城市居民最低生活保障制度的理念轉(zhuǎn)型與目標重構

祝建華

摘 要:城市居民最低生活保障制度正式運行10年來出現(xiàn)的諸多問題以及城市貧困的新特點都表明這項制度需要調(diào)整和變革,該制度從設計理念到制度目標都面臨轉(zhuǎn)型的必要,也具有轉(zhuǎn)型的可能。就理念轉(zhuǎn)型的可能方向來說,應是從保障生存到促進發(fā)展、從“被動補救”到“主動回應”、從收入維持到生活援助。從制度的目標重構來說,應是從基本生存到基本生活需要的滿足,從維持基本生存到促進社會融合。

關鍵詞:城市居民最低生活保障制度;理念轉(zhuǎn)型;目標重構

中圖分類號:C913.7文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0116—06

近年來,我國城市貧困在規(guī)模與層次上呈現(xiàn)出一種與以往不同的特點,突出表現(xiàn)為兩極化的加大和貧困的多維度性,城市貧困家庭面臨著社會排斥的風險。而現(xiàn)行的城市低保制度在建立之初就是一項應急型的社會救助制度,其制度目標只是指向滿足城市貧困家庭的基本生存需要,其制度設計本身存在著諸多不足,尤其是對城市貧困群體的需要估計不足,導致只能是低水平對抗絕對貧困的風險。城市低保制度在社會轉(zhuǎn)型急劇加速的今天終于走到了其制度的“拐點”。制度建設,理念先行,城市居民最低生活保障制度的轉(zhuǎn)型首先需要在理念上實現(xiàn)轉(zhuǎn)型,制度目標上實現(xiàn)重構。

一、現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度的設計理念與制度目標

(一)反絕對貧困的“被動補救”式設計理念

城市低保制度的設計理念是反絕對貧困,主要是解決城市貧困群體中大量存在的收入?yún)T乏問題,以現(xiàn)金救助為主,依靠中央政府和地方政府不斷投入救助資金。政府對貧困的界定與理解,是基于絕對貧困范疇之上的,其所采取的反貧困策略,是對這種絕對貧困的回應,所給予的救助,是為滿足城市貧困群體的最基本生存需要,也就是保證這些人能“活”下來?；谶@種絕對貧困理念下的制度設計,應該是最直接、也是見效最快的反貧困措施,對緩解城市貧困現(xiàn)狀,尤其是緩解社會矛盾尖銳、社會人心動蕩、社會穩(wěn)定受威脅的局面具有立竿見影的功效。

這種理念的貫徹呈現(xiàn)一種“被動補救”模式。所謂“被動補救”模式,主要指政府的決策不是主動的、帶有前瞻性的,而是被動的、即時性的、采取事后補救的措施。來自城市貧困群體的基本生存需要的表達和制度訴求,成為這項制度得以建立的外在壓力。日益嚴峻的城市貧困問題和城市貧困群體基本生存需要不能滿足的現(xiàn)實狀況導致社會有可能出現(xiàn)動蕩不安局面,政府被迫進行制度嘗試,試圖緩解現(xiàn)實的壓力。在城市低保制度的建立和演進過程中,這種“被動補救”模式體現(xiàn)得較為突出。在制度建立之初,它是出于對城市絕對貧困的被動反應,即使在2001年中央政府突然加大資金投入,也是基于對2001年之前制度運行過程中的資金瓶頸問題的“被動補救”?？梢?這項制度本身具有被動與消極的特點,不能幫助城市貧困者脫貧,其政策目標,僅只是停留在保證城市貧困群體“延續(xù)生命的最低需求”上。這種“被動補救”模式另一個特點就是在解決現(xiàn)實社會問題上需要有突破口,這種突破口最大的可能來自“焦點事件”,即具有創(chuàng)新性的、引起社會廣泛關注的事件。如上海的低保試點及其成功經(jīng)驗就是這樣的“焦點事件”。正在苦思良策的中央政府恰從此事件中找到了突破口,進而迅速調(diào)整議程,大力推廣,從而使這一制度在全國各個城市普遍建立。

(二)城市居民最低生活保障制度的制度目標

城市低保制度作為一項社會救助制度,其制度目標可以概括為兩個方面:基本目標和擴展目標?；灸繕耸窍^對貧困,滿足基本生存需要,擴展目標是維護社會穩(wěn)定。

1.基本目標:滿足基本生存需要

按照低保條例規(guī)定,低保標準的確定是基于基本生活需求來確定最低生活保障標準的,即根據(jù)各項消費對生活的重要程度,確定生活必需消費的項目和最小需求量,再計算其市場價格,它們的全部之和就是保障標準。條例中透露出政策的設計理念,是以滿足貧困群體的“基本需要”為出發(fā)點的。如果從消除絕對貧困這個角度來講,滿足貧困群體的這種“基本生存需要”具有較強的現(xiàn)實意義。畢竟通過這樣一項救助制度,能夠在一定程度上解決這部分群體的吃飯、穿衣等基本生存需求,保證其基本的生存條件和人身安全,使其在社會生活中能夠抵御一定的生存風險。

根據(jù)國際勞工組織的定義,基本需要包括兩方面的內(nèi)容:第一,包括家庭私人消費的最低需要,如足夠的食品、衣物和住宅,以及某些家具和家用器具。第二,包括當?shù)厣鐓^(qū)提供的一些基本服務,如衛(wèi)生的飲用水、衛(wèi)生設施、公共交通、醫(yī)療和健康服務、教育以及文化設施。在任何情況下,基本需要都不應當僅僅等同于生理性的最低需要,它應當被置于民族自立的背景中,考慮到個人和人民的尊嚴,使其沒有障礙地自由把握自己的命運。萊恩?多亞爾(Len Doyal)和伊恩?高夫(Ian Gough)總結了基本需要的內(nèi)容,指出除了身體健康與自主的需要外,所有人在滿意的營養(yǎng)食物、潔凈水、具有保護功能的住房、無害的自然環(huán)境與工作環(huán)境、適當?shù)谋＝?、童年安全、重要的初級關系、人身與經(jīng)濟安全、合適的教育、安全的節(jié)育與生育等方面的基本需要都應當?shù)玫綕M足。對照我國現(xiàn)行低保條例的文本進行分析,現(xiàn)行制度設計的基本需要只是停留在國際勞工組織定義的第一個方面。這種基本需要是維持生存的需要,與絕對貧困的內(nèi)涵相對應。所以,現(xiàn)行城市低保制度的制度目標是反絕對貧困,保障城市居民的基本生存需要。“最低生活保障”的含義也是基于絕對貧困基礎上的最低生存保障,保障貧困群體有能夠維持生存需要的食物、衣物和住所,其保障標準、保障內(nèi)容也是參照這種維持最低生存需要的“最低生活保障”而設計的。

在實際的制度實踐中,一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府在具體的制度實施中,除了給予城市貧困家庭以最基本的衣食保障以外,還有許多與低保制度相配套的附帶福利,如小孩上學的教育補助,家庭醫(yī)療補助,住房補貼等。只要持有低保救助證,就可以享受到這些福利待遇。這就是具體的制度實踐中的變通性操作。而這種變通的基礎來自于貧困群體實際需要的差異性。換言之,在城市低保制度的實踐中,許多地方所提供的福利資源已經(jīng)超出了原有的制度設計的初衷,超出了原有的維持基本生存需要的層次,進而擴展到基本需要的第二個層次,即除了衣食住行以外,還包括醫(yī)療、教育等多個領域。這對維持城市貧困家庭“基本生存需求”的基本目標有所拓展,也進一步增強了城市貧困家庭抗御社會風險的能力。這將是城市低保制度未來可能的發(fā)展方向。

2.擴展目標:社會穩(wěn)定

城市低保制度的擴展目標是維護社會穩(wěn)定。從政府的角度來說,解決絕對貧困問題對于社會穩(wěn)定和政權的穩(wěn)固至關重要,該問題如果解決不好將會導致社會的動蕩不安。當前,我國城市居民生活安全感下降,突出表現(xiàn)為社會失業(yè)率增加,醫(yī)療、教育、住房費用上漲,社會治安事件增多,居民不安全感增強等,由此造成許多社會成員不同程度的焦慮、煩躁和壓抑心理,甚至有人出現(xiàn)非理性的沖動行為。生活的無著落往往導致人們行為的失范,危害社會的穩(wěn)定。城市中出現(xiàn)的城市貧困群體,成為威脅社會穩(wěn)定的巨大隱患。因此,只有采取一定的措施,在保證城市貧困群體基本生存的前提下,才能建立起穩(wěn)定的社會秩序。建立城市低保制度,保障人民的基本生活,維持貧困群體的基本生存,能夠起到穩(wěn)定人心的作用,從而能夠促進維護社會穩(wěn)定目標的實現(xiàn)。

二、理念轉(zhuǎn)型的必要性與可行性

(一)理念轉(zhuǎn)型的必要性

1.“被動補救”模式的缺陷要求理念變革