循環(huán)經(jīng)濟法中的政府責(zé)任研究

董溯戰(zhàn)

摘 要:自然資本安全是循環(huán)經(jīng)濟法的基本目標(biāo)。私法理念下的循環(huán)經(jīng)濟行為具有極大的自主性,經(jīng)營者和消費者的循環(huán)經(jīng)濟行為常常無助于維護(hù)自然資本安全。依托作為公法的循環(huán)經(jīng)濟規(guī)范,政府可以彌補私法中循環(huán)經(jīng)濟主體的行為缺陷。欲有效實現(xiàn)自然資本安全目標(biāo),中國必須完善循環(huán)經(jīng)濟法中的政府責(zé)任制度。

關(guān)鍵詞:循環(huán)經(jīng)濟法;政府責(zé)任;自然資本

中圖分類號:D922.29文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0093—04

一、自然資本安全是循環(huán)經(jīng)濟法的基本目標(biāo)

自然資本①安全的實質(zhì)在于保障資源與環(huán)境的可持續(xù)利用。19世紀(jì)中期后自然資源法的發(fā)展、20世紀(jì)60年代以來環(huán)境法的形成分別是資源與環(huán)境稀缺性在法律上的系統(tǒng)反映。之前,自然資源的稀缺性只是部分地被納入法律的考量范圍,環(huán)境容量的有限性則很少被法律所顧及。20世紀(jì)末興起的循環(huán)經(jīng)濟法以“循環(huán)”路徑深化和拓展了資源與環(huán)境法平衡資源與環(huán)境供需關(guān)系的制度理性。從直接目標(biāo)看,循環(huán)經(jīng)濟法旨在規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)行為,保護(hù)循環(huán)經(jīng)濟關(guān)系主體的正當(dāng)權(quán)益。從間接目標(biāo)看,循環(huán)經(jīng)濟法旨在保障自然資本安全,即通過合理利用資源與環(huán)境,實現(xiàn)自然資本的可持續(xù)利用。無論是廣義循環(huán)經(jīng)濟法所倡導(dǎo)的減量化、無害化理念,還是狹義循環(huán)經(jīng)濟法所推進(jìn)的再利用、資源化制度,都力圖減少資源消耗和環(huán)境破壞,以使自然資本的服務(wù)能力能夠持久不衰。

循環(huán)經(jīng)濟法主要通過廢物利用制度保障自然資本安全。人類現(xiàn)行的經(jīng)濟主要是體現(xiàn)“資源—產(chǎn)品—廢物”特征的線性經(jīng)濟,在此模式下,不可再生的礦物資源必然愈來愈少,生物資源的消耗也會超過其更新速度。也就是說,這種線性經(jīng)濟模式忽略了不斷增長的愿望、改善人的生活質(zhì)量的需求與地球的有限性之間的相容問題。②為此,增長應(yīng)當(dāng)停止,但發(fā)展可以持續(xù),因為增長意味著從環(huán)境進(jìn)入經(jīng)濟系統(tǒng)的自然資源流量和從經(jīng)濟系統(tǒng)反饋給環(huán)境的廢棄物流量在增加,而發(fā)展則是指在吞吐量增加不超過環(huán)境承載力的情況下,環(huán)境滿足人類需求的能力得到質(zhì)的改進(jìn)。③從增長轉(zhuǎn)向發(fā)展,有諸多路徑可供選擇。如果說自然資本投資法律制度可以擴展自然資本的容量,即從源頭培植自然資本的生命“呵護(hù)”功能,那么,經(jīng)濟過程中廢棄物的再利用、資源化法律制度則可通過控制自然資本的耗用量、延長等量自然資本的使用時間,從中端和末端維護(hù)自然資本的功能。也就是說,循環(huán)利用資源(即把廢物重新變?yōu)橘Y源)盡管不能解決所有問題,卻是推進(jìn)“發(fā)展”的有效路徑之一。德國、日本、歐盟、美國、中國等國家和地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟法就是依托再利用和資源化制度來推動廢物循環(huán)利用的。廢物的減少意味著人類活動對自然資本依賴性的降低,進(jìn)而,不可再生自然資本的服務(wù)年限得以延長,可再生自然資本的增長速度會快于消耗速度,自然資本的服務(wù)能力也可維持在穩(wěn)定的水平。

二、私法理念下的循環(huán)經(jīng)濟與自然資本安全

循環(huán)經(jīng)濟因其資源節(jié)約效用而為經(jīng)營者和消費者所重視。不過,私法理念下的循環(huán)經(jīng)濟行為具有極大的自主性,政府無法通過限制性或鼓勵性制度干預(yù)經(jīng)營者和消費者的循環(huán)經(jīng)濟活動。因此,私法理念下經(jīng)營者和消費者的循環(huán)經(jīng)濟決策常常無助于維護(hù)自然資本安全。

(一)私法規(guī)則主要引導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟決策者關(guān)注自然資本的市場價值

在與市場相關(guān)的活動中,經(jīng)營者和消費者盡管不總是、但主要以“經(jīng)濟人”思維作出各種決策,兩者主要通過比較投入與產(chǎn)出來決定是否實施循環(huán)經(jīng)濟行為以及如何實施。當(dāng)資源價格上升時,循環(huán)經(jīng)濟行為的相對市場收益就會提高,循環(huán)利用資源甚至優(yōu)于購買新原料和新產(chǎn)品,一些理性的經(jīng)營者和消費者就會循環(huán)利用資源;當(dāng)資源價格降低時,資源循環(huán)利用行為的相對市場收益就會降低,甚至完全喪失比較經(jīng)濟優(yōu)勢,以至于很多理性的經(jīng)營者和消費者都不再進(jìn)行資源循環(huán)利用。然而,上述循環(huán)經(jīng)濟決策常常與自然資本安全目標(biāo)相悖。其一,不少循環(huán)經(jīng)濟活動所需要的資源投入量多于因資源循環(huán)利用而節(jié)約的資源量,因此,當(dāng)自然資本的市場供給小于需求時,雖然依照市場價格衡量,資源循環(huán)利用更合算,但資源循環(huán)利用行為所造成的有形資源和環(huán)境損耗未必就小于因此而節(jié)約的資源數(shù)量和環(huán)境容量。其二,當(dāng)自然資本的市場供給大于需求時,依照市場價格衡量,資源循環(huán)利用不合算,經(jīng)濟人思維指引下的經(jīng)營者和消費者不會實施此類循環(huán)經(jīng)濟活動,但此時的資源循環(huán)利用行為可能更有利于自然資本的存量增加和功能增強。

(二)私法規(guī)則無法把自然資本的公共物品功能納入循環(huán)經(jīng)濟決策

自然資本顯著的非排他性和非競爭性使其提供的部分物品和服務(wù)無法通過市場進(jìn)行配置。大氣、水、森林、草原、土地等自然資本既為人類提供各類私人物品(木材、飲用和經(jīng)營用水、經(jīng)營用土地、礦產(chǎn)資源等),也提供公共物品或準(zhǔn)公共物品(氧氣的生產(chǎn)、水與空氣的凈化、有機廢物的分解、廢棄物的隔離和無毒化、蟲害和疾病的自然控制、有害宇宙輻射的防護(hù)、草地和糧食的生產(chǎn)、氣候的調(diào)節(jié)等)④。盡管其中的私人物品可通過市場進(jìn)行配置,但各類公共物品或準(zhǔn)公共物品卻因具有強烈的非排他性和非競爭性或者排他性和競爭性很弱而無法或難以形成有效的市場配置機制。即使存在完善的私法制度,作為經(jīng)濟人的經(jīng)營者和消費者也只能把自然資本中的私人物品的部分成本和收益納入自己的循環(huán)經(jīng)濟決策,而無法把公共物品的全部成本和收益置于其循環(huán)經(jīng)濟決策之中。也就是說,即使經(jīng)營者和消費者的循環(huán)經(jīng)濟決策對自然資本的公共物品提供能力造成了損害,也難以使其承擔(dān)私法上的責(zé)任。

(三)私法規(guī)則無法把自然資本的倫理功能納入循環(huán)經(jīng)濟決策

自然資本既提供人類生活的必需品(必要的飲用水、食物、衣服、住房、大氣、植被等),也供給非必需品(汽車、豪宅、高檔飲食、高爾夫球場、高等級公路等)。自然資本中的所有可再生資源幾乎都是人類生活必需品的源泉,因此,對任何可再生資源的耗竭性使用都威脅著人類的生存。私法理念下的經(jīng)營者和消費者無法把自然資本的倫理價值納入其循環(huán)經(jīng)濟決策中,而不能反映自然資本倫理價值的循環(huán)經(jīng)濟決策極易縱容那些符合市場規(guī)則卻有害于人類生存的循環(huán)經(jīng)濟行為。

三、公法理念下的循環(huán)經(jīng)濟與自然資本安全

與私法理念下政府的消極性不同,作為公法的循環(huán)經(jīng)濟規(guī)范賦予政府較多的積極職責(zé),政府可以在法律框架內(nèi)推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟。依托公法,政府不僅能夠促使經(jīng)營者和消費者把自然資本的有形價值而不是市場價值作為循環(huán)經(jīng)濟決策的主要考量因素,而且可以引導(dǎo)或強制經(jīng)營者和消費者把自然資本的公共物品功能和倫理功能都納入其循環(huán)經(jīng)濟決策,以實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟法的自然資本安全目標(biāo)。

首先,公法中的政府介入循環(huán)經(jīng)濟可最小化自然資本安全目標(biāo)的實現(xiàn)成本。借助法律,政府不僅可以約束社會公眾與組織,也易于把握自己的行為界限。盡管可以借助各類非政府組織推進(jìn)自然資本安全目標(biāo)的實現(xiàn),但政府介入循環(huán)經(jīng)濟更能節(jié)約目標(biāo)實現(xiàn)成本。非政府組織推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟的方式有三種:其一,大型單層組織方式。依此方式,在強制力缺乏的情形下避免大范圍人群的“搭便車”行為極為困難,有時甚至不可能。其二,大型多層組織方式。依此方式,要實施協(xié)調(diào)一致的資源循環(huán)利用行動,就必須先對各個小生存權(quán)集體進(jìn)行協(xié)調(diào),然后集中各生存權(quán)集體的意見。由于涉及眾多小生存權(quán)集體和多層決策,這樣做的成本并不會太小。其三,小型多層組織方式。這種方式容易實施,但作用有限。對于小范圍的循環(huán)經(jīng)濟活動,政府參與的效果可能不如小型組織的自主行動,但對于大范圍的循環(huán)經(jīng)濟活動,政府參與就具有明顯優(yōu)勢。由于政府只需依照法律授權(quán)對某些私人主體采取限制或激勵措施,且政府不僅擁有法律授權(quán)的強力資源,還享有行政優(yōu)益權(quán),所以,無論是協(xié)商費用,還是時間投入,政府參與循環(huán)經(jīng)濟以實現(xiàn)自然資本安全目標(biāo)的成本都可少于非政府組織。

其次,公法中的政府參與循環(huán)經(jīng)濟可最優(yōu)化自然資本安全目標(biāo)的實現(xiàn)效果。由于“搭便車”的普遍性,集體行動只能在一定范圍內(nèi)有效推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟。政府參與則可較好地克服其不足。其一,法律可授權(quán)政府制定循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃并分級實施,上級政府(特別是中央政府)及相關(guān)部門可依法采取相應(yīng)措施督促下級政府推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟。其二,當(dāng)實施循環(huán)經(jīng)濟行為能夠使相關(guān)主體的自然資本損害后果合理內(nèi)化而相關(guān)主體不愿為之時,法律可授權(quán)政府強制其實施;或者,某些循環(huán)經(jīng)濟行為雖可為實施者帶來收益卻有害于公眾的自然資本安全時,法律可授權(quán)政府予以禁止。這里,無論是強制實施還是禁止,都體現(xiàn)出作為公權(quán)力代表的政府對循環(huán)經(jīng)濟行為的直接干預(yù)能力。其三,循環(huán)經(jīng)濟行為雖有助于自然資本安全卻難以給實施者帶來經(jīng)濟或其他收益時,法律可授權(quán)政府給予實施者財政、金融方面的優(yōu)惠或社會榮譽等,以鼓勵其實施循環(huán)經(jīng)濟行為;如果某些循環(huán)經(jīng)濟行為不利于自然資本安全,政府也可提升相關(guān)主體的行為成本,以遏制不當(dāng)循環(huán)經(jīng)濟行為的實施。上述法律制度安排有助于最優(yōu)化自然資本安全目標(biāo)的實現(xiàn)效果。

最后,公法中的政府可部分地克服非政府組織集體理性的局限性。集體成員的“理性”行為是通過集體行動推進(jìn)自然資本安全目標(biāo)的障礙之一。在小型非政府組織和大型多層非政府組織中,理性的利己會導(dǎo)致集體的循環(huán)經(jīng)濟行動無法發(fā)動或無法取得良好效果。在大型單層非政府組織中,循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)生的收益因具有非競爭性與非排他性而可同時惠及不特定多數(shù)主體,且任一個人的努力都微不足道。因此,無論是理性的利己還是理性的利他,都無法使集體性的循環(huán)經(jīng)濟行動取得良好效果。⑤集體行動的困境使得循環(huán)經(jīng)濟行為的有效實施無法完全依靠非政府組織的自發(fā)行動,受立法權(quán)委托的政府則可部分地克服非政府組織自發(fā)行動的不足。依托法律獲得推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟的職責(zé)后,政府可以按照自己的判斷適時選擇行動方式。盡管進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟決策的政府機構(gòu)是由一定的人員組成的,因而政府也面臨集體行動的困境,但政府集體的規(guī)模較小,在法律的明確授權(quán)與約束下,其達(dá)成統(tǒng)一意志的難度不僅比大型非政府組織容易,而且易于大型多層非政府組織和小型非政府組織。

四、中國循環(huán)經(jīng)濟法中的政府責(zé)任制度構(gòu)建

盡管公法中的政府比私法中的組織和個人更能使循環(huán)經(jīng)濟達(dá)至自然資本安全目標(biāo),但政府責(zé)任的合理安排是自然資本安全目標(biāo)從應(yīng)然走向?qū)嵢坏谋厝贿x擇。中國雖已初步形成了包括基本法在內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟法律體系,但要實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟法的自然資本安全目標(biāo),還應(yīng)進(jìn)一步完善政府責(zé)任制度。

首先,完善政府循環(huán)經(jīng)濟抽象責(zé)任。其一,改進(jìn)政府循環(huán)經(jīng)濟抽象責(zé)任授權(quán)規(guī)范的結(jié)構(gòu)。日本、德國、美國和歐盟的政府循環(huán)經(jīng)濟抽象責(zé)任的授權(quán)規(guī)范具體而嚴(yán)密,中國《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》對政府循環(huán)經(jīng)濟抽象責(zé)任的授權(quán)則極為簡陋,這制約了中國政府循環(huán)經(jīng)濟抽象責(zé)任的具體落實。中國應(yīng)借鑒循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展成熟國家的經(jīng)驗,在相關(guān)授權(quán)規(guī)范中明確授權(quán)目的、授權(quán)重點、實施程序和實施期限。其二,強化循環(huán)經(jīng)濟行政立法的可實施性。與發(fā)達(dá)國家相比,中國的循環(huán)經(jīng)濟行政立法不但條款少,而且內(nèi)容粗泛。中國循環(huán)經(jīng)濟行政立法應(yīng)拋棄“能簡則簡”的傳統(tǒng)做法,堅持“詳至可用”的原則,對立法目的、詞語解釋、立法原則、權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。其三,建立對非法源性循環(huán)經(jīng)濟行政規(guī)范的司法審查制度。在中國建立對非法源性循環(huán)經(jīng)濟行政規(guī)范的司法審查制度,不僅有助于改進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟行政規(guī)范的質(zhì)量、節(jié)約司法資源、助推依法行政,而且具有可行性。其四,優(yōu)化行政機關(guān)與立法機關(guān)之間的循環(huán)經(jīng)濟立法權(quán)配置。政府循環(huán)經(jīng)濟立法權(quán)的獲得是法律保留原則的具體體現(xiàn)。循環(huán)經(jīng)濟行政立法權(quán)的強與弱應(yīng)根據(jù)立法機關(guān)對循環(huán)經(jīng)濟事務(wù)的關(guān)注程度而定,因為這種關(guān)注影響著政府循環(huán)經(jīng)濟立法條件和立法積極性。

其次,完善政府循環(huán)經(jīng)濟宏觀管理責(zé)任。在循環(huán)經(jīng)濟法律制度中,政府的宏觀職能主要是通過誘致性措施鼓勵各類社會主體主動開展資源循環(huán)利用活動。誘致性制度包括規(guī)劃制度、財稅制度、專項基金制度、信貸制度、價格制度、政府采購制度、產(chǎn)品的示范和推廣制度等。這些制度使廢物循環(huán)的正外部性損失得到補償,并把資源循環(huán)利用變?yōu)橛欣蓤D的活動。正外部性使私人成本小于私人收益,而誘致性制度的實質(zhì)是利用公共資源協(xié)助私人主體實現(xiàn)投資與收益的平衡。沒有政府的這種公共援助,很多廢物循環(huán)項目就會因缺乏合理的經(jīng)濟效益而無法啟動,無形自然資本服務(wù)能力受損害、有形自然資本供給能力遭削弱的勢頭將無法得到有效遏制。“一個功效顯著的市場經(jīng)濟乃是以國家采取某些行動為前提的;有些政府行動對于增進(jìn)市場經(jīng)濟的作用而言極有助益;市場經(jīng)濟還能容受更多的政府行動,只要它們是那類符合有效市場的行動?！雹拗袊堆h(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》雖然規(guī)定了許多誘致性制度,但這些制度都比較抽象,其有效實施還有賴于更多可操作性法規(guī)、規(guī)章的出臺,否則,被束之高閣是必然的。中國需要修訂《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》,及時頒布循環(huán)經(jīng)濟單項法,以使各類誘致性制度得以具體化。

再次,完善政府循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)管責(zé)任。政府對循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域的市場監(jiān)管制度和宏觀管理制度都是為了糾正“社會凈邊際產(chǎn)品”價值與“私人凈邊際產(chǎn)品”價值的背離⑦,其中市場監(jiān)管制度主要借助強制性規(guī)則迫使各類社會主體實施資源循環(huán)利用活動,通過肯定或否定的方式約束法定的資源循環(huán)利用義務(wù)主體,使其行為依據(jù)各種法定標(biāo)準(zhǔn)如廢物的分類、運輸、儲存、處理準(zhǔn)則及廢物回收程序、廢物再商品化義務(wù)量等。強制性制度不是建立于利益誘惑基礎(chǔ)之上,而是依托于政府的強制力。該制度形成的前提應(yīng)當(dāng)是,強制性義務(wù)是義務(wù)主體享有某種權(quán)益的合理結(jié)果,或者說,義務(wù)主體在遵循規(guī)則時也有合理的收益。中國《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》雖然規(guī)定經(jīng)營者和政府“應(yīng)當(dāng)”采取措施對各種副產(chǎn)品、廢棄產(chǎn)品予以循環(huán)利用,并要求建立垃圾分類制度、回收制度、市場交易制度,但由于缺乏詳細(xì)的可實施性規(guī)則,相應(yīng)的市場監(jiān)管難以展開,這無疑降低了法律的實施效果。中國政府應(yīng)當(dāng)依托《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》這一循環(huán)經(jīng)濟基本法和相關(guān)單項法完善循環(huán)經(jīng)濟監(jiān)管規(guī)則,使資源循環(huán)利用形成一個有序可循的市場。

最后,完善政府循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)責(zé)任。中國沒有行政指導(dǎo)基本法,現(xiàn)有的循環(huán)經(jīng)濟基本法也沒有明確、系統(tǒng)地對循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)行為進(jìn)行規(guī)范,現(xiàn)有零亂的循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)責(zé)任法律制度也十分簡陋,可實施性較差。鑒于此,應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的法律制度,以對循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)形成激勵和制約。其一,完善循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)的實體制度,包括主體制度、行政指導(dǎo)范圍、行政指導(dǎo)方法等。其二,完善循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)的程序制度。循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)程序法律制度是循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)實體法律制度得以實現(xiàn)的重要保障。循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)程序可分為簡易程序、一般程序和聽證程序。其三,完善循環(huán)經(jīng)濟行政指導(dǎo)的救濟制度。雖然行政指導(dǎo)不強迫對方接受,但是,接受行政指導(dǎo)的行政相對人畢竟也受指導(dǎo)主體影響,相對人嚴(yán)格依照行政指導(dǎo)實施循環(huán)經(jīng)濟事項而遭受的損失也必然與指導(dǎo)行為存在關(guān)聯(lián)。因此,即使指導(dǎo)主體沒有明顯過錯,受指導(dǎo)者一旦因指導(dǎo)而產(chǎn)生損失,指導(dǎo)者也應(yīng)合理承擔(dān)部分責(zé)任。

注釋

①有學(xué)者認(rèn)為:自然資本是指自然服務(wù)流量和有形自然資源的存量,包括太陽能、土地、礦石和化石燃料、水、活的生物體以及生態(tài)系統(tǒng)各部分相互作用提供的服務(wù)。也有學(xué)者認(rèn)為:自然資本由資源、生命系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成。(參見[美]Herman E.Daly等:《生態(tài)經(jīng)濟學(xué)》,徐中民等譯,黃河水利出版社,2007年,第18頁;[美]保羅?霍肯等:《自然資本論——關(guān)于下一次工業(yè)革命》,王乃粒等譯,上?？茖W(xué)普及出版社,2000年,第4頁。)

②[美]丹尼斯?米都斯等:《增長的極限》,李寶恒譯,吉林人民出版社,1997年,第143頁。

③[美]Herman E.Daly等:《生態(tài)經(jīng)濟學(xué)》,徐中民等譯,黃河水利出版社,2007年,第11頁。

④[美]保羅?霍肯等:《自然資本論——關(guān)于下一次工業(yè)革命》,王乃粒等譯,上?？茖W(xué)普及出版社,2000年,第182—183頁。

⑤[美]曼瑟爾?奧爾森:《集體行動的邏輯》,陳郁等譯,格致出版社,1995年,第70—74頁。

⑥[英]弗里德利希?馮?哈耶克:《自由秩序原理(上冊)》,鄧正來譯,三聯(lián)書店,1997年,第281頁。

⑦[英]A.C.庇古:《福利經(jīng)濟學(xué)》,朱泱等譯,商務(wù)印書館,2006年,第185—187頁。

責(zé)任編輯:鄧 林