我國(guó)生態(tài)稅收問(wèn)題探析

張俊娥

【摘要】 利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié),即用稅收來(lái)解決和緩解生態(tài)問(wèn)題,是最有效的手段。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)建設(shè)生態(tài)稅收體系在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中已顯得尤為重要。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境保護(hù);生態(tài)稅收

一、生態(tài)稅收的理論基礎(chǔ)

稅收是國(guó)家為了滿足社會(huì)公共需要憑借政治權(quán)力按法定標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的分配。其主要目的:一是為了取得財(cái)政收入;二是用于政府特定的調(diào)節(jié)目的。生態(tài)稅收就是指政府為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境政策目標(biāo),籌集環(huán)境保護(hù)資金、調(diào)節(jié)納稅人環(huán)境保護(hù)行為而征收的一系列稅收。生態(tài)稅收具有以下一個(gè)或幾個(gè)特征:

(1)為了將外部環(huán)境影響納入到外部性產(chǎn)生者的決策過(guò)程中,稅收的目的實(shí)現(xiàn)被征稅者的行為因征稅而發(fā)生變化。

(2)為實(shí)現(xiàn)特定的環(huán)境目標(biāo),稅收用于籌集收入為一定的環(huán)境政策目標(biāo)提供資金。

(3)從環(huán)境角度出發(fā),某種稅收與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的性質(zhì)活動(dòng)的性質(zhì)和規(guī)模之間產(chǎn)生一定的關(guān)系,這些經(jīng)常性活動(dòng)是與環(huán)境密切相關(guān)。

從上述概念也可以認(rèn)為生態(tài)稅收是稅收的一個(gè)大類(或稱稅系),是由各種具有一定特征(如上所列舉的幾項(xiàng))的各種征收的總稱?？梢院土鬓D(zhuǎn)稅、所得稅等并列。這個(gè)要領(lǐng)相當(dāng)廣泛,在西方它甚至包括各種法定征收的費(fèi)用,典型的生態(tài)稅收如二氧化碳稅、汽油稅、垃圾稅、資源稅等。它與其它稅系的最顯著區(qū)別是以環(huán)境保護(hù)為目的的。

為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的外部性問(wèn)題,早在1920年,英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了政府可將稅收用于調(diào)節(jié)污染行為的思想。在其著名的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》(Economicsof weifare)(1920 Pigou)一書中,提出政府應(yīng)根據(jù)污染所造成的社會(huì)危害對(duì)排污者征稅,以稅收來(lái)彌補(bǔ)因污染造成的資源損失和治理污染的費(fèi)用,為生態(tài)稅收奠定了理論基礎(chǔ)。

在外部性存在的條件下,就出現(xiàn)了如何使社會(huì)資源配置最優(yōu)的問(wèn)題,即研究如何才能使外部成本內(nèi)在化。從理論上講,造成外部不經(jīng)濟(jì)的最終原因是缺乏明確的產(chǎn)權(quán)界定。如空氣,是具有非排他性的無(wú)法確定產(chǎn)權(quán)。政府就可以介入市場(chǎng)機(jī)制,使損害者將其活動(dòng)的社會(huì)成本考慮進(jìn)來(lái),納入到其私人成本中去,即內(nèi)部化,政府可以采取的措施就是征稅,使損害者自行負(fù)擔(dān)損害成本,使外部成本內(nèi)在化(如圖所示):

在征稅前廠商的供給曲線為S,征稅后由于成本上升供給曲線向左上方移動(dòng),到達(dá)S0,需求曲線為D,征稅前的均衡點(diǎn)為E,由此確定的價(jià)格為P0,產(chǎn)量為Q0。征稅后均衡點(diǎn)移至A,價(jià)格上升為P1,產(chǎn)量下降為Q1。T=P1-P2是由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同分擔(dān)的。政府征收的稅收為矩形P1P2CA,其中矩形P1P0BA是消費(fèi)者承擔(dān)的,矩形P0P2CB是由生產(chǎn)者承擔(dān)。生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間納稅的結(jié)果,使有污染的產(chǎn)出由Q0減少到Q1。

1.征稅對(duì)生產(chǎn)者的影響。征稅導(dǎo)致生產(chǎn)者剩余的減少,減少的數(shù)量為梯形P0P2CE的面積。這塊梯形又可以分成兩部分:一是長(zhǎng)方形P0P2CB的面積,這是生產(chǎn)者對(duì)政府的貢獻(xiàn);二是三角形BCE的面積,這是生產(chǎn)者為減少有污染的產(chǎn)出的損失。

2.征稅對(duì)消費(fèi)者的影響。征稅導(dǎo)致消費(fèi)者剩余的減少。減少的數(shù)量為梯形P1P0EA的面積。這塊梯形又可分為兩部分:一是長(zhǎng)方形P1P0BA的面積,這是消費(fèi)者對(duì)政府稅收的貢獻(xiàn);二是三角形ABE的面積,這是消費(fèi)者為減少有污染產(chǎn)出的代價(jià)。

3.征稅對(duì)政府的影響。通過(guò)征稅,政府獲得了稅收,即長(zhǎng)方形P1P2CA的面積。

4.征稅對(duì)環(huán)境的影響。通過(guò)征稅,有污染的產(chǎn)出減少,污染造成的損失也隨之減少,這種損失的減少是一種環(huán)境收益,其數(shù)量為菱形ACEF的面積。這是因?yàn)?每減少一個(gè)單位的污染產(chǎn)出可以減少M(fèi)DC(=t)的損失,減少(Q0-Q1)的污染產(chǎn)出就相當(dāng)于獲得t·(Q0-Q1)環(huán)境收益,其數(shù)值也正好是菱形ACEF的面積。征稅后的社會(huì)凈收益(NR)是:政府稅收加上環(huán)境收益,減去生產(chǎn)者剩余的減少量,再減去消費(fèi)者剩余的減少量,即NR=P1P2CA+ACEF-P0P2CE-P0P1AE=AEF。

征收生態(tài)稅:一方面迫使給他人帶來(lái)危害的污染者也要付出一定的代價(jià);另一方面利用由此而產(chǎn)生的強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量來(lái)推動(dòng)企業(yè)選擇適當(dāng)?shù)奈廴究刂萍夹g(shù)和研究開發(fā)新的更有效的減少污染的工藝過(guò)程,實(shí)現(xiàn)既降低成本又減少污染量,又提高社會(huì)福利的目的,這些表現(xiàn)出污染稅符合公平原則。征收生態(tài)稅,不僅可以得到效率上的提高,且可以促進(jìn)社會(huì)公平,不僅有得于污染的減少,還提高了整個(gè)社會(huì)的總收益。這一兼顧效率與公平的措施在理論上倍受各國(guó)推崇。

二、國(guó)際生態(tài)稅收的比較和借鑒

1.與環(huán)境相關(guān)的產(chǎn)品稅

這里的“產(chǎn)品”主要指那些在生產(chǎn)過(guò)程、消費(fèi)過(guò)程或者處理過(guò)程中產(chǎn)生污染的產(chǎn)品。主要的稅種有:塑料包裝袋稅。意大利對(duì)生物不可降解的塑料包裝袋征收100里拉環(huán)境稅;飲料容器稅。為了鼓勵(lì)生產(chǎn)輕型容器,促進(jìn)容器的重復(fù)使用,早在1974年挪威就開始對(duì)飲料容器征稅,所有不能回收的飲料容器必須負(fù)擔(dān)30﹪的稅收,飲料容器重復(fù)使用的次數(shù)越多,負(fù)擔(dān)的稅收越少;化肥稅。瑞典1984年開始征收該稅,接著奧地利、比利時(shí)、芬蘭等國(guó)家也相繼開征了化肥稅;舊輪胎稅。美、法、挪威、澳大利亞等國(guó)家實(shí)行了對(duì)舊輪胎按只課稅的制度,以促進(jìn)使用翻新輪胎,節(jié)約原料;潤(rùn)滑油稅。原西德于1969年首創(chuàng)該稅,稅金由制作商負(fù)責(zé)繳納,廢油收集與循環(huán)使用情況越好,稅負(fù)越輕。

2.大氣污染稅

為了控制二氧化碳的排放,英國(guó)較早開征了此稅,從1991年起,瑞典開征此稅,計(jì)稅依據(jù)是二氧化碳的排放量及濃度。接著在90年代初丹麥、芬蘭、荷蘭、挪威、美國(guó)等相繼開征碳稅,美早在70年代就開征了硫稅(SO2稅),稍后德國(guó)、挪威、荷蘭也相繼開征;專門的環(huán)境保護(hù)稅。為保護(hù)城市環(huán)境和生活環(huán)境,有關(guān)國(guó)家開征了噪音稅、固體廢物稅、城市擁擠稅。美國(guó)、荷蘭等國(guó)征收噪音稅、加拿大、瑞典、芬蘭、法國(guó)對(duì)固體廢物課稅。為避免城市過(guò)于擁擠,美國(guó)洛杉磯對(duì)不同時(shí)段進(jìn)入戊的車輛征稅;英國(guó)則是采取征收公路稅的做法。上述這些稅制在減輕污染和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用,但離實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)要求還很遠(yuǎn)。與發(fā)達(dá)國(guó)家完善的稅制相比:

首先,我國(guó)缺少針對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種,即環(huán)境保護(hù)稅。稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用主要依賴于分散在某些稅種中的稅收優(yōu)惠措施,這樣限制了稅收對(duì)環(huán)境污染的調(diào)控力度,弱化了稅收在環(huán)境保護(hù)方面的作用。

其次,現(xiàn)行稅制中考慮環(huán)境保護(hù)因素而采取的稅收優(yōu)惠措施形式過(guò)于單一,僅限于減稅和免稅,缺乏針對(duì)性和靈活性,影響了稅收優(yōu)惠的實(shí)施效果。

再次,現(xiàn)行消費(fèi)稅在污染方面雖發(fā)揮一定作用,但未能對(duì)含鉛與無(wú)鉛汽油、有否安裝發(fā)揚(yáng)尾氣凈化裝置的車輛加以區(qū)別,降低了稅收對(duì)控制污染行為的作用。

三、構(gòu)建我國(guó)生態(tài)稅收體系的基本設(shè)想

我國(guó)目前日趨嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求之間存在著突出的矛盾,應(yīng)建立和完善我國(guó)的生態(tài)稅收體系,促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。其基本設(shè)想是:

(一)完善資源稅制

1.擴(kuò)大資源稅的征收范圍。在資源的開采階段,可征收開采稅、資源稅,抬高資源的使用成本,為資源的可持續(xù)利用提供條件。目前可將水資源、森林資源和草原資源納入資源稅的征收范圍。由于土地也是一種資源,應(yīng)將土地使用稅、耕地占用稅并入資源稅中。

2.完善資源稅的計(jì)稅依據(jù)。資源稅的計(jì)稅依據(jù)應(yīng)是資源開采者已開采的數(shù)量,而不僅僅是銷售的資源數(shù)量,即將按應(yīng)稅銷售量計(jì)稅改為按實(shí)際使用量計(jì)稅。這樣能夠合理確定資源開采量,緩解資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

3.合理確定資源稅的單位稅額。制定資源稅的單位稅額應(yīng)考慮多種因素,資源原稀缺程度越大,單位稅額應(yīng)越高;資源的經(jīng)濟(jì)效用越大,單位稅額液應(yīng)越高;資源的開采對(duì)環(huán)境危害越大,單位稅額應(yīng)越高;不可再生資源的單位稅額應(yīng)高于可再生資源的單位稅額。

(二)完善現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的稅收政策

1.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),分別開征水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪音稅、生態(tài)補(bǔ)償稅等一系列專項(xiàng)新稅種。在稅基選擇上,可按污染物的排放量課稅,一方面刺激企業(yè)改進(jìn)治污技術(shù),另一方面也不會(huì)妨礙企業(yè)自由選擇防治污染方法;在稅率設(shè)計(jì)上,不宜按“全成本”定價(jià),防止稅率過(guò)高而造成生產(chǎn)抑制,導(dǎo)致社會(huì)為過(guò)分清潔而付出過(guò)大代價(jià),最適宜科率應(yīng)等于最適資源配置下每單位污染物造成的邊際污染成本,在實(shí)踐中可采用彈性稅率,同時(shí)對(duì)不同地區(qū)、不同部門、不同污染程度的企業(yè)衽差別稅率,在征收管理方面宜用地方稅,地方政府應(yīng)將征收上來(lái)的稅款進(jìn)行專門保管,專門用于環(huán)保建設(shè)事業(yè)。

2.確定環(huán)境保護(hù)的納稅人。根據(jù)國(guó)家通行的“污染者付費(fèi)的原則”環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)以排放“三廢”的生產(chǎn)應(yīng)稅塑料包裝物的企業(yè),單位和個(gè)人作為納稅人。

3.廢費(fèi)立稅。目前我國(guó)環(huán)境污染稅尚不建全,治理污染的資金主要通過(guò)征收排污費(fèi)籌集。在我國(guó),環(huán)境污染日趨嚴(yán)重,環(huán)保資金嚴(yán)重不足的情況下,有必要改排污費(fèi)為征稅,對(duì)排污企業(yè)課征污染稅。

4.完善稅收優(yōu)惠政策。除繼續(xù)保留原有必要的減免優(yōu)惠形式之外,應(yīng)針對(duì)不同的情況,分別采取多種稅收優(yōu)惠形式。如對(duì)企業(yè)購(gòu)置的用于消煙、除塵、污水處理等方面的環(huán)保設(shè)備允許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額的規(guī)定,對(duì)企業(yè)及個(gè)體經(jīng)營(yíng)者為保護(hù)環(huán)境而改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備的項(xiàng)目給予稅收抵免等,這樣可以充分發(fā)揮稅收杠桿的靈活性,激勵(lì)企業(yè)保護(hù)環(huán)境、治理污染。

5.完善消費(fèi)稅制度。當(dāng)消費(fèi)者的需求造成污染環(huán)境時(shí),應(yīng)對(duì)消費(fèi)者的消費(fèi)行為征稅,影響相應(yīng)的價(jià)格,減少產(chǎn)量和消耗量。

首先,對(duì)含鉛汽油征稅。我國(guó)目前汽油的稅負(fù)尚低于國(guó)際平均水平,應(yīng)適當(dāng)考慮提高含鉛汽油的稅收負(fù)擔(dān),以抑制含鉛汽油的消費(fèi),推動(dòng)燃油無(wú)鉛化進(jìn)程。在對(duì)不同排氣量的小汽車采用差別稅率的基礎(chǔ)上應(yīng)對(duì)排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實(shí)行區(qū)別對(duì)待;

其次,在增值稅方面,取消增值稅有關(guān)農(nóng)藥、化肥低稅率的優(yōu)惠。通過(guò)對(duì)消費(fèi)者行為征稅,促使消費(fèi)者作出有利于降低污染的消費(fèi)選擇,提高消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)效果。

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