日本的立法后評估制度及其對中國的啟示

汪全勝

摘 要:立法后評估是指法律實施一段時間后,有關(guān)部門、組織或人員對其實施效果等進(jìn)行評估,發(fā)現(xiàn)法律實施過程中的立法問題,從而完善立法。日本的立法后評估制度經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,確立了從地方到中央的制度化路徑,在制度操作上也具有一定的特色。我國應(yīng)合理借鑒日本立法后評估制度“自下而上”的制度創(chuàng)新模式,同時更加注意立法后評估主體的多元化、評估的公開性和客觀性。

關(guān)鍵詞:績效改革;政策評估;行政評價;立法后評估

中圖分類號:D921文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0089—04

我國正在實施的立法后評估制度,一般就是要求立法機(jī)關(guān)對法規(guī)實施情況進(jìn)行調(diào)查研究,了解法規(guī)實施后取得的成就,發(fā)現(xiàn)法規(guī)實施中存在的問題,分析法規(guī)中各項制度設(shè)計的合法性、可操作性和針對性,從而得到科學(xué)、客觀的反饋信息,以便及時修改、完善法律制度,更好地發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用。日本于20世紀(jì)90年代中葉開始開展的“事業(yè)評估”、“行政評價”、“政策評估”都包含了政府立法評估,尤其注重政府立法后評估。日本立法后評估興起于一些地方,在地方試點(diǎn)成功后,中央政府逐漸采納,最后于2002年4月通過《行政機(jī)構(gòu)實施評估政策有關(guān)的法律》(簡稱《政策評估法》)確立了中央行政立法后評估制度。日本立法后評估的運(yùn)作模式有一定特色,對其進(jìn)行系統(tǒng)考察對于構(gòu)建我國立法后評估制度具有一定的啟迪意義。

一、日本立法后評估制度的發(fā)展歷程

日本立法后評估制度的建立有一個過程,它的路徑別具特色,先從地方發(fā)展起來,然后由中央政府加以推廣,最后實現(xiàn)在所有部門和行業(yè)實行立法后評估制度。這一過程可大致劃分為三個階段:

1.地方立法后評估制度的探索階段(1995—1997年)。日本的行政改革運(yùn)動首先由地方自治團(tuán)體展開。1995年7月,日本三重縣北川知事開展了一場“明白服務(wù)改革運(yùn)動”,要求政府機(jī)構(gòu)從國民的立場出發(fā),對政府服務(wù)的質(zhì)和量進(jìn)行評估。1996年,三重縣開展了一項名為“事務(wù)事業(yè)評價”的活動,活動重點(diǎn)是按照政府工作成果的各項指標(biāo)來衡量其完成工作目標(biāo)的程度,并據(jù)此改進(jìn)以后的工作。三重縣“事務(wù)事業(yè)評價”活動的貢獻(xiàn)是,它將評估納入整個事業(yè)過程,作為事業(yè)過程的一個環(huán)節(jié),使事業(yè)過程成為“規(guī)劃—執(zhí)行—評價”(PLAN—DO—SEE)的循環(huán)過程。日本靜岡縣將民間設(shè)計的“業(yè)務(wù)評價表”作為分析行政活動的一種工具,于1997年開始由行政改革室設(shè)計“行政評估表”來評估行政職員的業(yè)績。在業(yè)務(wù)評估資料的公開性方面,靜岡縣利用現(xiàn)代信息手段將所有“業(yè)務(wù)評價表”的內(nèi)容輸入到因特網(wǎng)中,公民可以很方便地檢索到所有評估數(shù)研究并受到山東省法學(xué)理論“泰山學(xué)者”學(xué)術(shù)骨干的經(jīng)費(fèi)資助。

據(jù)資料。日本北海道政府于1997年實施“即時評價”,對那些長期處于停滯狀態(tài)的政策重新進(jìn)行討論和評價,所采取的基本方法是:將納入預(yù)算的每一項事業(yè)作為一個單位實行絕對評價;將一組政策作為一項事業(yè),以各項事業(yè)的重要性和緊迫性為基礎(chǔ)實施相對評價,以此判定每項事業(yè)的優(yōu)先程度,作為事業(yè)選擇的基準(zhǔn)。北海道政府“即時評估”的貢獻(xiàn)在于:設(shè)置了第三者委員會作為獨(dú)立于政府的第三方評估主體,政府在作出最終評價之前必須聽取該委員會的意見,以保證評價的客觀性。

2.中央政府的推廣階段(1997—2002年)。日本中央政府在總結(jié)地方自治體行政評價成效的基礎(chǔ)上,探索出中央政府的“政策評價”策略。1997年12月,日本首相橋本龍?zhí)稍谥醒胍肓恕霸僭u價制度”,要求與公共事業(yè)有關(guān)的六省廳(北海道開發(fā)廳、沖繩開發(fā)廳、國土廳、農(nóng)林水產(chǎn)省、運(yùn)輸省和建設(shè)省)對全部公共事業(yè)進(jìn)行評價。從1998年開始,日本建設(shè)省、運(yùn)輸省和農(nóng)林水產(chǎn)省都對其掌管的公共事業(yè)進(jìn)行了評估。1999年4月,日本內(nèi)閣會議將總務(wù)省的行政監(jiān)察局改為行政評價局,由其行使政策評價職能,對內(nèi)閣和政府各部實施的各項政策進(jìn)行全面、深入的評價,同時對內(nèi)閣和政府各部實施的政策評估進(jìn)行再評估。日本行政評價局在全國設(shè)立了47個地方分支機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對地方政策實施狀況進(jìn)行評估并提出建議。2001年1月,中央政府設(shè)立了政策評價和獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)評價委員會,該委員會由民間專家組成,對行政評價局實行政策評價進(jìn)行必要的協(xié)商并將意見提交給總務(wù)省、郵政省等部門。

3.制度化及全面實施階段(2002年至今)。日本從2002年開始實施《政策評估法》,這標(biāo)志著日本政策評估制度或立法后評估制度的成熟。該項法案要求內(nèi)閣和政府各部都在其權(quán)限范圍內(nèi)實施政策評估,評估的目的有兩個:(1)把握政策效果,明確其必要性、有效性、效率性,正確反映政策規(guī)劃方案實施情況;(2)公布評估結(jié)果等與評估政策有關(guān)的信息,力求對國民徹底說明內(nèi)閣和政府各部的責(zé)任。①該法案還對行政評價局的評價職能進(jìn)一步明確:為政策評價體系構(gòu)建一個基本框架;掌握內(nèi)閣和政府各部實施政策評價的過程,并編寫和出版年度報告;提供政策評價培訓(xùn);擴(kuò)展政府統(tǒng)一票據(jù)交換所的職能,由票據(jù)交換所提供有關(guān)政策評價的信息供人們隨時獲取;促進(jìn)政策評價質(zhì)量的提高,尤其要通過系統(tǒng)地收集相關(guān)信息和研究評價的方法、技巧、技能等來提高政策評價質(zhì)量等。②《政策評估法》公布實施后,日本的文部科學(xué)省、國土交通省等省廳及地方自治體都全面開展政策評估活動,對各種形式的行政立法(規(guī)章)進(jìn)行了系統(tǒng)的評估。

二、日本立法后評估制度的運(yùn)作模式

日本立法后評估制度在不同政府機(jī)關(guān)可能有一些不同的操作規(guī)范,但基本上大同小異,這里從總體上對該制度的評估主體、程序、方法、指標(biāo)等作一系統(tǒng)考察。

1.日本立法后評估的主體。(1)內(nèi)閣及政府各部、地方自治體政府部門。日本立法后評估首先在部門內(nèi)進(jìn)行,由各政府部門成立獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)(有的成立獨(dú)立的行政評估委員會,有的成立第三者委員會)對其法律政策進(jìn)行評估。(2)行政評價局。設(shè)立于總務(wù)省的中央行政評價局對每一個內(nèi)閣辦公室及政府各部門法律政策的必要性、效率、效果、公平性以及優(yōu)先順序作出評估,設(shè)立于地方的行政評價局分支機(jī)構(gòu)對地方的政策評估進(jìn)行二次評估或再評估。(3)獨(dú)立行政法人評估委員會。設(shè)立獨(dú)立行政法人是“政府按市場規(guī)律將一些本來由政府承擔(dān)的公共事務(wù)讓位于民間,并使民間機(jī)構(gòu)自負(fù)其責(zé)的做法”,“迄今已有國立研究所、美術(shù)館、博物館等59個機(jī)構(gòu)從由政府資助轉(zhuǎn)換為自負(fù)盈虧的獨(dú)立行政法人機(jī)關(guān)”。③本來成立行政法人評估委員會是為了對獨(dú)立行政法人的政策實施情況進(jìn)行評估,但其后來成了重要的相對獨(dú)立的政策評估機(jī)構(gòu),如日本文部省也吸收獨(dú)立行政法人評估委員會進(jìn)行法律政策評估。(4)政策評價和獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)評估委員會。該委員會于2001年1月成立,從全國專家、學(xué)者和名望較高的人中選出5000名作為委員,由總務(wù)大臣認(rèn)可,擔(dān)當(dāng)行政調(diào)查、行政監(jiān)察方面的工作。④

2.日本立法后評估的對象。從日本立法后評估制度的實際運(yùn)作來看,其主要以政府行政立法所確定的政策為評估對象。日本現(xiàn)行行政立法體系包括中央行政立法和地方行政立法,中央行政立法有這樣一些形式:(1)政令,指內(nèi)閣經(jīng)內(nèi)閣會議制定而由天皇公布的行為規(guī)則;(2)府、省令,是由內(nèi)閣總理大臣、各省大臣就其主管的行政事務(wù)制定的行為規(guī)則;(3)外局規(guī)則,是由外局首長依其他法律規(guī)定發(fā)布的命令;(4)獨(dú)立機(jī)構(gòu)的規(guī)則,指由人事院或會計檢察院等獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)依其權(quán)限發(fā)布的命令;(5)告示、指示、通知。日本《行政組織法》第14條規(guī)定:“各大臣、各委員會及各廳長官就其機(jī)關(guān)職掌事務(wù),為命令及指示起見,得對其所屬各機(jī)關(guān)及職員發(fā)布指示和通知;有公告之必要時,得發(fā)布告示。”⑤地方行政立法即地方自治立法,是地方公共團(tuán)體根據(jù)其自治權(quán)制定的法規(guī)性規(guī)定,包括兩種形式:條例和規(guī)章。這些政府立法有時作為獨(dú)立的評估對象,如政策評估中涉及政策的政府規(guī)章就可以作為獨(dú)立的評估對象;有時是附帶的評估對象,如在評估行政事業(yè)過程中對涉及行政事業(yè)政策的政府規(guī)章就只進(jìn)行附帶性的評估。

3.日本立法后評估的程序。日本立法后評估一般經(jīng)過了三個階段:準(zhǔn)備階段、實施階段、結(jié)束階段。準(zhǔn)備階段的主要任務(wù)包括:確定評估對象(實質(zhì)上是解決評估什么的問題);制定評估方案,詳細(xì)闡述評估對象,明確評估的目的、意義和要求,確定評估標(biāo)準(zhǔn),說明評估的時間、地點(diǎn)、工作進(jìn)度、評估經(jīng)費(fèi)的籌措和使用等問題;挑選、培訓(xùn)評估人員等。實施階段的任務(wù)包括:利用各種調(diào)查手段全面收集法案實施的各種信息,綜合分析各種信息,作出評估結(jié)論等。結(jié)束階段的主要任務(wù)是處理評估結(jié)果,撰寫評估報告。這里以日本文部省的立法后評估為考察對象,概括出一般的評估程序:(1)確定評估主體。文部省確定獨(dú)立行政評估委員會為唯一的被推薦的評估委員會機(jī)構(gòu)。(2)培訓(xùn)評估人員。參加評估的主體通過進(jìn)修,了解和把握評估的任務(wù)、意義、手段等知識。(3)明確評估措施。由行政評估委員會參照其他評估主體如獨(dú)立法人評估委員會的評估措施,制定出適合某規(guī)章評估的具體措施。(4)設(shè)置評估目的。目的主要是把握規(guī)章的效果,明確其必要性、有效性、效率性等,并將結(jié)果反映在以后的規(guī)章方案的制定上。(5)設(shè)置評估目標(biāo)。一般根據(jù)規(guī)章的立法目的設(shè)置多重目標(biāo),結(jié)合評估目標(biāo)考察規(guī)章的實施狀況。(6)通過調(diào)查等方式考察評估對象的目標(biāo)完成情況。(7)評估結(jié)果的運(yùn)用。評估主體對規(guī)章進(jìn)行評估后,要形成評估報告,對規(guī)章存在的問題進(jìn)行分析,得出規(guī)章應(yīng)進(jìn)一步完善或廢止的結(jié)論。

4.日本立法后評估的指標(biāo)。日本東京都政策報道室將政策評價指標(biāo)定義為:容易了解政策目標(biāo),并能清楚地表明政策實際工作成效的指標(biāo)。該室認(rèn)為,設(shè)置這些指標(biāo)有這樣一些意義:(1)結(jié)合地方自治體從過去到現(xiàn)在的實際成效數(shù)值和未來的目標(biāo)值概況,能夠清晰地了解政府某些政策領(lǐng)域的現(xiàn)狀和目標(biāo);(2)了解在討論和評價政府政策的時候,自治體現(xiàn)有的居民、議會、公務(wù)員及新聞工作者習(xí)慣采用的標(biāo)準(zhǔn);(3)能夠根據(jù)政策目標(biāo)達(dá)成度,對政策目標(biāo)惡化及目標(biāo)值落后的領(lǐng)域進(jìn)行合理預(yù)算,并對政策資源進(jìn)行優(yōu)化和重點(diǎn)利用;(4)能夠使政策目標(biāo)更為清楚,并促使行政管理當(dāng)局將以“預(yù)算獲得”為導(dǎo)向的管理模式轉(zhuǎn)換為以“成果對策”為導(dǎo)向的管理模式;(5)針對不能實現(xiàn)的政策目標(biāo),能夠清楚地說明不能實現(xiàn)的理由及相關(guān)主體應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,并提出加強(qiáng)實施的策略。⑥因為評估的對象、目的、意義等的不同,不同評估主體設(shè)計的評估指標(biāo)也有差別,但基本圍繞“法律政策的必要性、有效性、效率性以及實施狀況”來設(shè)計。如東京都針對福祉、安全、環(huán)境能源和垃圾廢品再利用、產(chǎn)業(yè)情報化、雇傭勞動和消費(fèi)生活、都市基礎(chǔ)設(shè)備、居住環(huán)境、社會老年化、教育學(xué)習(xí)、男女平等與人權(quán)、國際交流11個不同領(lǐng)域,精心選擇了229個評估指標(biāo);文部科學(xué)省設(shè)計了九大類45項指標(biāo),對文部科學(xué)省的有關(guān)規(guī)章制度實施評估。

5.日本立法后評估的方法。評估方法的采用往往與評估對象的目標(biāo)相聯(lián)系,如關(guān)于公民滿意度的調(diào)查多采用調(diào)查問卷法。日本青森縣在1999年5月至6月從全縣居民中抽取了5000人作為調(diào)查樣本進(jìn)行民意調(diào)查,從政策市場化的觀點(diǎn)出發(fā),又對調(diào)查結(jié)果逐個進(jìn)行追溯和徹底分析。日本國土交通省在對《城市鐵道建設(shè)應(yīng)有狀態(tài)》進(jìn)行評估時,“對在三大都市圈和地方中樞都市圈居住的約7000人進(jìn)行了調(diào)查,從而了解到人們對經(jīng)過約20年努力所取得的工作成果的評價和對當(dāng)前服務(wù)水平的滿意度”⑦。日本青森縣也采取了部門調(diào)查和專家訪談的方法,充分展開民意調(diào)查,然后匯總調(diào)查結(jié)果來規(guī)劃和制定政策。實際上,評估方法的采用是多元的,《政策評估法》也沒有明確規(guī)定用什么樣的方法,評估主體可以根據(jù)評估項目采取靈活多樣的方法。

三、日本立法后評估制度的簡要評價及其借鑒意義

日本立法后評估制度的實踐取得了顯著成效,“可以說是以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的,涉及到行政機(jī)構(gòu)、行政運(yùn)行、行政手段、行政服務(wù)的整個行政體制結(jié)構(gòu)”⑧,直接的后果是,政府清理了一大批政府規(guī)章,放松了對經(jīng)濟(jì)的規(guī)制,在1997年確定的12個放松規(guī)制、管制類別的基礎(chǔ)上,1998年又增加了三個類別(涉及競爭政策、保健、福利和法律事務(wù)),總共規(guī)定了624項內(nèi)容,1999年又使放松規(guī)制的總項達(dá)到了917項。⑨應(yīng)當(dāng)說,日本立法后評估制度有其創(chuàng)造性的特色:(1)注重評估結(jié)果對立法完善的作用。日本在《政策評估法》中特別規(guī)定了“循環(huán)型行政管理”的基本指導(dǎo)思想,將立法后評估納入“規(guī)劃方案”(PLAN)—“實施”(DO)—“評估”(SEE)的循環(huán)型管理中,不斷促進(jìn)立法質(zhì)量和行政效率的提高。我國構(gòu)建立法后評估制度時也應(yīng)注意制度操作的周期性,可以借鑒日本的循環(huán)型行政管理,形成“立法”—“實施”—“評估”的循環(huán)型管理模式。(2)創(chuàng)造了立法后評估的獨(dú)特類型。日本立法后評估的類型有兩種:一是獨(dú)立性評估,即專門針對立法的實施狀況、效果而進(jìn)行的評估;二是附帶性評估,即在考察某項事業(yè)的時候,就該項事業(yè)所依據(jù)的相關(guān)規(guī)章也附帶進(jìn)行評估。第一種類型主要針對單項立法,可以對單項立法的實施狀況形成客觀的了解;第二種類型主要針對某一類立法,可以對某一類立法的實施狀況形成客觀的了解。前者可稱為“單一性評估”,后者可稱為“類型化評估”,這兩種評估是適應(yīng)不同的需要或者針對不同的對象而發(fā)生的。(3)注重吸收市民的意見。在日本,立法后評估的目的之一就是依據(jù)居民的滿意度來制定、修訂、實施或放棄某項法律,立法后評估的內(nèi)容不僅包括立法實現(xiàn)目標(biāo)的程序、被有效執(zhí)行的程度、相對于投入成本所產(chǎn)出的效益水平,還包括對市民需求的分析?！罢峭ㄟ^有意識、自覺的方式來獲取政府行為結(jié)果的反饋信息,反過來作用于政府政策的制定與修訂及執(zhí)行政策的行為中?！雹馕覈F(xiàn)行立法基本上屬于“自上而下”的供給式立法模式,近些年來有了一些新的嘗試,注重聽取社會公眾的意見,反映社會的立法需求。筆者認(rèn)為,我國應(yīng)在立法上最終實現(xiàn)“自下而上”的制度創(chuàng)新模式。

然而,日本的立法后評估制度仍存在需要完善的地方,有些缺陷甚至是非常明顯的,這些不足與缺陷對我國構(gòu)建立法后評估制度具有反向啟示意義。(1)評估主體不能只有行政機(jī)關(guān)本身。日本的立法后評估基本上都是行政主體自身在實施,雖然有的地方建立了比較客觀的第三方評估主體,但他們的意見在真正評估時很少被采納。我國目前所開展的立法后評估基本上是立法機(jī)關(guān)或其組成機(jī)構(gòu)開展的,還處于立法后評估的初始階段,為保證立法后評估結(jié)果的客觀性與公正性,應(yīng)注意建立獨(dú)立的第三方評估主體、利益相關(guān)者評估主體等,吸收公眾參與評估,使評估主體盡可能多元化,而不是僅限于行政主體對自身作主觀評價。(2)包括評估過程在內(nèi)的評估的公開性不夠。為了實現(xiàn)政府對國民的說明責(zé)任,使評估取得實際、積極的效果,對評估進(jìn)行公開是非常必要的。評估公開不僅僅限于評估結(jié)果的公開,從構(gòu)筑評估制度、開始評估到評估結(jié)束以后的評估結(jié)果都要公開。日本雖然有些自治體作了這方面的探索,但總體上,不論是中央政府部門還是地方自治體,都需要進(jìn)行更加積極的探索,尤其要對通過因特網(wǎng)公開評估信息作進(jìn)一步研究。另外,評估結(jié)果不僅要對被評估的部門公開,還要對社會公開,如此既可以讓社會公眾監(jiān)督評估結(jié)論的公正性,又可以讓公眾知曉評估結(jié)論所應(yīng)帶來的政府回應(yīng)。(3)評估的客觀性需要加強(qiáng)。日本立法后評估是行政主體本身的評估,在評估方法上多采用定性分析法,政府自己設(shè)計問題、自己回答、自己評分,這不能實現(xiàn)對公民的說明責(zé)任。同時,定性評估因缺乏客觀的數(shù)據(jù)資料而無法保證評估的客觀性。因此,還必須設(shè)立一些定量指標(biāo),實行定量評價,在評估方法上實現(xiàn)定性評估與定量評估相結(jié)合,以促進(jìn)評估結(jié)果的客觀與公正。

注釋

①張秋萍:《日本文部省推進(jìn)評估政策概要》,《中國高等教育評估》2007年第1期。

②④⑥王林生、張漢林:《發(fā)達(dá)國家規(guī)制改革與績效》,上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2006年,第154—155、155、155—156頁。

③⑧淳于淼泠、趙澤洪、賀芒:《日本新一輪行政改革理念及現(xiàn)狀》,《重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002年第3期。

⑤曾繁正等:《西方主要國家行政法行政訴訟法》,紅旗出版社,1998年,第68—70頁。

⑦龔深弟:《日本實施政策評價工作——〈城市鐵道建設(shè)應(yīng)有狀態(tài)〉評論概要》,《現(xiàn)代城市軌道交通》2006年第2期。

⑨杜鋼建:《中國、韓國、日本規(guī)制改革比較研究(下)》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》2002年第6期。

⑩周實:《日本地方政府行政評價制度的特征及啟示》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。

責(zé)任編輯:鄧 林