美國的農(nóng)地保護

安　智

美國國土面積936.48萬平方公里,人口近2.7億。按所有權(quán)劃分,私人所有的土地占60%,聯(lián)邦、州及地方政府所有的土地占38%, 印第安人保留地占2%。按城鄉(xiāng)用地劃分,鄉(xiāng)村土地占97%,城市用地占3%。美國耕地面積約1.92億公頃(28.2億畝),占全國土地面積的20%,人均0.7公頃(10.7畝)。

農(nóng)地保護計劃

美國農(nóng)地與牧場保護計劃源于美國聯(lián)邦政府1996年農(nóng)業(yè)法案設(shè)立的農(nóng)地保護計劃。2002年新的農(nóng)業(yè)法案將農(nóng)地保育范圍擴大到牧場,由農(nóng)業(yè)部自然資源保護局組織實施,聯(lián)邦政府通過農(nóng)產(chǎn)品信用公司提供配套資金,補助州政府、部落政府及其他地方政府,向農(nóng)場主、牧場主購買農(nóng)地開發(fā)權(quán)。出售農(nóng)地開發(fā)權(quán)的農(nóng)場主或者牧場主在取得補償金的條件下,必須承諾不將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途,并且對受到嚴(yán)重侵蝕的土地施行保育與保護措施。

科學(xué)確定農(nóng)地保護的區(qū)位。州政府農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)地保護專家根據(jù)城市化發(fā)展的趨勢將土地劃分為四個層級。第一級是已城市化的土地,第二級是正在和未來50年內(nèi)將要城市化的土地,第三級是100年內(nèi)可能會城市化的土地,第四級是邊遠鄉(xiāng)村的土地,將保護的重點放在第三級和第二級。

細分農(nóng)地的效用與價值。農(nóng)地除其固有的耕作效用外,還可以按照利用方式細分為多種使用價值。最高的使用價值是改變農(nóng)業(yè)用途,用于建筑等。假設(shè)某塊農(nóng)地的總效用價值為4100,觀賞價值100個單位,耕作價值1100個單位,用于非農(nóng)建設(shè)價值2000個單位,土地所有者存在著將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的價值取向。政府可以把農(nóng)地的開發(fā)建設(shè)權(quán)利買斷,達到限制農(nóng)地非農(nóng)化的目的。

根據(jù)市場確定價格。為了保護農(nóng)地,控制農(nóng)地的非農(nóng)化,美國把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途的使用價值納入市場交易,政府、私人、社會團體等需要購買農(nóng)地開發(fā)權(quán),才能進行農(nóng)地開發(fā)。農(nóng)地開發(fā)權(quán)的價格參照市場交易價格由評估機構(gòu)確定,一般不高于農(nóng)業(yè)用地價格與非農(nóng)業(yè)用地價格之差。2007年4月份,馬里蘭州農(nóng)地開發(fā)權(quán)的價格最高為11330美元/公頃,最低為809美元/公頃(分別合755美元/畝、60美元/畝)。

實行政府投資補助。農(nóng)地與牧場保護計劃屬于自愿性質(zhì)的聯(lián)邦政府計劃。愿意參加該計劃出售農(nóng)地開發(fā)權(quán)的農(nóng)場主、牧場主的申請經(jīng)審核通過后,與政府、農(nóng)地保護組織達成協(xié)議,聯(lián)邦政府和州政府予以投資補助。聯(lián)邦政府和州政府最多分別補助購買價格的50%。

依法轉(zhuǎn)讓農(nóng)地開發(fā)權(quán)。農(nóng)牧場主除將農(nóng)地開發(fā)權(quán)賣給政府和農(nóng)地保護外,也可以自由轉(zhuǎn)讓。受讓方購得農(nóng)地開發(fā)權(quán)后,只允許在轉(zhuǎn)讓額度范圍內(nèi)且僅在其合法所有的土地上進行建設(shè)。為此,有的地方還建立了農(nóng)地開發(fā)權(quán)銀行,從保護農(nóng)地、降低開發(fā)密度的地方購買農(nóng)地開發(fā)權(quán),出售給需適度擴大開發(fā)建設(shè)的地方。

從1996年實施該計劃至2006年,聯(lián)邦、州及各地政府共保護農(nóng)地面積近1億畝,主要集中在東部城市發(fā)展較快的地區(qū)。其中,聯(lián)邦政府累計支出5.97億美元(包括補助各州及縣、鎮(zhèn)政府),購買了永久農(nóng)地開發(fā)權(quán)20萬公頃(300萬畝);各州政府購買農(nóng)地開發(fā)權(quán)的支出累計超過18億美元,購買了30～100年的農(nóng)地開發(fā)權(quán)566.55萬公頃(8498萬畝),其中馬里蘭州購買了10.52萬公頃(157.8萬畝)的農(nóng)地開發(fā)權(quán),占耕地總面積的13%。2007年,聯(lián)邦政府安排預(yù)算7300萬美元,馬里蘭州政府安排7000萬美元用于補助購買農(nóng)地開發(fā)權(quán)。

農(nóng)地糾紛調(diào)處

在美國,土地權(quán)屬糾紛由法院解決,政府一般不擔(dān)任調(diào)解仲裁角色。涉及農(nóng)地經(jīng)營的糾紛可以通過仲裁方式解決,但沒有仲裁協(xié)議的,美國馬里蘭州正在探索調(diào)解和仲裁的解決方式。

有仲裁協(xié)議的農(nóng)地仲裁。美國早在1925年就頒布了《聯(lián)邦統(tǒng)一仲裁法案》,對商事仲裁作出了規(guī)定。美國仲裁委員會分別在加利福尼亞、羅德島、達拉斯和亞特蘭大設(shè)有四個仲裁中心,負責(zé)處理一般民商事爭議。美國仲裁委員會受理的農(nóng)地糾紛不多,主要是農(nóng)地買賣合同糾紛、農(nóng)地經(jīng)營的保險合同糾紛等。仲裁時要遵循美國仲裁委員會制定的民商事仲裁規(guī)則,即自愿仲裁、書面協(xié)議、一裁終局。

為保證仲裁在平等、公正的前提下進行,針對包括類似弱小農(nóng)戶與大企業(yè)、消費者與購物中心等存在弱勢主體的仲裁,美國仲裁委員會制訂了“正當(dāng)程序協(xié)議”,要求當(dāng)事雙方申請仲裁時,一方不能限制或者歧視相對弱勢的一方,否則不予受理,并平衡雙方的仲裁費用,確保弱勢方降低仲裁成本。

沒有仲裁協(xié)議的農(nóng)地糾紛的調(diào)解與仲裁。馬里蘭州農(nóng)業(yè)部根據(jù)州耕作權(quán)利法案的規(guī)定,開展了農(nóng)地經(jīng)營糾紛的調(diào)解。2006年耕作權(quán)利法案修正后,又據(jù)此開展了農(nóng)地經(jīng)營糾紛仲裁試點。

第一,農(nóng)地經(jīng)營糾紛的調(diào)解。農(nóng)(牧)場主在農(nóng)地經(jīng)營中因氣味、飼養(yǎng)牲畜等問題在鄰里間經(jīng)常發(fā)生糾紛。為妥善解決這些問題,保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營,馬里蘭州于1978年頒布了耕作權(quán)利法案(目前,美國50個州都已頒布)。各縣依據(jù)法律規(guī)定成立了調(diào)解理事會。主要解決聯(lián)邦政府項目計劃執(zhí)行中與農(nóng)場主的糾紛、鄰里間因農(nóng)地經(jīng)營生產(chǎn)的糾紛、農(nóng)場主家庭內(nèi)部成員農(nóng)業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的糾紛等。調(diào)解具有法律效力。在已成立調(diào)解理事會的縣,未經(jīng)調(diào)解理事會調(diào)解的糾紛,法院不予受理。未成立調(diào)解理事會的,當(dāng)事人可直接到法院起訴。美國農(nóng)業(yè)部在全國有專門的調(diào)解計劃,對33個州的調(diào)解工作給予經(jīng)費支持,每個縣都設(shè)有專職的調(diào)解員。

第二,農(nóng)地經(jīng)營和侵權(quán)糾紛的仲裁。為進一步減輕農(nóng)場主訴訟負擔(dān),節(jié)約時間和金錢,在美國農(nóng)業(yè)部的支持下,馬里蘭州農(nóng)業(yè)部依據(jù)耕作權(quán)利法案2006年修正案,組織開展了農(nóng)地經(jīng)營和侵權(quán)糾紛仲裁試點。目前,全州23個縣已有18個縣成立了仲裁委員會,其中14個縣開展了仲裁活動,已裁決3起較大影響的農(nóng)地經(jīng)營和侵權(quán)糾紛。仲裁委員會一般5～7人,由農(nóng)業(yè)相關(guān)機構(gòu)、協(xié)會、組織的負責(zé)人擔(dān)任,并有一套仲裁程序和規(guī)則。受理范圍包括:沒有簽訂書面合同,如污水污染、農(nóng)藥飄移污染等侵權(quán)糾紛;合同中約定該仲裁委員會管轄的;約定其他仲裁機構(gòu)的,則不予受理。仲裁裁決作出后,如在30日內(nèi)不上訴,裁決即發(fā)生法律效力。一方當(dāng)事人不履行,另一方當(dāng)事人可以申請法院強制執(zhí)行,可以罰款,但不能追究刑事責(zé)任。 (安 智)