屬資源的出口，這樣既可以向進(jìn)口國、消費(fèi)國發(fā)出政策預(yù)警，又可以減少貿(mào)易摩擦糾紛；(3)建立以中國供貨和定價(jià)為主導(dǎo)的稀有資源國際期貨市場，將稀有礦產(chǎn)納入更為高端可控的市場化軌道；(4)將稀有資源定價(jià)權(quán)與人民幣國際化的金融大目標(biāo)進(jìn)一步綁定，盡快實(shí)現(xiàn)稀有資源交易的人民幣化(中國已經(jīng)提出了“超主權(quán)貨幣”的國際金融大目標(biāo)，為此應(yīng)當(dāng)以世界上最值錢的不可再生資源如石油、黃金及稀有資源為支撐)。

其次，實(shí)施國有化的壟斷經(jīng)營。鑒于稀有金屬資源的戰(zhàn)略價(jià)值，中國應(yīng)當(dāng)參照石油、電信等國家控制方式，或參照新的中航大飛機(jī)公司的治理方式，推動(dòng)稀有金屬的國家壟斷性經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，壟斷可能會(huì)造成國內(nèi)民眾利益的受損，但在國際貿(mào)易中卻可以為國家創(chuàng)造極大的經(jīng)濟(jì)利益，也正是如此，石油資源藏量豐富的國家基本上只有數(shù)家公司來經(jīng)營，鐵礦石生產(chǎn)商在全球也只有3家。這種高度壟斷的經(jīng)營模式，已經(jīng)使得這些資源大國賺得盆滿缽盈。為此，中國必須利用產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的機(jī)會(huì)，在擁有絕對自然資源優(yōu)勢的稀有金屬行業(yè)里加大整合力度，力爭每一種戰(zhàn)略資源都能形成一個(gè)以龍頭企業(yè)為主的“歐佩克”。

再次，實(shí)行市場化的貿(mào)易調(diào)節(jié)方式。在世界貿(mào)易組織的框架中，任何一個(gè)成員國政府對貿(mào)易的干預(yù)(無論是過度還是非過度)都會(huì)招致貿(mào)易對象的警覺與反應(yīng)，甚至?xí)齺砜膳碌馁Q(mào)易制裁與報(bào)復(fù)。而鑒于稀有金屬資源在國際上的敏感性，中國貿(mào)易調(diào)節(jié)方向應(yīng)當(dāng)為：(1)塑造企業(yè)的貿(mào)易調(diào)節(jié)主體地位，因?yàn)閃TO所規(guī)制的只是政府貿(mào)易政策導(dǎo)向，而企業(yè)采取何種貿(mào)易方式，WTO并不完全禁止；(2)盡可能減少關(guān)稅、配額之類的對外限制措施，而要將重點(diǎn)放在諸如通過提高資源稅等措施從而限制國內(nèi)原料性生產(chǎn)和消費(fèi)上來；(3)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織的功能。核心是要賦予行業(yè)協(xié)會(huì)的半官方、半民間的政府職責(zé)，讓它在正常的供求關(guān)系和生產(chǎn)消費(fèi)環(huán)節(jié)中進(jìn)行靈活的市場調(diào)節(jié)。

最后，提高稀有金屬的產(chǎn)品附加值。關(guān)鍵是投入大量的科技力量，加強(qiáng)我國稀有金屬開發(fā)技術(shù)尤其的資源深加工技術(shù)的研發(fā)，以迅速提高稀有金屬加工流程上的科技含量，改變中國只會(huì)賣資源而無法賣產(chǎn)品的低端格局，徹底改寫稀有金屬資源“為我所有，為人所用”的不利競爭狀況。