我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的原因及對策

李　毅　趙興羅

近年來,隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,大量農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來,將自己承包的農(nóng)用地租賃給專營農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶,從而帶動和促進了農(nóng)村農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)使土地資源在不同利用主體之間進行優(yōu)化配置,推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益,增加了農(nóng)民收入,對推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及解決“三農(nóng)”問題都有著十分重要的意義。

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難的深層原因

1.農(nóng)民難以放棄土地所承載的多重效用

在我國現(xiàn)有的集體土地所有制下,土地作為重要的生產(chǎn)要素之一,承載著直接經(jīng)濟效用、社會保障效用和就業(yè)保障效用。由于各種原因,農(nóng)民不愿意放棄土地給他們帶來的多重效用。

(1)直接經(jīng)濟效用。土地是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素之一,農(nóng)民既可以通過自己經(jīng)營土地而獲得凈收益,也可以通過把土地出租給別人經(jīng)營而獲得租金。無論是自己經(jīng)營還是轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán),都實現(xiàn)了土地的直接經(jīng)濟效益,增加農(nóng)民的收入。在土地征用的過程中,土地的屬性發(fā)生變化,由集體土地變更為國有土地,農(nóng)民永久性地喪失了土地使用權(quán),所以,征用費用是對土地直接經(jīng)濟效用的一次性補償。

(2)社會保障效用?，F(xiàn)代社會保障制度包括失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等,而在農(nóng)村社會保障不盡完善的情況下,土地充當著社會保障的角色,發(fā)揮著社會保障的效用。當農(nóng)民單一從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時,土地提供了農(nóng)民生活所需的基本生活需求,保障了農(nóng)民的基本生活;當農(nóng)民兼業(yè)從事非農(nóng)生產(chǎn)時,盡管失去非農(nóng)就業(yè)機會,農(nóng)民仍可返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以獲得農(nóng)業(yè)收入,這時,農(nóng)村的土地作為他們最后的也是最基本的保障,起到了蓄水池的作用,這無疑有利于維護社會的穩(wěn)定。

(3)就業(yè)保障效用。農(nóng)民在土地上勞動時,勞動和其他生產(chǎn)資料相結(jié)合產(chǎn)生了收益,進而在收益分配時,勞動可以得到相應(yīng)的報酬。從這個角度來看,在土地上勞作的農(nóng)民實際上是自己雇傭自己。因此,農(nóng)民一旦擁有土地,也就意味著處于就業(yè)狀態(tài),即土地為農(nóng)民提供了就業(yè)保障的效用。

2.農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的渠道不暢

隨著城市化進程的加快,我國大量農(nóng)村閑置勞動力向城市轉(zhuǎn)移,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。但由于工業(yè)化發(fā)展滯后于農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移,一大批轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民,逐漸放棄了土地的經(jīng)營權(quán)卻不能順利轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,結(jié)果,在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間形成一個新的不穩(wěn)定的第三元結(jié)構(gòu),這就是“農(nóng)民工群體”。

按照工業(yè)化和城市化發(fā)展的一般規(guī)律,一個國家或地區(qū)隨著工業(yè)化水平的提高,農(nóng)業(yè)人口和勞動力會逐漸退出第一產(chǎn)業(yè),進入二、三產(chǎn)業(yè)并轉(zhuǎn)為城市人口,城市化水平不斷提高,但在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間,如果城市化滯后于工業(yè)化,就會產(chǎn)生“農(nóng)民工群體”,產(chǎn)生農(nóng)民土地權(quán)益受損和社會保障沒有著落等一系列社會問題。當農(nóng)民工參與土地流轉(zhuǎn)時,由于放棄了土地的經(jīng)營權(quán),他們脫離了農(nóng)民工所在的原有集體組織,喪失了他在原集體組織中的權(quán)利,如果脫離后沒有完善的城鎮(zhèn)社會保障相銜接,他們就會陷入失地、失業(yè)又無社會保障的境地。農(nóng)民為了避免這種情況的發(fā)生,在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移時不肯參與土地流轉(zhuǎn)、放棄土地經(jīng)營權(quán)。這嚴重地制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進程,使留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民無法擴大土地的經(jīng)營規(guī)模,使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)模化發(fā)展長期受阻,并且會引起了農(nóng)業(yè)副業(yè)化、兼業(yè)化和很多村莊的空心化、老齡化,長此以往,甚至會威脅我國的糧食安全。

3.合理的土地價格機制缺失

作為一個理性經(jīng)濟人,農(nóng)民是否愿意在土地流轉(zhuǎn)市場進行交易,并不是取決于政府的意愿,而是取決于出租、承租雙方對其收益的權(quán)衡。當土地流轉(zhuǎn)市場上的土地價格能使農(nóng)民收益最大化時,農(nóng)民就會參與土地流轉(zhuǎn),進而在價格的引導(dǎo)下,土地資源可以得到最優(yōu)配置,充分實現(xiàn)其價值。于是,同其他市場一樣,在土地流轉(zhuǎn)市場中,土地的價格起著信號導(dǎo)向作用,處于核心地位,土地出租方與承租方都將依據(jù)這個信號進行決策,合理規(guī)范的土地價格機制是農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

從土地承租方的角度來看,只有承租方經(jīng)營土地的收益不小于其非農(nóng)就業(yè)收入時,承租方才有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、擴大土地規(guī)模的動力;反之,承租方會保持現(xiàn)有的土地經(jīng)營規(guī)模,不愿意租賃更多的土地。從土地出租方的角度來看,出租方放棄土地經(jīng)營的損失主要靠土地流轉(zhuǎn)后的非農(nóng)收入和土地流轉(zhuǎn)收益兩個方面來補償。當農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)收入相對穩(wěn)定時,如果農(nóng)民的非農(nóng)收入和土地流轉(zhuǎn)收益能夠維持其一家在城市生活的最低開支,那么,農(nóng)民就會愿意長期流轉(zhuǎn)其土地;反之,農(nóng)民就會避免或進行短期流轉(zhuǎn)土地以規(guī)避失業(yè)風險。

但目前在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,相當一部分土地流轉(zhuǎn)是在鄰里和親戚之間進行的,缺乏土地流轉(zhuǎn)價格的合理機制,使得土地價格嚴重低于土地的價值,偏低的土地流轉(zhuǎn)價格無法維持農(nóng)民一家在城市中的最低開支,制約了土地市場配置資源的有效性。所以,在我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū),盡管部分在外務(wù)工或因其他原因無法經(jīng)營土地的農(nóng)民有較強的意愿出租其土地,但他們不敢輕易流轉(zhuǎn)土地,至少不敢長期流轉(zhuǎn)土地。

4.第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會不足

在耕地資源稀缺的條件下,大量勞動力滯留在第一產(chǎn)業(yè),勞動生產(chǎn)率偏低,但隨著改革開放和城鄉(xiāng)戶籍制度的改革,從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民日益增多,第一產(chǎn)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢日益明顯。同時,在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工人數(shù)也在不斷增長。盡管如此,我國農(nóng)業(yè)勞動力仍大量剩余。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營風險和進城務(wù)工的就業(yè)風險遠高于農(nóng)業(yè)經(jīng)營,流轉(zhuǎn)土地的機會成本大于從事二、三產(chǎn)業(yè)的預(yù)期收入,所以,大量農(nóng)民雖已從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出,但卻仍占有土地,結(jié)果造成了土地產(chǎn)量下降,甚至出現(xiàn)了撂荒的現(xiàn)象,阻礙了土地流轉(zhuǎn)。已有的經(jīng)驗表明,并非所有促進土地流轉(zhuǎn)的政策都可以達到預(yù)期的效果,并非所有的土地流轉(zhuǎn)都能導(dǎo)致資源配置的優(yōu)化及效率的提高,在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會不足、農(nóng)業(yè)人口負擔過重的情況下土地流轉(zhuǎn)很難實現(xiàn)預(yù)期的目的。

推動和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

第一,完善農(nóng)村社會保障體系。(1)完善的現(xiàn)代社會保障體系不是政府單方面籌資、管理,而是政府與市場相結(jié)合的多主體、多層次的合作。我國農(nóng)村社會保障體系應(yīng)由土地基本生活保障、個人賬戶和國家最低生活保障三部分組成。這三部分是相互關(guān)聯(lián)的,土地經(jīng)營收入是農(nóng)民個人賬戶資金的主要來源,當個人賬戶有了一定積累,解除后顧之憂的農(nóng)民才會在土地經(jīng)營上有更多的投入;當農(nóng)民離開土地時,土地使用權(quán)益補償金將通過個人賬戶轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的社會保障金;如果農(nóng)民的土地經(jīng)營收入穩(wěn)定,個人賬戶有一定積累,這將大大減輕國家提供最低生活保障的財政負擔。(2)完善的農(nóng)村社會保障體系要為實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的對接提供了便利,因此,在設(shè)計和管理個人賬戶時應(yīng)全面考慮農(nóng)民在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移過程中可能遇到的各種情況。(3)在完善農(nóng)村社會保障體系的過程中,政府的職責由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)閮H對農(nóng)民保障基金的管理和運行進行監(jiān)督,從“無限政府”逐漸過渡為“有限政府”。

第二,加快推進城市化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化。我國的城市化發(fā)展模式不能僅僅依靠農(nóng)民進入原有大中城市這一條路徑上,還必須與農(nóng)村城鎮(zhèn)化相結(jié)合。實際上,由于我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)較大,農(nóng)民城市化是一個漫長過程,而城市的高房價和各類社會保障的市場化又為農(nóng)民城市化增添了經(jīng)濟上的層層壁壘。為了加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進程,除了繼續(xù)推進農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展、強化區(qū)、縣城和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐外,還應(yīng)該在體制和政策上解決進入二、三產(chǎn)業(yè)農(nóng)民的放棄土地和城鎮(zhèn)社會保障等問題。這些問題的解決是一個系統(tǒng)工程,需要地方政府包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府有規(guī)劃、有組織地進行統(tǒng)籌,制定相應(yīng)的流轉(zhuǎn)置換的政策標準,也需要通過農(nóng)村基層組織這個不可缺少的環(huán)節(jié)來實施。因此,我國應(yīng)加快推進城市化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化,將農(nóng)村工業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化結(jié)合起來,在發(fā)展原有大中城市的同時,發(fā)展中小企業(yè),使新興中小城鎮(zhèn)成為承接農(nóng)民二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要載體,并且在這種結(jié)合中找到一種合理的制度安排和建立起適合市場經(jīng)濟條件的機制,向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。

第三,完善土地流轉(zhuǎn)市場體系。(1)合理的土地價格是完善土地流轉(zhuǎn)市場體系的關(guān)鍵。為了保證土地價格的合理性,就應(yīng)該在充分考慮價格構(gòu)成因素的基礎(chǔ)上,對農(nóng)村土地進行科學評估、準確定價。(2)對土地進行科學評價時,應(yīng)先建立統(tǒng)一的評價標準,通過剖析土地生產(chǎn)力的影響因素,對土地的自然屬性和經(jīng)濟屬性進行綜合評價,進而得出土地綜合評價結(jié)果,反映土地生產(chǎn)力的高低。(3)農(nóng)民放棄土地經(jīng)營的機會成本包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)出純收益和固定成本投入尚未折現(xiàn)完畢的價值,當這個機會成本小于土地價格時,種糧農(nóng)民就可能參與土地流轉(zhuǎn),反之亦然,所以土地價格應(yīng)該通過放棄經(jīng)營土地的機會成本來衡量。于是,在土地評價結(jié)果的基礎(chǔ)上,可以應(yīng)用收益資本化法來計算土地價格,將待估土地正常年份的純收益以一定的折現(xiàn)率還原為一定量的資本,再加上固定成本投入尚未折現(xiàn)完畢的價值來制定合理的土地價格。

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