大陸與臺灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的比較研究

黃韶隱

【摘要】 對兩岸行政訴訟的受案范圍的比較研究,有利于我們進一步改革和完善行政訴訟制度。大陸和臺灣地區(qū)行政訴訟的受案范圍的差異主要體現(xiàn)在立法背景、立法目的、確定方式、確定原則、內(nèi)容等方面。

【關(guān)鍵詞】 行政訴訟;受案范圍

一、大陸與臺灣地區(qū)確立行政訴訟法的立法背景比較

1.大陸確立行政訴訟法的立法背景

1982年《民事訴訟法〈試行〉》中雖然規(guī)定了人民法院可以受理行政案件,卻由于缺少各項具體行政訴訟制度的規(guī)定,可操作性并不強。在行政法學(xué)者的理論研究推動與司法實踐者的共同努力之下,1989年終于出臺了新中國第一部行政訴訟法。由于沒有長期充分的行政審判實踐為依托,也沒有行政訴訟法立法經(jīng)驗,甚至當(dāng)時《民事訴訟法》自身也處于待修訂狀態(tài),使得這部行政訴訟法在立法技術(shù)上顯得有些粗糙,有些規(guī)定顯得過于理想,在操作性方面還存在一些欠缺。在規(guī)定行政訴訟的受案范圍上,立法者也顯得較為保守,將行政訴訟的受案范圍限定在極為狹窄的范圍內(nèi)。

2.臺灣地區(qū)確立行政訴訟法的立法背景

臺灣地區(qū)的行政訴訟制度,是國民黨政府在大陸時期行政訴訟制度的延續(xù),1931年國民黨政府制定的行政訴訟法,在臺灣一直沿用至1975年,因其與時代發(fā)展不相協(xié)調(diào),才被第一次修改。臺灣地區(qū)的行政訴訟制度的建立已有六七十年的歷史,有著較為豐富的行政審判實踐經(jīng)驗。由于1975年的修改并沒有進行結(jié)構(gòu)性變革,許多問題并沒解決,在1981年,臺灣“司法院”成立行政訴訟制度研究修正委員會,聚集司法界和專家學(xué)者共同參與對“行政訴訟法”的研究修改工作,對原有的行政訴訟制度進行大規(guī)模的修改。

二、大陸與臺灣地區(qū)行政訴訟法的立法目的比較

大陸與臺灣地區(qū)行政訴訟法,都開章明義的在總則的第1條概括了該法的立法目的。大陸行政訴訟法總則第1條規(guī)定:為了保證人民法院正確、及時審理行政案件,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護和監(jiān)督行政機關(guān)行使行政職權(quán),根據(jù)憲法制定本法。依照此條的規(guī)定,立法者在強調(diào)對公民權(quán)利保護的同時更多的是賦予了行政訴訟法控制國家行政權(quán)的色彩。這也是與當(dāng)時大陸行政法學(xué)的主流思想相吻合的,即當(dāng)時學(xué)者所主張的控權(quán)論和平衡論均認為行政訴訟法的主要功能就是監(jiān)督、控制行政權(quán)有效行使。臺灣地區(qū)行政訴訟法總則第1條規(guī)定:行政訴訟以保障人民權(quán)益,確保國家行政權(quán)之合法行使,增進司法功能為宗旨。相比較之下,少了“監(jiān)督行政機關(guān)行使行政職權(quán)”的規(guī)定,更側(cè)重于對公民權(quán)利的保護。

三、大陸與臺灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的確定方式的差異

大陸《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定采取得了概括和列舉相結(jié)合的方式。前者是指對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一性規(guī)定。如《行政訴訟法》第2條規(guī)定:公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第11條第1款第8項規(guī)定:公民認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的,可以提起訴訟。該條第2款規(guī)定:除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他案件。這些規(guī)定都是采取概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍,后者是指對法院應(yīng)該受理和不能受理的案件具體的加以列舉。其對行政訴訟的受案范圍采用的是概括主義,即只要是公法上的爭議,均可提起各種類型的行政訴訟。但性質(zhì)上屬于公法爭議,有特別規(guī)定者,仍可有其他法院審判。

四、大陸與臺灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的確定原則的不同

行政訴訟受案范圍的確定原則通常有兩種:一是可審查的假定原則,二是不予審查的假定原則,也即司法審查法定原則。前者是指行政行為原則上都屬于能夠?qū)彶榈男袨?法院受理行政案件是原則,不受理是必須加以明示的例外。后者是指法院不享有對政府行為進行審查和監(jiān)督的權(quán)力,不得受理任何行政案件,除非有明確的法律規(guī)定。

大陸行政訴訟受案范圍的確立原則是不予審查的假定原則。大陸《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定集中在第1條、第11條、第12條。其中第2條、第11條明確規(guī)定了可以向法院提起訴訟的行政爭議范圍,第12條則是規(guī)定了對哪些行為不能提起行政訴訟。該法中并沒有明確規(guī)定行政行為引起的爭議的都可向法院提起訴訟的原則。

臺灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的確立原則采取的是可審查的法定原則。臺灣“行政訴訟法”第2條規(guī)定了行政訴訟的受案范圍,即只要是公法上的爭議,原則上都可以提起行政訴訟,除非是法律明確規(guī)定某些爭議不能提起行政訴訟。

五、大陸與臺灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的具體內(nèi)容的區(qū)別

大陸對行政訴訟受案范圍的規(guī)定,除1989年的《行政訴訟法》以外,還包括2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第11條規(guī)定:人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟:

(1)對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的。

(2)對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的。

(3)認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的。

(4)認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的。

(5)申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的。

(6)認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的。

(7)認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的。

(8)認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。

除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。第12條規(guī)定:人民法院不受理公民、法人或其他組織對下列事項提起的訴訟:

(1)國防、外交等國家行為。

(2)行政法規(guī)、規(guī)章或行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。

(3)行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定。

(4)法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定:公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:

(1)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為。

(2)公安、國家安全機關(guān)等依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為。

(3)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為。

(4)不具有強制力的行政指導(dǎo)行為。

(5)駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為。

(6)對公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。

臺灣地區(qū)行政法學(xué)界認為,行政訴訟受案范圍,至少受以下幾個方面因素的影響:

1.公法上爭議概念范圍之廣狹。 “行政訴訟法”關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定,采取的是“概括主義”。這種“概括主義”系指“權(quán)利保護體系之概括主義”,非依存于訴訟類型、行政行為形式之概括主義?！靶姓V訟法”第2條既將公法上爭議作為提起行政訴訟的上位概念,因此:

(1)并非所有屬于公法上爭議之事件,均可提起行政訴訟,均屬于行政訴訟的受案范圍。公法上的爭議包括行政訴訟性質(zhì)之公法爭議、非行政訴訟性質(zhì)之公法爭議。

(2)因“行政訴訟法”所規(guī)定的訴訟類型還有第9條此類維護公益的“客觀訴訟”,故公法上爭議不能以公法上“具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系”之爭議為限。

(3)縱屬主觀的爭議,也不能以當(dāng)事人間具有“實質(zhì)上對立性”為必要,還存在機關(guān)爭議或自我爭議。至于何為“公法上爭議”,理論上應(yīng)該分為“形式上之公法爭議”與“實質(zhì)之公法爭議”,“行政訴訟法”第2條所規(guī)定之公法爭議,應(yīng)指實質(zhì)意義上的公法爭議,即因公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系所引起之爭議。

2.法律的特別規(guī)定。依臺灣地區(qū)現(xiàn)行法律的規(guī)定,不得提起行政訴訟的特別規(guī)定者,主要有以下幾種:

(1)憲法爭議事件。依司法院大法官審理案件法,由大法官解釋憲法及統(tǒng)一解釋。

(2)選舉(罷免)訴訟。有關(guān)選舉或罷免無效、當(dāng)選無效、罷免案通過無效及罷免案否決無效之訴訟,由民事法院管轄,其他爭議事項由行政法院管轄。

(3)交通違規(guī)事件。違反道路交通管理處罰條例事件,由各縣市交通裁決所作成裁決,不服者由普通(刑事)法院置專業(yè)(交通)法庭處理。

(4)違反社會秩序維護法事件。此類行政罰事件,分別由警察機關(guān)及地方法院簡易庭裁罰,對之不服的由普通法院審理。

(5)律師懲戒事件。由律師懲戒委員會及復(fù)審委員會處理。復(fù)審委員會具有職業(yè)法院之性質(zhì),乃特別行政法院之一種。

(6)冤獄賠償事件。以地方法院(刑事庭)為決定機關(guān),不服者向司法院冤獄賠償復(fù)議委員會聲明不服。

(7)國家賠償事件。由民事法院審理。

(8)公務(wù)員懲戒事件。由公務(wù)員懲戒委員會處理。公懲會應(yīng)定位為行政懲戒法院,亦為特別行政法院之一種,與行政法院平級。

上述事件,法律既已明定由普通法院或?qū)嵸|(zhì)上相當(dāng)于行使司法權(quán)之機關(guān)審理,則縱然該事件屬公法上爭議,也就沒有再依行政訴訟法提起行政訴訟的必要。在上述事件中,若其“先決問題”構(gòu)成公法上爭議者,有關(guān)該先決問題能否提起行政爭訴,仍須視各該特別法律其整體意旨就該先決問題有無排除提起行政爭訴(起訴之容許性問題)而定。

3.法定外(無名)訴訟類型之容許性。法定外(無名)訴訟是與法定訴訟相對應(yīng)的一種對訴訟類型的分類方法?！靶姓V訟法”第4條到第10條規(guī)定的訴訟類型,為法定訴訟;反之,如非本法所明定之訴訟類型,則屬于法定外(無名)訴訟。某一訴訟類型是否為本法所明定之訴訟類型,因?qū)W者對各該條之解釋,而有不同見解。無論如何,基于權(quán)利保護之概括主義,除非依既有法定訴訟類型已能提供人民適當(dāng)之權(quán)利保護,否則即有擴充既有法定訴訟之適用范圍或另外承認法定外訴訟類型之余地。

參考文獻

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[3]翁岳.《行政法》下冊.中國法制出版社,2002:1338