我國(guó)政府管理模式的演變探析

曾小龍

摘 要:當(dāng)代中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起促使中國(guó)政府管理由控制型轉(zhuǎn)為管制型,再由管制型向治理型轉(zhuǎn)變。政府管理模式變革有其歷史的客觀原因和主觀原因,而各種管理模式在實(shí)踐運(yùn)行中有利有弊。政府管制在中國(guó)政府管理實(shí)踐中具有很強(qiáng)的生命力。構(gòu)建多中心治理是當(dāng)代中國(guó)政府管理模式革新的目標(biāo)取向。

關(guān)鍵詞:管理模式;控制;管制;治理

中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0022-03

新中國(guó)成立至今,伴隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府管理大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段,即由控制型轉(zhuǎn)為管制型,繼而向治理型轉(zhuǎn)變?？刂菩凸芾砟Ｊ皆陟柟谈锩?quán)、穩(wěn)定國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)方面發(fā)揮了重要作用,但隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化,進(jìn)而被管制型管理模式所取代。同樣,管制型管理模式在中國(guó)改革開放20年間也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是隨著21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化和信息社會(huì)化加速發(fā)展,中國(guó)政府面臨更加復(fù)雜的環(huán)境。隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、行政管理體制改革的進(jìn)一步深化,以及我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展和新公共管理等理論的興起,管制型模式逐漸暴露出諸如政府管理重效率輕公平等弊端,政府管理必須向治理模式轉(zhuǎn)變。于是,政府治理就成為歷史的必然。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能控制型政府管理模式

新中國(guó)成立初期,我國(guó)現(xiàn)代化基礎(chǔ)極為薄弱,自然半自然經(jīng)濟(jì)占很大比重,是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國(guó),而工業(yè)發(fā)展特別是重工業(yè)發(fā)展又勢(shì)在必行。為此,為了發(fā)展工業(yè),當(dāng)時(shí)只能借助計(jì)劃和行政命令來配置有限的資源,保證稀缺性資源流向重工業(yè)部門。同時(shí),在政治上新生的革命政權(quán)面臨國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力的破壞,國(guó)外武裝干涉顛覆新生政權(quán)的威脅。新中國(guó)需要從根本上重建中國(guó)社會(huì)生活的基本形式,實(shí)現(xiàn)新政權(quán)對(duì)整個(gè)國(guó)家主權(quán)的行使和現(xiàn)代化國(guó)家的構(gòu)建。為此,民間基本上不再掌握重要資源,國(guó)家掌控所有稀缺性資源和幾乎全部社會(huì)資源。社會(huì)整合模式完全被政治整合模式所替代,無論是農(nóng)村的人民公社還是城市的單位,都是集各種職能于一身的總體性組織,其中起核心作用的是政治與行政權(quán)力。

因此,新中國(guó)成立初期所建立的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須要有一種全能控制型政府管理與之相配套、相適應(yīng)。這種全能控制型管理模式呈現(xiàn)以下幾大特點(diǎn):①權(quán)力高度集中。從中央與地方來看,權(quán)力高度集中于中央政府,中央政府有足夠的控制權(quán);從上級(jí)與下級(jí)來看,權(quán)力集中于上級(jí),上級(jí)對(duì)下級(jí)有絕對(duì)的控制權(quán);從政府與社會(huì)來看,政府將配置社會(huì)資源的各種權(quán)力集于一身,社會(huì)中介性組織缺乏。②行政性的管理手段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中,政府主要是通過行政和上下層級(jí)的命令服務(wù)關(guān)系來進(jìn)行管理,遵循嚴(yán)格的等級(jí)制度和非人格化的管理,強(qiáng)調(diào)效率和服從。③控制性的管理方式。在非市場(chǎng)化的社會(huì)中,只能靠政府的權(quán)威對(duì)有限的社會(huì)資源進(jìn)行裁決和計(jì)劃分配,為了保證中央集中計(jì)劃的實(shí)現(xiàn),政府必須對(duì)社會(huì)及其公眾實(shí)行嚴(yán)格地控制,消除一切對(duì)集中計(jì)劃的偏離現(xiàn)象。

全能控制型管理模式在我國(guó)的形成具有某種必然性,在特定的歷史時(shí)期曾發(fā)揮了積極的作用。首先,在生產(chǎn)力相對(duì)落后、資源有限的當(dāng)時(shí),通過調(diào)整中央和地方之間、地方各級(jí)政府之間、漢族與各少數(shù)民族之間以及社會(huì)各階層之間的利益關(guān)系,實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)各民族各階層的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,極大地增強(qiáng)了國(guó)家的凝聚力,實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)整合作用的發(fā)揮和社會(huì)的安定、發(fā)展和公平,同時(shí)有效地抵御了外來侵略,捍衛(wèi)了國(guó)家主權(quán);其次,在短期內(nèi)基本上扭轉(zhuǎn)了舊中國(guó)遺留下來的一窮二白、千瘡百孔、混亂不堪的經(jīng)濟(jì)狀況,最大限度地動(dòng)員了社會(huì)資源,加速工業(yè)化步伐,為社會(huì)主義工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)。

經(jīng)過幾十年的運(yùn)轉(zhuǎn),隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,全能控制型的政府管理模式逐漸暴露出了明顯的缺陷:一是這種模式排斥市場(chǎng)機(jī)制的制度安排,沒能把市場(chǎng)作為配置資源的基礎(chǔ),只是單一地?cái)U(kuò)大和加強(qiáng)政府配置資源的能力。結(jié)果導(dǎo)致政府權(quán)力不斷膨脹,民眾的積極性和社會(huì)的創(chuàng)新活力被壓抑,社會(huì)的生機(jī)和活力幾近喪失。二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和趕超戰(zhàn)略的實(shí)行,在結(jié)構(gòu)上降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度,在宏觀層面上造成了畸形的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)水平極低,在中觀層面上造成了資源配置效率低下,微觀層面上競(jìng)爭(zhēng)缺失。三是單一的行政手段解決一切問題的做法,致使目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性,從而影響預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是權(quán)力高度集中于中央和上級(jí),使得我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、地區(qū)發(fā)展水平差異比較懸殊的民族國(guó)家,很難調(diào)動(dòng)地方或下級(jí)政府的積極性,很難讓它們因地制宜地進(jìn)行有效的管理和建設(shè),很難發(fā)揮社會(huì)各界、各人民團(tuán)體、各階層的積極作用。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的管制型政府管理模式

改革開放以來,中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大的變化,主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型。即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì),從封閉社會(huì)轉(zhuǎn)向開放社會(huì),從倫理型社會(huì)轉(zhuǎn)向法理型社會(huì)等。其中,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌是整個(gè)社會(huì)發(fā)生巨大變化的核心和動(dòng)力。經(jīng)過20多年的發(fā)展,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立,以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度已基本確立。市場(chǎng)化機(jī)制已成為社會(huì)資源分配的主要機(jī)制,人們?cè)絹碓蕉嗟赝ㄟ^市場(chǎng)交易的形式獲得自己需要的資源。同時(shí),人們社會(huì)地位的獲得也越來越不依賴國(guó)家,而是和自身的市場(chǎng)地位和市場(chǎng)能力聯(lián)系在一起。國(guó)家原來賴以分配資源和進(jìn)行協(xié)調(diào)的單位組織逐漸向具有相對(duì)獨(dú)立的功能性組織轉(zhuǎn)化,越來越多的社會(huì)成員脫離了單位體制的行政化束縛。

我國(guó)政府也由全能型政府逐步轉(zhuǎn)向有限、有效政府。政府主動(dòng)退出市場(chǎng),還權(quán)于企業(yè),讓企業(yè)真正做到自主經(jīng)營(yíng)、自主盈虧,市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng);還權(quán)于社會(huì),凡是社會(huì)自身能解決的事情,政府盡量少插手,甚至做到不插手。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府的發(fā)展與調(diào)控職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①制定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,根據(jù)經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化的要求,在全國(guó)范圍內(nèi)合理布局社會(huì)生產(chǎn)力;②制定并組織實(shí)施宏觀產(chǎn)業(yè)政策,包括經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面;③重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);④綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段調(diào)節(jié)社會(huì)資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展;⑤優(yōu)化生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展;⑥構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系,為民眾構(gòu)筑起社全安全網(wǎng)。

鑒于此,傳統(tǒng)公共行政時(shí)期以命令服從為主要特征的全能控制型的政府管理模式已不大符合社會(huì)發(fā)展潮流。中國(guó)社會(huì)呼喚一種能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求的新型的政府管理模式,這種模式既能使政府有效地對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行管理,又能很好地約束政府自身建設(shè)。政府管制就是這樣一種全新的管理模式,即政府或其它公共機(jī)構(gòu)憑借其法定的權(quán)力,制定一定的法律、法規(guī)和政策等權(quán)威性的規(guī)則,將其付諸實(shí)施,對(duì)社會(huì)主體的行為進(jìn)行約束限制和規(guī)范的一種管理行為模式。[1]

政府管制的崛起是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求,也是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果,是政府解決市場(chǎng)失靈和官僚腐敗等問題所采取的一種回應(yīng)措施和機(jī)制。概括地說,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中,政府管制最主要的功能主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是解決市場(chǎng)失靈。人類經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在整體上優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用符合社會(huì)利益最大化的要求。但市場(chǎng)也并非完美無缺,在局部領(lǐng)域,在有的時(shí)候,不受約束的市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生種種破壞行為。既浪費(fèi)了社會(huì)資源,也損害了公共利益。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還沒有完全建立,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響還比較深遠(yuǎn),政府管制則是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一劑良方。具體來說:①政府管制能減少外部性問題。例如,當(dāng)企業(yè)從公共資源中獲取資源時(shí),如果沒有政府的管制,很難避免這些資源的浪費(fèi)和濫用。②防止市場(chǎng)壟斷和惡意競(jìng)爭(zhēng)。通過政府管制可以抑制過度競(jìng)爭(zhēng)和惡意競(jìng)爭(zhēng),營(yíng)造健康穩(wěn)定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。③解決市場(chǎng)信息不對(duì)稱問題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)踐告訴我們,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中信息是不對(duì)稱的,單純依靠市場(chǎng)機(jī)制往往很難實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置,難以通過市場(chǎng)自己調(diào)節(jié)達(dá)到最優(yōu)。而政府管制有助于解決這一問題,減少市場(chǎng)交易的成本和不確定性。二是抑制官僚腐敗。首先,通過政府管制,可以減少行政審批事項(xiàng),規(guī)范中央和地方政府的審批行為,抑制政府通過審批手段進(jìn)行權(quán)力尋租。其次,政府管制在很大程度上可以不斷健全我國(guó)的干部人事制度,能有力保證干部隊(duì)伍自我完善更新機(jī)制,不斷地新陳代謝,始終保持蓬勃旺盛的生命力,基本解決用人問題上的不正之風(fēng)。再次,政府管制能有效促進(jìn)行政組織制度建設(shè),使政府切切實(shí)實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。最后,政府管制對(duì)建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制,避免人浮于事、職責(zé)不清、效率不高等官僚主義作風(fēng)和以賄賂為潤(rùn)滑劑的腐敗行為有一定的療效。

盡管政府管理由控制型轉(zhuǎn)向管制型取得了較為明顯的成效,但也必須指出,由于社會(huì)主義發(fā)展的階段性決定了經(jīng)濟(jì)和政治體制改革不可能一蹴而就,必然存在著新舊體制交替的長(zhǎng)期過程,許多制度一時(shí)難以完善。同時(shí),封建主義、資本主義思想和小生產(chǎn)的習(xí)慣勢(shì)力在社會(huì)上還有廣泛影響,民主政治發(fā)展水平和法律秩序還有待提升和加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行政府管理在管理的觀念、體制、成本等方面存在一些問題與弊端。①政府管理理念重效率而輕公平。改革開放以來,我國(guó)政府把“注重效率、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”作為其管理社會(huì)公共事務(wù)的基本理念。毋庸置疑,這一理念在我國(guó)改革開放初期,具有其歷史的合理性,但是隨著我國(guó)改革開放的進(jìn)一步深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展,“重效率”的管理理念已經(jīng)產(chǎn)生了一系列負(fù)面效應(yīng)。近些年來,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間的貧富差距不是縮小而是不斷擴(kuò)大,醫(yī)療、教育、就業(yè)問題層出不窮,社會(huì)各階層都對(duì)解決公平問題提出了迫切要求。作為權(quán)威性公共服務(wù)部門的政府機(jī)關(guān),如果其行為僅僅為了提高行政效率而不講究社會(huì)公正,那就勢(shì)必失去存在的基礎(chǔ)和價(jià)值。[2]②管制的成本太大。政府進(jìn)行管制需要設(shè)立相應(yīng)的管制機(jī)構(gòu)和配備一定的管制人員,并制定相應(yīng)的管制規(guī)則,這些都需要支付一定的成本。上世紀(jì)80年代以來,我國(guó)政府管制范圍不斷擴(kuò)張,政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹,人員不斷增加,大量政府行政機(jī)構(gòu)和獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)制定管制規(guī)章,并將其付諸實(shí)施。我們從不否認(rèn)這一變化確實(shí)在很大程度上提高了立法和執(zhí)行的速度和效率,但是這種政府行政管制機(jī)構(gòu)“自我控制”的管制模式,造成了規(guī)模龐大的政府開支。同時(shí),不可避免地導(dǎo)致行政法規(guī)和規(guī)章繁多,新舊管制法規(guī)之間、各部門的管制法規(guī)之間的交叉和沖突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響和制約了行政效率。③政府管制體制不能充分整合社會(huì)資源。由于種種原因,我國(guó)政府一直都實(shí)行高度集權(quán)的管理體制,政府作為單一的權(quán)力中心管理龐大而復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)。改革開放以來這種體制雖有所變動(dòng),但并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。④管制尋租。由于政府管制者的理性經(jīng)濟(jì)人屬性,政府不可能永遠(yuǎn)扮演中立、公正的管制者角色,代表社會(huì)公共利益來實(shí)施管理。管制者往往利用手中的權(quán)力資源,特別是自由裁量權(quán)來謀求政府部門利益,甚至官僚小集團(tuán)和官僚的私人利益。同時(shí),在政府管制過程中,被管制的企業(yè)利益集團(tuán)往往通過游說或行賄等手段俘虜管制者,力爭(zhēng)管制者制定對(duì)他們有利的管制規(guī)則。更有甚者,在管制過程中,政府管制者經(jīng)常與被管制者串謀、合謀,從而導(dǎo)致腐敗產(chǎn)生,最終致使管制規(guī)則和管制執(zhí)行失靈、管制目標(biāo)錯(cuò)位。

三、治理型管理模式——21世紀(jì)中國(guó)政府管理模式的必然選擇

進(jìn)入21世紀(jì),經(jīng)濟(jì)全球化和信息社會(huì)化加速發(fā)展以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇,中國(guó)政府公共部門面臨更加復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境。同時(shí)隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、公民社會(huì)的壯大、行政管理體制改革的進(jìn)一步深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變,這就要求政府轉(zhuǎn)變管理方式,建構(gòu)新的政府管理模式即治理型政府管理模式。首先,新公共管理理論的興起為治理型政府管理模式的構(gòu)建奠定了理論基礎(chǔ)。為迎接全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來臨以及擺脫財(cái)政困難、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和政府效率,西方各國(guó)上世紀(jì)80年代以來,相繼掀起了政府改革思潮。盡管各國(guó)政府改革的起因、過程、途徑和策略以及改革的范圍、規(guī)模和力度有所不同,但都有一個(gè)相同或相似的基本取向,那就是以采用工商管理的理論、方法和技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”。這場(chǎng)改革使公共行政向新公共管理轉(zhuǎn)變,從而形成一種現(xiàn)代形態(tài)的新公共管理理論。行政理論的新發(fā)展帶來了政府管理模式的革新,政府治理應(yīng)運(yùn)而生,這是重新探索國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理模式。治理的興起是與政府的失靈和市場(chǎng)的失效聯(lián)系在一起的,是因彌補(bǔ)政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足而提出的一種社會(huì)管理方式,同時(shí)也是民主政治發(fā)展的一種體現(xiàn)。它主張政府、企業(yè)、團(tuán)體和公民個(gè)人通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系,確定共同目標(biāo)等途徑,實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。其次,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和公民社會(huì)的日益壯大為治理型政府管理模式的構(gòu)建奠定了機(jī)制基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)改革,我國(guó)已不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家,而是一個(gè)基本市場(chǎng)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,市場(chǎng)作為資源配置的重要手段進(jìn)一步加強(qiáng),政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)已形成一個(gè)開放的大系統(tǒng)。目前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)度即企業(yè)自主度、市場(chǎng)國(guó)內(nèi)開放度、市場(chǎng)對(duì)外開放度和宏觀調(diào)控度都已超過60%?，F(xiàn)代發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為公民社會(huì)的建構(gòu)提供了相應(yīng)的機(jī)制,社會(huì)自治范圍包括社會(huì)中介、民間組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)自治組織等非政府組織不斷擴(kuò)大。因而政府的權(quán)力資源受到了一定的限制,加上政府能力有限,政府不得不向公民社會(huì)組織分權(quán),將政府所承擔(dān)的技術(shù)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性等工作交給公民社會(huì)組織,讓民間力量釋放出來并融入共同治理行列中來,彌補(bǔ)政府力量的不足。第三,隨著行政管理體制改革的進(jìn)一步深化以及公共服務(wù)企業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化改革的拓展,公共部門面臨著重組、合并、民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)、公共部門之間競(jìng)爭(zhēng)、政府干預(yù)范圍縮小等威脅,加上政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)行,評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的改變和評(píng)估與預(yù)算掛鉤,更讓政府部門壓力重重。所有這些都成為中國(guó)政府管理由控制轉(zhuǎn)向治理的直接驅(qū)動(dòng)力。

從現(xiàn)在到可預(yù)見的未來,我國(guó)政府治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作、強(qiáng)調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合、強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性,在管理的性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公民的服務(wù),在管理的技術(shù)上強(qiáng)調(diào)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,從而建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架的多中心治理體制。但是,在現(xiàn)實(shí)的政府管理過程中,真正實(shí)現(xiàn)公共利益最大化,真正實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,使政治國(guó)家和公民社會(huì)的關(guān)系達(dá)到最佳狀態(tài),還有很長(zhǎng)的路要走。主要因?yàn)?第一,我國(guó)行政管理現(xiàn)狀與多中心治理還有很大差距。官本位和權(quán)力私有化的思想還比較嚴(yán)重,傳統(tǒng)政府管理模式仍然有較深的影響。掌握行政權(quán)力的人往往只強(qiáng)調(diào)自上而下的控制,而不允許也不習(xí)慣讓公民運(yùn)用自己的權(quán)利自下而上地與政府互動(dòng);習(xí)慣于對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和干預(yù),而不懂得政府的任務(wù)就是要為公民提供各種服務(wù);不能為公民創(chuàng)造一個(gè)平等參與的環(huán)境和渠道,反而常常為公民的平等參與設(shè)置重重障礙;只承認(rèn)政府是唯一的管理主體,而不承認(rèn)可以有政府之外的任何其他管理主體;只強(qiáng)調(diào)公民服從政府管理的義務(wù),而不強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于公民和社會(huì)所負(fù)的責(zé)任。[3] 第二,我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有待進(jìn)一步完善。多中心治理體制是以成熟的市場(chǎng)機(jī)制為平臺(tái)的。而目前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不成熟,市場(chǎng)配置資源的能力仍然有限,政府計(jì)劃分配仍占有很大比重。統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的全國(guó)大市場(chǎng)遠(yuǎn)沒建成,地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義仍廣泛存在。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握有待加深,對(duì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)總體發(fā)展的能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的法律、法規(guī)仍不健全,對(duì)于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下出現(xiàn)的一些問題,政府有時(shí)無所適從。政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)以及政府與社會(huì)的關(guān)系仍沒完全理順。第三,我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與治理的要求仍有較大的差距。公民和社會(huì)對(duì)政府存在著較大的依賴性,公民社會(huì)組織雖有所發(fā)展,但它們的政治參與意識(shí)和參與能力還不強(qiáng),社會(huì)組織化程度還很低。長(zhǎng)期的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使社會(huì)成員處于分散狀態(tài),缺乏有機(jī)的聯(lián)系,難以組織起來以集體行動(dòng)參與公共事務(wù),影響公共權(quán)力,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有使政府感覺到公民社會(huì)組織是政府管理中必須與之合作的不可忽視的力量。

總之,任何一種政府管理模式都不是十全十美的,它既有歷史的合理性,又有應(yīng)用的規(guī)定性,更有時(shí)代的局限性。因此,變革和創(chuàng)新政府管理模式使之保持對(duì)社會(huì)環(huán)境的最佳適應(yīng)狀態(tài),是政府管理的永恒課題。構(gòu)建多中心治理模式是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱難的任務(wù),是當(dāng)代中國(guó)政府管理發(fā)展的趨勢(shì),更是我們當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)期的努力方向。我們應(yīng)該從提升政府能力、培育公民社會(huì)、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)三者的良性互動(dòng)等方面來著力進(jìn)行建設(shè)。

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(責(zé)任編輯:閆生金)